美國環(huán)境法上的非政府組織

美國環(huán)境法上的非政府組織

在美國的社會結(jié)構(gòu)中，ngos的作用是非常獨(dú)特的，尤其是在立法者、看家狗、編年史和個(gè)人檢察官的角色中。盡管在面對聯(lián)邦或各州政府等官僚機(jī)構(gòu)時(shí),公眾之無力感在上升,但在實(shí)際中,公眾在這個(gè)國家中具有實(shí)質(zhì)上的權(quán)力,在環(huán)境與自然資源保護(hù)領(lǐng)域尤為如此。三十多年前,美國國會在環(huán)境法執(zhí)行機(jī)制中賦予了公眾一個(gè)適當(dāng)?shù)牡匚患垂裨V訟條款,在整個(gè)治理體系中,作為公民,任何人都可以有一種威嚴(yán)的權(quán)力去參與訴訟。自國會賦予此項(xiàng)權(quán)力以來,作為個(gè)人,實(shí)際上公民倒沒有多少能力能通過公民訴訟條款獲取成功。但是,在環(huán)保方面,倒是NGOs找到了一個(gè)嵌入治理結(jié)構(gòu)之機(jī)會,特別是在保護(hù)大氣與水、本地物種以及公共用地方面。首先,政府的職責(zé)在于依照法律之要求,保護(hù)公眾健康與環(huán)境,并不折不扣地去完成之;并在資源開發(fā)上有優(yōu)先權(quán)。至少在傳統(tǒng)理論的常識上,政府在環(huán)保中的作用在歷史上就是通過環(huán)境規(guī)制來發(fā)揮的。在60年代越戰(zhàn)期間,市民權(quán)利運(yùn)動之發(fā)展及消費(fèi)者運(yùn)動的沖擊創(chuàng)造了這樣一種政治環(huán)境——即徹底變革成為可能。最終,國會被迫賦予公眾一個(gè)核心地位,這一地位與環(huán)保緊密相連。60年代末、70年代初,國會通過大量的新的環(huán)境法規(guī),設(shè)計(jì)出包括鼓勵(lì)環(huán)境法的公眾執(zhí)行在內(nèi)之條款,成為一大創(chuàng)舉。盡管環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)早已存在,但沒有被有效執(zhí)行,主要因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)在履行其執(zhí)行環(huán)境法上之義務(wù)時(shí)對受制企業(yè)太心慈手軟,缺乏手段。反思環(huán)保之失敗教訓(xùn),國會已意識到為了確保環(huán)保條款之履行,公眾須在規(guī)制結(jié)構(gòu)中扮演一個(gè)積極角色,為此,國會在許多法律中——如70年代早期所通過的《清潔空氣法》(修訂)、《清潔水法》、《瀕危物種保護(hù)法》等都設(shè)置了一個(gè)公眾訴訟(公民訴訟,citizensuit)條款。公民訴訟條款設(shè)置以來的三十多年內(nèi),已取得明顯成效——空氣質(zhì)量與水質(zhì)均得以改善,本地物種得以保護(hù),森林與公共土地之管理得以轉(zhuǎn)變,這些改善并非良好法律之結(jié)果,而是因?yàn)橛泻玫膶?shí)施機(jī)制,特別是借公眾團(tuán)體之手來實(shí)施的機(jī)制。公民訴訟條款在美國聯(lián)邦法律體系中,環(huán)境法是通過三種基本方式得以實(shí)施的:首先,政府機(jī)構(gòu)有制裁違法者之權(quán)力。其次,公眾或NGOs根據(jù)《行政程序法》(APA),具有迫使政府遵守法律與規(guī)章之憲法地位(資格),依據(jù)APA,公眾可以尋求禁令或救濟(jì)以對抗政府。起訴政府而獲勝的NGOs或公眾也可以接受根據(jù)《平等接受審判法》之規(guī)定而要求合理的律師費(fèi)用。這就是所謂的“公民訴訟條款”,當(dāng)然,它同樣賦予公民(個(gè)人)去尋求停止侵害的禁令救濟(jì),在一些情況下,亦得要求實(shí)體的民事賠償——由國庫來支付。為公眾從事執(zhí)行之角色而提供的激勵(lì),國會(預(yù)算)列入了律師費(fèi)用——使獲勝原告因?qū)嵤┬袆铀鸬馁M(fèi)用與成本得以解決。當(dāng)假設(shè)至少聯(lián)邦政府有一些基本權(quán)力,特別是具有執(zhí)行權(quán)力,決定是否與何時(shí)執(zhí)行法律及決定怎樣優(yōu)先花費(fèi)政府基金,那么,很明顯,美國國會已通過公民訴訟條款之效力授予這些公民個(gè)人與NGOs以基本權(quán)力。為此,公眾與NGOs得以采取更多的措施以完成作為立法者、看家狗(watchdogs)、私人檢察官之角色。非行政行為之無效NGOs在環(huán)境法發(fā)展中起著巨大的作用,公眾團(tuán)體諸如謝拉俱樂部(SierraClub)在國會中保有強(qiáng)大的院外集團(tuán)壓力,試圖去影響法律之制定與撥款過程;通過公共聽證、建議與評論,參與政府規(guī)章之決策。此外,NGOs也通過訴訟來發(fā)展法律,雖不明顯,但也很有效。在英美法系中,這類訴訟很多,例如,CitizenstoPreserveOvertonParkv.Volpe案中,田納西州的美芙士鎮(zhèn)上的一個(gè)公眾團(tuán)體,反對交通部修造一條州際高速公路(橫穿該鎮(zhèn)及該鎮(zhèn)一個(gè)街心花園)之決定。通過此案之訴訟,該公眾團(tuán)體在APA中確立了一條最重要的法律原則——法庭判定該行政行為是專斷的、恣意的,或是與法有悖的——依法本應(yīng)基于一個(gè)具體調(diào)查作出的行政行為,若未經(jīng)調(diào)查逕行作出,則該行為無效。同樣地,在SierraClubv.Morton案中,此外,涉及《瀕危物種保護(hù)法》(ESA)的案件,檢驗(yàn)與補(bǔ)充了法律之局限。如,2001年,第五巡回法庭在SierraClubv.UnitedStatesFishandWildlifeService一案中的判決,闡釋了ESA。ESA嚴(yán)禁可能危及物種生存或反對修改主要棲息地之命名的聯(lián)邦行為,ESA界定“主要棲息地”是指維護(hù)物種所必需的保留地;換句話說,它包括那些空置的但仍然是物種恢復(fù)所必要的陸地與水域,為防止對這些標(biāo)準(zhǔn)之侵犯,法律要求聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和美國魚類與野生動植物服務(wù)機(jī)構(gòu)(FWS)進(jìn)行“磋商”——如果它們的行為有可能危及物種或不利于修改關(guān)鍵棲息地的話。多年以來,環(huán)境NGOs一直在討論的ESA的兩類不同標(biāo)準(zhǔn)都是必須考慮到的,一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是危及標(biāo)準(zhǔn),與物種之生存有關(guān);另一標(biāo)準(zhǔn)是敵意修改標(biāo)準(zhǔn),與物種恢復(fù)相關(guān)。盡管有這些爭論,FWS界定的“危及”與“敵意修改主要棲息地”意味著在事實(shí)上它們被視為同樣一件事,受FWS之規(guī)制。FWS界定:“危及物種生存”是指從事那些“被以為可能減少名錄制瀕危物種生存與恢復(fù)”的行為,同樣,規(guī)章所界定的“主要棲息地之?dāng)骋庑薷摹弊鳛椤案脑鞐⒌匾馕吨筛兄販p少作為名錄制瀕危物種之生存與恢復(fù)的主要棲息地之價(jià)值”。FWS之所以引起爭論,原因在于主要棲息地之命名不可能比危及標(biāo)準(zhǔn)增加更多的對名錄制瀕危物種之保護(hù)。包括在ESA訴訟中的環(huán)境NGOs的代理者,如地球正義組織,已成功地說明主要棲息地FWS之界定與ESA的成文法語言是不一致的,并繼續(xù)尋求機(jī)會張揚(yáng)此主張。在謝拉俱樂部通過訴訟,迫使FWS為Gulf鱘魚主要棲息地之命名一案中,終于輪到了這樣的一個(gè)機(jī)會。在SierraClubv.UnitedStatesFishandWildlifeService案中,第五巡回法庭贊同危及標(biāo)準(zhǔn)涉及“生存”,敵意修改標(biāo)準(zhǔn)涉及“維護(hù)”,并判定FWS對“敵意修改”之界定是完全無效的。這個(gè)規(guī)則將作為命名主要棲息地的基石。FWS不能再持“主要棲息地標(biāo)準(zhǔn)對物種維護(hù)與恢復(fù)是無效的”觀點(diǎn)。結(jié)果,主要棲息地之命名將有助于導(dǎo)致維護(hù)與恢復(fù)——這是危及標(biāo)準(zhǔn)(僅涉生存)所力所不逮的。面向政府與企業(yè)社會的行為不同即使是世界上最好的法律,若沒有一個(gè)良好的促進(jìn)法律遵守之機(jī)制,也無法實(shí)現(xiàn)良好的保護(hù)環(huán)境的目的,這就是NGOs在環(huán)保領(lǐng)域作用特別重要的原因所在。公眾團(tuán)體也許是在作為看家狗(watchdogs)與吹哨者(whistle-blowers)時(shí)更出名——當(dāng)政府機(jī)構(gòu)拒絕遵守自己的規(guī)則與規(guī)章,或有其它違反環(huán)境法的行為時(shí),公眾團(tuán)體大聲叫喊“犯規(guī)”。NGOs從根本上改變政府運(yùn)作行為方面的例子數(shù)不勝數(shù),典型的例子是改變了美國西南草原放牧制度。不惟在對待政府行為上,NGOs充當(dāng)了看家狗與吹哨者的角色,在對待企業(yè)行為上亦如此?！岸?zhàn)”以來的歐美各國,消費(fèi)者運(yùn)動、環(huán)保運(yùn)動、女權(quán)運(yùn)動風(fēng)起云涌,出現(xiàn)了一撥又一撥NGOs,成為看家狗與吹哨者,迫使企業(yè)社會責(zé)任運(yùn)動興起,促進(jìn)了企業(yè),特別是跨國公司紛紛承擔(dān)社會責(zé)任。在環(huán)保領(lǐng)域中,大企業(yè)之所以會承擔(dān)比法定責(zé)任更高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)保責(zé)任,實(shí)施更嚴(yán)格的環(huán)保企業(yè)行為,若離開環(huán)境NGOs(ENGOs)強(qiáng)大的政治壓力,是不可想象的。源自美國環(huán)境法上的“環(huán)境影響評價(jià)的公共參與”制度,典型地反映了NGOs無論針對政府行為還是針對企業(yè)行為都充當(dāng)了看家狗與吹哨者角色。在該制度中,開發(fā)單位及審核環(huán)境影響評估機(jī)關(guān)以外的其他相關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、地方政府、學(xué)者專家、當(dāng)?shù)鼐用竦?有權(quán)透過法定或非法定的方式,參與環(huán)境影響評估的制作、審查與監(jiān)督等階段。在此一意義下,所謂環(huán)境影響評價(jià)的公共參與,包括了民眾、地方政府的參與以及政府相關(guān)機(jī)關(guān)的意見表達(dá)。使污染受害者得到可能NGOs從事環(huán)境法實(shí)施機(jī)制以對抗第三方,此舉常受到政府執(zhí)行機(jī)關(guān)的贊成與支持。在一些國家中,公眾可以有多種方式要求政府遵守環(huán)境法。而在美國,法律允許公眾作為控訴方或私人檢察官,起訴其他人,在這種方式中,公眾或NGOs被假定為政府執(zhí)行機(jī)關(guān)的角色。象政府機(jī)關(guān)一樣,NGOs可以決定哪些環(huán)境問題是最急迫以及該采取哪些執(zhí)行行動;象政府一樣,NGOs可以使用訴訟威脅的方式,促使自愿遵守法律,而且NGOs還可要求法庭為了阻止繼續(xù)的侵犯,為環(huán)境違法確定民事賠償之金額。多年來的經(jīng)驗(yàn)證明了公眾執(zhí)行之權(quán)力的有效性,如在涉及PikesPeak高速公路(Colorado)一案中,通往PikesPeak的高速公路,設(shè)置在國有林地上——該林地在森林服務(wù)署的許可下,被ColoradoSpring市政當(dāng)局所使用。因氣候惡劣且使用超負(fù)荷,每年大量的公路上的碎石滑落進(jìn)河流與濕地,幾年以后,這些碎石造成了河溪與濕地令人堪憂的損害。為解決這個(gè)問題,謝拉俱樂部起訴ColoradoSprings市政府,迫使其遵守《清潔水法》。作為該案之結(jié)果,ColoradoSpring市同意提升公路等級以防止碎石的排溢并設(shè)立一個(gè)監(jiān)測系統(tǒng)以確保該行動能保護(hù)pikespeak的水生資源。環(huán)境政策與立法在我國,之所以環(huán)境法執(zhí)行效果差,其中的重要原因之一就是缺乏美國環(huán)境法所賦予NGOs那樣的法律地位。在堅(jiān)持貫徹科學(xué)發(fā)展觀與構(gòu)建社會主義和諧社會的今天,應(yīng)引進(jìn)NGOs相關(guān)條款,以促進(jìn)我國環(huán)保事業(yè)之發(fā)展,促進(jìn)中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略之落實(shí):首先,NGOs以生態(tài)知識作為標(biāo)準(zhǔn),形成立法的院外集團(tuán),推動環(huán)境法的創(chuàng)立,參與政府環(huán)境政策與規(guī)