公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制研究

摘要-PAGEI-公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制研究秦利摘要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，政府如何構(gòu)建一套科學(xué)完善的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，使其既能促使公共事業(yè)組織多渠道籌集資金，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；又有利于監(jiān)控公共事業(yè)組織財(cái)政性資金或公益資金使用方向，確保其組織的非營利性質(zhì)不被異化，是一個(gè)值得研究的新課題。本文對(duì)此課題的研究將主要著眼點(diǎn)放在了我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的未來發(fā)展方向上，并始終將這一問題置于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下政府如何依法行使其監(jiān)督職能這一宏觀背景之下。本文首先研究了公共事業(yè)組織的含義。對(duì)公共事業(yè)組織概念、基本特征、社會(huì)功能進(jìn)行了界定。其次，研究了政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的必要性。認(rèn)為公共事業(yè)組織的非營利性質(zhì)，并不表明這類組織就是德行完美的組織。其財(cái)務(wù)活動(dòng)的公共性、組織的內(nèi)在局限性和財(cái)務(wù)腐敗的客觀性決定外部監(jiān)督是必要的。在諸多外部監(jiān)督主體中，政府的監(jiān)督優(yōu)勢(shì)地位不可替代。因此，在對(duì)公共事業(yè)組織研究的基礎(chǔ)上，首先從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論角度研究了政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的必要性；其次，研究了公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督內(nèi)涵、構(gòu)成要素、目標(biāo)定位及公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的一般概念，并勾劃出公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督理論的一般框架。在此理論框架之下，本文從國內(nèi)和國外兩個(gè)角度，沿著組織機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制兩個(gè)層面，深入研究了中外（特別是美國）公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀與特點(diǎn)。重點(diǎn)從公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)行為監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)置特點(diǎn)、稅務(wù)行為監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)置特點(diǎn)、公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)設(shè)置特點(diǎn)的角度研究了中外（特別是美國）公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織機(jī)制特點(diǎn)；從會(huì)計(jì)與審計(jì)規(guī)范、稅務(wù)監(jiān)督規(guī)范和財(cái)務(wù)信息披露制度的角度分析了美國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制的特點(diǎn)。在中外公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制比較研究中，得出了幾點(diǎn)啟示，最后探討了我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制重構(gòu)的原則和目標(biāo)模式，并提出了重構(gòu)的若干對(duì)策。關(guān)鍵詞：公共事業(yè)組織；非營利性；政府財(cái)務(wù)監(jiān)督；機(jī)制ABSTRACT-PAGEIII-ThestudyonfinancialsupervisionsystemofgovernmentonpublicaffairorganizationAbstractInthemarketeconomyenvironment,Itisanewsubjectforgovernmenttostructureasetoffinancialsupervisionsystemwhatcanimpelpublicaffairorganizationtoraisethefundthroughmanyways,lightenthefinancialburdenofgovernment;aswellascontroltheserviceorientationofthefinancialorpublicfundinpublicaffairorganization.Keywords:Publicaffairorganization;Non-profit-making;Government'sfinancialsupervision;System目錄-PAGEV-目錄TOC\o"1-3"\h\z獨(dú)創(chuàng)性聲明 I摘要 IIAbstract III目錄 IV前言 7第一章公共事業(yè)組織的界定 101.1公共事業(yè)組織的含義 101.1.1國內(nèi)外定義 101.1.2本文定義 111.2公共事業(yè)組織的基本特征 121.2.1公共事業(yè)組織非營利性 121.2.2公共事業(yè)組織的非政府性 131.2.3公共事業(yè)組織為什么是非營利組織 141.3公共事業(yè)組織的社會(huì)功能 15第二章政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的必要性分析 172.1公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)的公共性特征 172.1.1公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)的公共性 172.1.2公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)的外部效應(yīng) 182.2公共事業(yè)組織的內(nèi)在局限性 192.2.1公共財(cái)務(wù)責(zé)任機(jī)制的先天缺陷 192.2.2公共事業(yè)組織的志愿失靈 202.3公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗的客觀性 212.3.1公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗的客觀性 212.3.2公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗的主要表現(xiàn)及其危害 222.4政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的理論基礎(chǔ) 232.4.1外部效應(yīng)理論：政府的糾正作用 232.4.2信息不對(duì)稱理論與委托代理理論 232.4.3政府監(jiān)管理論 24第三章 公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制 253.1公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)涵 253.1.1公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的含義 253.1.2公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的本質(zhì)及特征 253.2公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)成要素 263.2.1公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督主體 273.2.2公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán) 273.2.3公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督目標(biāo) 283.2.4公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的范圍 283.3公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的主要模式及評(píng)價(jià) 293.3.1集中型政府財(cái)務(wù)監(jiān)督模式 293.3.2自律型政府財(cái)務(wù)監(jiān)督模式 293.3.3中間型政府財(cái)務(wù)監(jiān)督模式 30第四章國外公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制分析 314.1國外公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制總體分析 314.1.1組織機(jī)制總體分析 314.1.2運(yùn)行機(jī)制總體分析 324.2美國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織機(jī)制特點(diǎn) 324.2.1美國公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)行為監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)置特點(diǎn) 324.2.2美國公共事業(yè)組織稅務(wù)監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)置特點(diǎn) 334.2.3美國公共事業(yè)組織審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)置特點(diǎn) 344.3美國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制分析 354.3.1美國公共事業(yè)組織的會(huì)計(jì)與審計(jì)規(guī)范 354.3.2美國公共事業(yè)組織的稅務(wù)監(jiān)督規(guī)范 354.3.3美國公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)信息披露 364.4國外公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的借鑒與啟示 384.4.1組織機(jī)制方面 394.4.2運(yùn)行機(jī)制方面 40第五章我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀分析 425.1我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織機(jī)制的現(xiàn)狀分析 425.1.1我國公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)行為監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)置特點(diǎn) 425.1.2我國公共事業(yè)組織稅務(wù)監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)置特點(diǎn) 445.1.3我國公共事業(yè)組織審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的設(shè)置特點(diǎn) 445.2我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制現(xiàn)狀分析 455.2.1我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督內(nèi)容分析 455.2.2我國公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)規(guī)范體系分析 465.2.3我國公共事業(yè)組織審計(jì)與稅務(wù)監(jiān)督規(guī)范體系分析 475.3我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制存在的問題及原因 475.3.1財(cái)務(wù)監(jiān)督主體的缺位、錯(cuò)位、越位 475.3.2監(jiān)督職責(zé)不清，部門之間有效的缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制 485.3.3公共事業(yè)組織與政府財(cái)務(wù)監(jiān)督主體之間的雙重俘獲 495.3.4政府財(cái)務(wù)監(jiān)督與規(guī)范管理工作之間存在著脫節(jié) 495.3.5財(cái)務(wù)監(jiān)督法規(guī)缺乏 505.3.6強(qiáng)制性財(cái)務(wù)信息披露制度的缺失 51第六章我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制框架的重構(gòu) 546.1我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制重構(gòu)的目標(biāo)模式 546.1.1重構(gòu)的原則 546.1.2建立集中型與自律型相結(jié)合、以集中型為主的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制 546.2我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織機(jī)制的重構(gòu) 556.2.1財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)的重組：組建公共事業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì) 556.2.2財(cái)務(wù)監(jiān)督法：政府財(cái)務(wù)監(jiān)督主體職責(zé)法定化和明晰化 576.2.3構(gòu)建政府監(jiān)管部門之間聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)機(jī)制 576.2.4增強(qiáng)政府監(jiān)管部門財(cái)務(wù)監(jiān)督效能的有效途徑 586.2.5優(yōu)化人才支持系統(tǒng)：政府財(cái)務(wù)監(jiān)督隊(duì)伍的建設(shè) 596.3完善我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督規(guī)范體系 606.3.1公共事業(yè)組織的會(huì)計(jì)規(guī)范體系 606.3.2公共事業(yè)組織的審計(jì)監(jiān)督規(guī)范體系 616.3.3公共事業(yè)組織的稅務(wù)監(jiān)督規(guī)范體系 616.4優(yōu)化我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督控制體系 626.4.1健全財(cái)務(wù)監(jiān)督管理制度 626.4.2構(gòu)建財(cái)務(wù)監(jiān)督工作控制體系 626.5健全政府對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)信息的強(qiáng)制性披露制度 636.5.1制定原則 636.5.2框架設(shè)計(jì) 646.5.3制定公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)信息披露規(guī)則體系 646.5.4完善公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)信息質(zhì)量檢查的制度 656.5.5完善公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)信息公告指標(biāo)體系 65結(jié)論 66參考文獻(xiàn) 68致謝 69作者簡介 70攻讀碩士學(xué)位期間發(fā)表論著及獲獎(jiǎng)情況 71前言前言公共事業(yè)組織屬于非營利組織。按照社會(huì)結(jié)構(gòu)理論，這類組織與政府組織、企業(yè)組織并稱為現(xiàn)代社會(huì)的三大組織形態(tài)。在這三種類型的組織中，政府由于壟斷了公共權(quán)力而居于主導(dǎo)地位，并負(fù)有監(jiān)督管理其它兩類社會(huì)組織健康運(yùn)行的職責(zé)。不過，從政府監(jiān)管的角度來看，財(cái)務(wù)監(jiān)督應(yīng)該是其監(jiān)管工作的核心。因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，任何組織的生存與發(fā)展都離不開一定資金的支持?；I集、運(yùn)用、與分配組織運(yùn)行所需的資金無疑成為組織管理的重要內(nèi)容。因而，財(cái)務(wù)監(jiān)督常常是政府對(duì)這些組織進(jìn)行監(jiān)管的切入口。但是公共事業(yè)組織與企業(yè)組織最大的不同，就在于公共事業(yè)組織是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)為己任而“不是為經(jīng)營者創(chuàng)造利潤[1]”。顯然這種差異使得公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)與企業(yè)的財(cái)務(wù)活動(dòng)之間雖有一定的聯(lián)系與共性，實(shí)際卻各有明顯的差異與特殊性。本文認(rèn)為，公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)具有公共性，而其財(cái)務(wù)腐敗又具有極強(qiáng)的負(fù)外部效應(yīng)。因此，公共事業(yè)組織公共財(cái)務(wù)責(zé)任機(jī)制的先天缺陷和社會(huì)監(jiān)督主體權(quán)威性與強(qiáng)制性的不足，致使單靠組織自身或外部社會(huì)監(jiān)督主體難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)的有效監(jiān)督。為此，政府對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的介入，便顯得異常重要。從國外的情況來看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的政府為了確保公共事業(yè)組織的非營利性，都比較重視對(duì)公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，并根據(jù)其財(cái)務(wù)活動(dòng)的特殊性，將其監(jiān)督納入公共財(cái)務(wù)監(jiān)督的范疇，實(shí)行與營利性組織不同的財(cái)務(wù)監(jiān)督體制。這些國家公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制幾經(jīng)改革已日趨完善，為防止公共事業(yè)組織異化，確保公益資金的公益用途，促進(jìn)公共事業(yè)組織健康發(fā)展發(fā)揮著愈來愈大的作用。在國內(nèi)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的絕大部分公共事業(yè)組織已經(jīng)告別了單純依靠財(cái)政資金得以生存的時(shí)代，轉(zhuǎn)向多渠道、多形式籌集事業(yè)運(yùn)營所需的資金；有的公共事業(yè)組織開始通過從事部分營利活動(dòng)以解決事業(yè)資金不足。在這種背景下，許多以實(shí)現(xiàn)“社會(huì)公益目標(biāo)為己任”自居的公共事業(yè)組織開始“剝?nèi)サ滦型昝赖纳裨挕盵2]；借著“非營利光環(huán)”從事違法違規(guī)財(cái)務(wù)活動(dòng)的數(shù)量也日益增多。審計(jì)署審計(jì)長李金華在向全國人大常委會(huì)提交的1999年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告中指出，當(dāng)年被審計(jì)的中央所屬62所高校，查出收入反映不實(shí)、亂收費(fèi)、違規(guī)從事金融業(yè)務(wù)和擠占挪用專項(xiàng)資金49億元，發(fā)現(xiàn)8起涉嫌經(jīng)濟(jì)犯罪案件。目前，無論是2003年被媒體披露的廣州教育基金會(huì)7000萬元教育捐款被挪用案[3]，還是2004年11月9日國家自然科學(xué)基金委員會(huì)財(cái)務(wù)局會(huì)計(jì)卞中貪污逾千萬元、挪用兩億元巨額公款案[4]（北京日?qǐng)?bào)2004，11，9）,以及當(dāng)年“審計(jì)風(fēng)暴”指向19所著名高校時(shí)，北大教職工所發(fā)出的“每年6億中用在一線職工身上的只有6000萬，那還有5億多到哪去了？”的質(zhì)疑，都說明了政府監(jiān)管部門對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的薄弱。因此，在日益復(fù)雜的財(cái)務(wù)管理環(huán)境下，如何構(gòu)建一套科學(xué)完善的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，使其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，既能促使公共事業(yè)組織多渠道籌集資金，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)；又有利于提高公共事業(yè)組織財(cái)政性資金或公益資金使用的安全性，有利于提高其事業(yè)資金支出的效益，從而確保其組織的非營利性質(zhì)不被異化，已成為公共事業(yè)組織、社會(huì)公眾和政府相關(guān)監(jiān)管部門關(guān)注的焦點(diǎn)。不過，令人遺憾的是，作者通過對(duì)近十年相關(guān)文獻(xiàn)的檢索，發(fā)現(xiàn)國內(nèi)專門研究政府如何對(duì)公共事業(yè)組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督的書籍及論文寥寥無幾。很明顯，我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督理論研究長期以來未引起重視，這種狀況難以為建立新型公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制提供理論支持。在實(shí)踐中，我國現(xiàn)行公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，由于帶有濃厚計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，早已難以適應(yīng)當(dāng)前事業(yè)單位改革、公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)管理實(shí)踐的要求；對(duì)當(dāng)前的公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督乏力。這是導(dǎo)致公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)管理水平低下、財(cái)務(wù)管理秩序混亂的重要原因；也是造成目前許多公共事業(yè)組織借助“非營利的光環(huán)”行營利之實(shí)，財(cái)務(wù)腐敗層出不窮，從而導(dǎo)致組織異化現(xiàn)象嚴(yán)重的關(guān)鍵所在。顯然，該課題的研究具有重大理論意義與實(shí)踐意義。本文著眼于從理論上探討公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建問題，但并不涉及這個(gè)機(jī)制的全部細(xì)節(jié)問題。研究的思路是：根據(jù)公共事業(yè)組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中多業(yè)經(jīng)營的趨勢(shì)；首先明確公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)具有公共性和外部效應(yīng)，這種特征使公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)比企業(yè)更易于受到社會(huì)公眾的關(guān)注與監(jiān)督；但公共事業(yè)組織的內(nèi)在局限性和社會(huì)監(jiān)督主體權(quán)威性與強(qiáng)制性的不足，凸顯了政府介入監(jiān)督的重要性與必要性，沿著此思路，先提出政府為確保公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)的公共性不被異化而進(jìn)行監(jiān)督的一般理論框架；然后在此理論框架下重點(diǎn)分析我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的現(xiàn)狀與問題，并提出了重構(gòu)設(shè)想。由于國內(nèi)對(duì)這方面問題研究的文獻(xiàn)數(shù)量較少，因此，本文的研究不得不借鑒其他社會(huì)科學(xué)的研究成果，特別是借鑒了公共經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共管理學(xué)、財(cái)務(wù)管理學(xué)、會(huì)計(jì)學(xué)等理論的研究成果。科學(xué)的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督理論具有國際性，因而本文概要的考察了國外（特別是美國）公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的特點(diǎn)，分析并借鑒其經(jīng)驗(yàn)，從中尋求并力圖發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的成果，以深入的研究我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)問題，并探究其未來發(fā)展的軌跡。本文已經(jīng)注意到近期國內(nèi)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中出現(xiàn)的某些新鮮觀點(diǎn)，比如允許公共事業(yè)組織等非營利組織進(jìn)行“負(fù)債經(jīng)營、可以采用股份籌資方式籌集事業(yè)資金、允許凈收入適量分配給投資者和管理層”=6\*GB3⑥等。這些全新的觀點(diǎn)無疑開始動(dòng)搖傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)，它們?cè)谕苿?dòng)我國加快現(xiàn)行公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制改革步伐的同時(shí)，也驗(yàn)證了本文研究的現(xiàn)實(shí)意義。本文的主體內(nèi)容（前言和結(jié)論除外）共分六章，歸納為三大部分：第一章、第二章和第三章構(gòu)成第一部分，主要闡述公共事業(yè)組織、政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的必要性及政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的一般理論，這部分是本文的出發(fā)點(diǎn)。第二部分則由第四章和第五章構(gòu)成，從國外（特別是美國）（第四章）和國內(nèi)（第五章）兩個(gè)角度研究了公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的特點(diǎn)。這部分屬于本文的核心內(nèi)容。第六章為本文第三部分，主要闡述我國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的框架重構(gòu)設(shè)想，這部分是本文的最終落腳點(diǎn)。但需特別說明的是，在我國，實(shí)行企業(yè)化管理的一部分公共事業(yè)組織，其財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，由于屬于企業(yè)財(cái)務(wù)通則和企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的調(diào)控范圍，而不在本文討論之列。因此，本文討論的財(cái)務(wù)監(jiān)督問題并不涵蓋所有類型的公共事業(yè)組織。這是本文的局限。另外本文所稱的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督（機(jī)制），除非特別說明，均指公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督（機(jī)制）。第一章公共事業(yè)組織的界定第一章公共事業(yè)組織的界定公共事業(yè)組織的發(fā)達(dá)程度早已成為衡量一個(gè)國家現(xiàn)代化和民主化進(jìn)程的顯著標(biāo)志。在當(dāng)今中國，這類組織的興起，代表了與政府（國家體系）和企業(yè)（市場(chǎng)體系）并列的第三種力量的崛起，這對(duì)促進(jìn)新的政府部門、市場(chǎng)部門、公共事業(yè)組織三維體制格局的形成有著極為深遠(yuǎn)的意義。但究竟什么是公共事業(yè)組織？其性質(zhì)和社會(huì)功能具體是什么？厘清這些問題，是研究公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)。1.1公共事業(yè)組織的含義 1.1.1國內(nèi)外定義 公共事業(yè)組織的概念并非是一個(gè)具有明確的內(nèi)涵和外延的術(shù)語。從其字面意義來看，公共事業(yè)組織就是一種實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織。這樣的定義顯得太粗淺。其準(zhǔn)確、全面的含義，可從以下幾個(gè)方面得到明確和具體的認(rèn)識(shí)。在西方，并沒有公共事業(yè)這一概念，但卻有一個(gè)與之相近似的概念非營利組織。何謂非營利組織？根據(jù)沃夫（Wolf）的觀點(diǎn)，需具有公眾服務(wù)的使命，在政府的法律規(guī)范下立案，并接受政府法令的管理與監(jiān)督。對(duì)組織本身而言，必須要排除私人利益或收入的獲得=7\*GB3⑦。漢斯曼(Hansmann)=8\*GB3⑧則強(qiáng)調(diào)非營利組織不得分配利潤與盈余的一面。他指出，非營利組織若有盈余，不得分配給成員、董事或是受托人，而應(yīng)將此盈余運(yùn)用于組織的服務(wù)計(jì)劃之中。因此，非營利組織并不被禁止賺取利潤，只是需將盈余用做合乎公益的目的，而不像營利部門可以將盈余分配給股東及員工。美國學(xué)者Levitt=9\*GB3⑨將處于政府與私營企業(yè)之間的社會(huì)組織統(tǒng)稱為第三部門。美國的約翰--霍普金斯大學(xué)非營利組織比較研究中心將第三部門的組織特征歸納為組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性等五個(gè)方面。目前，一般文獻(xiàn)常引用沃夫(Wolf)所歸納的非營利組織五項(xiàng)特質(zhì)作為定義=10\*GB3⑩：①有服務(wù)大眾的宗旨。②不以營利為目的的組織結(jié)構(gòu)。③有一個(gè)不致令任何個(gè)人利己營私的管理制度。④本身具有合法免稅地位。⑤具有可提供捐助人減(免)稅的合法地位。在國內(nèi)，學(xué)者們對(duì)公共事業(yè)組織的定義并未統(tǒng)一。婁成武、鄭文范從公共事業(yè)組織的本質(zhì)和功能出發(fā)，將公共事業(yè)組織定義為：“公共事業(yè)組織是依照一定的規(guī)則（或有關(guān)的政策、法規(guī)、或有關(guān)的法律）以獨(dú)立公正為原則，并憑借其特有的功能，為社會(huì)提供各種服務(wù)的組織”?！?1】這個(gè)概念在我國具體包括事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（不含政治組織）、民辦非企業(yè)單位。崔運(yùn)武從公共事業(yè)管理主體的角度，將“公共事業(yè)管理的主體劃分為政府、非政府組織、事業(yè)單位”。【12】盡管沒有明確公共事業(yè)組織的定義，但從其劃分的公共事業(yè)管理的三個(gè)主體來看，公共事業(yè)組織顯然指的是非政府組織和事業(yè)單位。馮云廷等人則從制度創(chuàng)新的角度，將公共事業(yè)組織定義為，“以超越國家主義和市場(chǎng)主義，為解決現(xiàn)代發(fā)展問題而產(chǎn)生的一種制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，它是政府制度和企業(yè)制度不完善而產(chǎn)生的一種非政府、非營利組織”?！?3】認(rèn)為公共事業(yè)組織具有事業(yè)（公益性和服務(wù)性）性和產(chǎn)業(yè)性（從事生產(chǎn)活動(dòng)創(chuàng)造價(jià)值）雙重屬性。具體包括為事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及其他各種以社會(huì)公益為目的的組織。1.1.2本文定義 從以上國內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共事業(yè)組織定義的描述中，可以看出，公共事業(yè)組織并沒有一個(gè)能令國內(nèi)外學(xué)界所普遍接受的定義。但我們至少可以從以上國內(nèi)外學(xué)者們的討論中，總結(jié)出關(guān)于公共事業(yè)組織的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。一、公共事業(yè)組織是非營利組織，即不以營利為目的。二、公共事業(yè)組織是獨(dú)立于政府組織和企業(yè)組織之外的社會(huì)組織。三、公共事業(yè)組織的主要社會(huì)資源基于志愿精神和社會(huì)捐贈(zèng)。其向社會(huì)提供競(jìng)爭性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。為了研究的方便，本文從以上理解出發(fā)，將公共事業(yè)組織定義為獨(dú)立于政府組織和企業(yè)組織之外，為社會(huì)提供公益服務(wù)（或準(zhǔn)公共產(chǎn)品）的非營利組織。根據(jù)公共事業(yè)組織的出資主體的不同，在國外，公共事業(yè)組織有公立與私立之分。比如，“在日本，就有公立非營利事業(yè)體和民間非營利事業(yè)體之分，其中，公立非營利事業(yè)體主要包括學(xué)校、醫(yī)院、公用事業(yè)等?！薄?4】在國內(nèi)，從公共事業(yè)組織經(jīng)費(fèi)來源的角度，可以將其分為“自給自足、部分收費(fèi)、無償提供型三種類型”?！?5】根據(jù)我國現(xiàn)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，自給自足型的公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)，屬于企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)范調(diào)整的范圍；部分收費(fèi)（實(shí)行企業(yè)化管理的除外，以下同）、無償提供型的公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)屬于預(yù)算會(huì)計(jì)規(guī)范調(diào)整范圍和公共財(cái)務(wù)監(jiān)督的范疇。本文研究的我國公共事業(yè)組織主要是指部分收費(fèi)、無償提供型這兩類組織，具體包括實(shí)行非企業(yè)化管理的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體（政治組織除外）、民辦非企業(yè)單位。自給自足型（企業(yè)化管理）的公共事業(yè)組織不在本文研究范圍之列。對(duì)國外公共事業(yè)組織的研究主要限于公立公共事業(yè)組織的研究，因?yàn)閲鈱?duì)這類組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督一般納入公共財(cái)務(wù)監(jiān)督體系的范疇，實(shí)行與營利組織不同的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制；另外，這類組織的特征基本上與我國部分收費(fèi)、無償提供型的公共事業(yè)組織相同，有利于比較研究。1.2公共事業(yè)組織的基本特征 根據(jù)第一節(jié)的論述，本文認(rèn)為公共事業(yè)組織的基本特征主要有兩個(gè)：一是非營利性，這是公共事業(yè)組織與企業(yè)組織區(qū)別開來的根本標(biāo)準(zhǔn)。二是非政府性，這個(gè)基本特征使公共事業(yè)組織與政府組織劃清了界限。1.2.1公共事業(yè)組織非營利性 何謂公共事業(yè)組織的非營利性？美國著名學(xué)者Salamon在談非營利組織的特征時(shí)，認(rèn)為非營利性是指，“不為擁有者積累利潤，可以獲取利潤，但必須將利潤用于組織所規(guī)定的工作任務(wù)，而不能將其在所有者和經(jīng)營者之間分配?！薄?6】我國臺(tái)灣的會(huì)計(jì)界認(rèn)為非營利性具有三個(gè)重要特點(diǎn)：一是不以營利為目的。二是一切資財(cái)和權(quán)益均為事業(yè)所有。三是對(duì)于任何特定的個(gè)人不能以任何方式給予特殊利益，不進(jìn)行損益計(jì)算和利潤的分配?！?7】國內(nèi)學(xué)者婁成武、鄭文范則認(rèn)為公共事業(yè)組織的非營利性是指，“它們不以營利為目的，法律也禁止它們將盈利分配給組織的經(jīng)營者”?！?8】綜合以上國內(nèi)外學(xué)者的觀點(diǎn)，公共事業(yè)組織的非營利性，主要是指從事公共事業(yè)活動(dòng)的公共事業(yè)組織不以獲取利潤為自己的組織目標(biāo)，也不以活動(dòng)盈余用于組織成員的收入分配，它是一個(gè)同處于競(jìng)爭市場(chǎng)的組織相對(duì)應(yīng)的概念。非營利性是公共事業(yè)組織的本質(zhì)特征，也是這類組織區(qū)別于企業(yè)組織的根本屬性。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)組織不營利就無法生存，而公共事業(yè)組織則相反，它之所以存在就在于其非營利性。這種非營利性主要體現(xiàn)在：1．組織的根本宗旨，不是為了獲取利潤并在此基礎(chǔ)上謀求組織自身的發(fā)展壯大，而是為了實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)或者一定范圍內(nèi)的公共利益。（即不以營利為目的）。2．公共事業(yè)組織的財(cái)產(chǎn)具有“公益產(chǎn)權(quán)”【19】的屬性。即公共事業(yè)組織出資者、公共事業(yè)組織及其提供服務(wù)的受益者均享有一定的權(quán)利，但都不能單獨(dú)享有完整的產(chǎn)權(quán)。公共事業(yè)組織作為受托人來經(jīng)營管理這部分財(cái)產(chǎn)，不享有該財(cái)產(chǎn)的剩余索取權(quán)。換句話說，公共事業(yè)組織的資產(chǎn)并不屬于組織所有，也不屬于捐贈(zèng)者，它們是一定意義上的公益或互益資產(chǎn)，屬于社會(huì)。3．公共事業(yè)組織的資產(chǎn)和產(chǎn)生的利潤不得以任何形式轉(zhuǎn)化為私人財(cái)產(chǎn)。其一，公共事業(yè)組織的資財(cái)不屬于任何個(gè)人，任何形式的侵占均應(yīng)受到法律的制裁。其二，產(chǎn)生的盈余或利潤不得以任何形式在管理層中進(jìn)行分配。其三，公共事業(yè)組織解散或破產(chǎn)時(shí)，其剩余交給其他公共部門繼續(xù)用于公益目的。理解公共事業(yè)組織的非營利性，必須澄清兩個(gè)錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)：一是認(rèn)為“非營利”就是禁止進(jìn)行營利性的經(jīng)營活動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共事業(yè)組織與企業(yè)一樣也是一定的經(jīng)營主體，它受托經(jīng)營公益資產(chǎn)，就有責(zé)任最大限度的提高公益資產(chǎn)的管理、運(yùn)轉(zhuǎn)和分配效率。非營利強(qiáng)調(diào)的是不以營利為目的，并不包含禁止進(jìn)行營利性經(jīng)營活動(dòng)的意思。二是認(rèn)為就是“非營利”就是“非贏利”、“非盈利”?！摆A利”指賺取利潤，強(qiáng)調(diào)結(jié)果?！坝敝傅玫蕉嗌倮麧櫍瑥?qiáng)調(diào)果實(shí)?！盃I利”突出謀取利潤為目的。強(qiáng)調(diào)過程及目的。顯然，三者并非指的是一個(gè)概念，混為一談是錯(cuò)誤的。1.2.2公共事業(yè)組織的非政府性 非政府性是公共事業(yè)組織的第二個(gè)基本特征，也是這類組織區(qū)別于政府組織的根本屬性。相對(duì)于企業(yè)來講，公共事業(yè)組織與政府組織均屬于公共組織的范疇，但前者并不是后者的附屬部門，而是非政府的社會(huì)組織。根據(jù)國內(nèi)學(xué)者婁成武、鄭文范[20]的理解，這種非政府性主要表現(xiàn)在：一是不具有抽象的行政行為。政府具有抽象的行政行為，如政府制定各種法規(guī)、政策等行為，但公共事業(yè)組織一般不具有抽象的行政行為。二是對(duì)承擔(dān)的具體行政行為允許進(jìn)行有償服務(wù)。政府的具體行政行為是不允許進(jìn)行有償服務(wù)的，而公共事業(yè)組織承擔(dān)具體行政行為是允許進(jìn)行有償服務(wù)的。三是訴訟救濟(jì)渠道不同。政府在具體行政行為中如果因執(zhí)行職務(wù)而發(fā)生爭議，必須進(jìn)行行政仲裁或行政訴訟，行政仲裁或行政訴訟的主體是政府，公共事業(yè)組織在具體行政行為中如果因執(zhí)行職務(wù)而發(fā)生爭議，則要進(jìn)行民事訴訟，民事訴訟的主體是獨(dú)立的法人。四是政府職能部門是由政府財(cái)政全額撥款的，同時(shí)政府部門工作人員享受公務(wù)員待遇。而公共事業(yè)組織經(jīng)費(fèi)不應(yīng)是由財(cái)政全額撥款的，作為公共事業(yè)組織的工作人員不享受國家公務(wù)員待遇。1.2.3公共事業(yè)組織為什么是非營利組織 公共事業(yè)組織之所以是非營利組織，原因在于這類組織向社會(huì)提供的產(chǎn)品或服務(wù)屬于公共產(chǎn)品的范疇。從公共產(chǎn)品理論的角度來看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門分為私人部門和公共部門兩部分。私人部門提供私人產(chǎn)品，公共部門提供公共產(chǎn)品。薩繆爾森于1954年在其《公共支出的純理論分析》一文中首先提出了公共產(chǎn)品的定義，即每個(gè)人消費(fèi)這種產(chǎn)品不會(huì)導(dǎo)致他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。這個(gè)定義并未解決公共產(chǎn)品的分類問題。布坎南提出了公共產(chǎn)品應(yīng)劃分為純公共產(chǎn)品和非純公共產(chǎn)品的觀點(diǎn)，建立了以俱樂部理論為基礎(chǔ)的布坎南模型。根據(jù)他的理論，社會(huì)經(jīng)濟(jì)部門實(shí)際上應(yīng)分為提供純公共產(chǎn)品的部門、提供非純公共產(chǎn)品的部門和提供私人產(chǎn)品的部門三類。相應(yīng)的有三種組織形態(tài)與之對(duì)應(yīng)：政府組織、公共事業(yè)組織、企業(yè)組織。其中政府組織和公共事業(yè)組織屬于公共部門的范疇。從理論上講，市場(chǎng)配置資源的方式在公共部門是低效率的。其一，公共產(chǎn)品效用的不可分割性使其難以分割成許多能夠買賣的份額。無法做到其效用只對(duì)為其付款的人提供，即無法做到誰付款誰享受。其二，公共產(chǎn)品受益的非排他性將難以排除不付費(fèi)者也受益，或者即使再技術(shù)上能夠排除，但由于費(fèi)用高昂，實(shí)際在經(jīng)濟(jì)上是不可行的。其三，公共產(chǎn)品取得方式的非競(jìng)爭性使其邊際成本為零。從理論上講，當(dāng)邊際成本為零時(shí)，市場(chǎng)價(jià)格也為零（即P=MC=0），而價(jià)格與利潤成正比，對(duì)于企業(yè)組織來說在邊際成本為零時(shí)，向社會(huì)提供該產(chǎn)品越多虧損就越大，出于營利考慮，企業(yè)組織將退出公共產(chǎn)品的提供。因此，公共產(chǎn)品的效用的不可分割性、受益的非排他性、取得方式的非競(jìng)爭性使市場(chǎng)機(jī)制在公共產(chǎn)品領(lǐng)域配置資源是低效率或甚至無效率的。市場(chǎng)機(jī)制配置資源在公共部門的失靈，使追逐利潤的約束機(jī)制缺乏在公共部門生存的土壤，這樣公共產(chǎn)品相對(duì)于私人產(chǎn)品而言，便具有了特殊的公益性。公共事業(yè)組織在提供非純公共產(chǎn)品（準(zhǔn)公共產(chǎn)品）時(shí)，就沒有動(dòng)機(jī)去采取投機(jī)行為，包括為謀取私利而降低產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量或提高價(jià)格等。但這并不排除公共事業(yè)組織內(nèi)部某些管理人員披著社會(huì)公益或非營利的外衣，行營利之實(shí)從而導(dǎo)致組織異化的可能。1.3公共事業(yè)組織的社會(huì)功能 公共事業(yè)組織是一種制度創(chuàng)新，具有不同于企業(yè)組織、政府組織的職能優(yōu)勢(shì)。主要體現(xiàn)在：“非營利性、溝通性、低成本。”【21】非營利性使公共事業(yè)組織愿意進(jìn)入營利性組織一般不愿涉足的那些領(lǐng)域，也使人們對(duì)這些組織的信任大大高于對(duì)營利性組織的信任，為它們?cè)谀承╊I(lǐng)域里(如醫(yī)院、托兒所、養(yǎng)老院等)與營利性組織競(jìng)爭奠定了優(yōu)勢(shì)地位。溝通性使公共事業(yè)組織成員一般既能深入到社會(huì)基層的民眾中間，接近社會(huì)基層中易受損害的群體，促使這些社會(huì)成員參與同他們切身利益有關(guān)的決策和資源分配，又能同政府保持較密切的關(guān)系。低成本是進(jìn)入20世紀(jì)80年代以后世界各國公共事業(yè)組織蓬勃發(fā)展的一個(gè)重要原因。從公共事業(yè)組織的職能優(yōu)勢(shì)出發(fā)，公共事業(yè)組織的社會(huì)功能可以從以下幾方面理解：（1）解決現(xiàn)代社會(huì)特有問題的功能在我國，當(dāng)前面對(duì)的一個(gè)突出社會(huì)問題，就是在社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中，國家權(quán)力憑借原有的制度體制的渠道所直接控制的領(lǐng)域在相對(duì)收縮，各種新的社會(huì)力量在迅速地成長，這兩種社會(huì)力量的結(jié)合、支援、排斥、沖突的相互作用，意味著我們必須找尋一個(gè)新的契合點(diǎn)。公共事業(yè)組織不是政治性團(tuán)體，不參與政治權(quán)力分配，但是，它們的活動(dòng)可以緩和乃至消除社會(huì)矛盾，促進(jìn)具有不同利益的社會(huì)集團(tuán)之間的相互理解，在政府與公民、政府與企業(yè)之間發(fā)揮橋梁和紐帶作用。另外，企業(yè)因其追求利潤最大化的本質(zhì)和價(jià)值取向，在解決諸如就業(yè)、環(huán)保、保健等問題時(shí)有很大的局限性。通過公共事業(yè)部門參與有關(guān)活動(dòng)讓它們同政府結(jié)成合作伙伴，無疑有助于推動(dòng)這些問題的解決。（2）推進(jìn)現(xiàn)代化與民主化的功能政府組織、企業(yè)組織和公共事業(yè)組織分別是政治領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的主要組織形式。因此，社會(huì)領(lǐng)域的狀態(tài)主要取決于公共事業(yè)組織的狀態(tài)。政府組織、企業(yè)組織和公共事業(yè)組織的現(xiàn)代化與民主化，是相互促進(jìn)與相互制約的。正因?yàn)槿绱擞行У氖袌?chǎng)體制和民主政治離不開發(fā)達(dá)的公共事業(yè)組織的支持，公共事業(yè)組織的健康發(fā)展是一個(gè)國家的現(xiàn)代化和民主建設(shè)得以進(jìn)一步發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。（3）以非政府形式提供公共品的功能社會(huì)狀態(tài)越進(jìn)步，公共生活就越重要，公共物品的供給也越重要。但是，公共物品卻存在著所謂的供給困境，即俗語講的“三個(gè)和尚沒水吃”。相應(yīng)地，解決此困境的組織自然也就會(huì)產(chǎn)生。傳統(tǒng)意義上，政府被認(rèn)為是公共物品的惟一提供者，提供公共物品也就成了政府的首要職能。事實(shí)上，公共事業(yè)組織也是公共物品的供給者，它們同樣承擔(dān)著公共物品供給的責(zé)任。二者的功能如果有什么區(qū)別的話，就是政府一般以提供純粹公共物品為主，而公共事業(yè)部門則以提供準(zhǔn)公共物品或俱樂部產(chǎn)品為主。（4）優(yōu)化資源配置或重新配置的功能各類公共事業(yè)組織都有特定的產(chǎn)出目標(biāo)，提供特定的產(chǎn)品和服務(wù)，如教育、社會(huì)福利、環(huán)境保護(hù)、科研成果等。公共事業(yè)組織將人們組織起來，聚集資金、技術(shù)、物資、管理，以及信息等各種資源，投入特定的“生產(chǎn)”過程。因此，公共事業(yè)活動(dòng)也需要具有經(jīng)濟(jì)合理性，以實(shí)現(xiàn)效率和效益的目標(biāo)。而在公共事業(yè)活動(dòng)的目標(biāo)追求過程中，它對(duì)整個(gè)社會(huì)資源的優(yōu)化配置或重新配置起著相當(dāng)重要的作用。人類社會(huì)將進(jìn)入一個(gè)以知識(shí)資源為核心的經(jīng)濟(jì)時(shí)代，作為以提供知識(shí)和精神產(chǎn)品及其服務(wù)為主的公共事業(yè)組織，必將承擔(dān)起整合全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)資源和社會(huì)資源的基本功能。第二章公共事業(yè)組織的界定第二章政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的必要性分析 公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)的公共性、組織的內(nèi)在局限性、其財(cái)務(wù)腐敗的負(fù)外部效應(yīng)是政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的重要原因。經(jīng)濟(jì)學(xué)則為政府的介入提供了理論基礎(chǔ)。本章闡述政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的必要性。2.1公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)的公共性特征2.1.1公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)的公共性公共事業(yè)組織的是以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)而不是追逐利潤最大化為宗旨的非營利組織。其財(cái)務(wù)活動(dòng)只是組織整個(gè)管理活動(dòng)的一個(gè)重要組成部分，目標(biāo)就是籌集，運(yùn)用和分配組織的公共事業(yè)財(cái)務(wù)資源，為實(shí)現(xiàn)組織的社會(huì)公益目標(biāo)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。這與企業(yè)的財(cái)務(wù)活動(dòng)目標(biāo)不同，后者從財(cái)務(wù)資源的籌集，到運(yùn)用和分配均在利潤最大化原則的指導(dǎo)下進(jìn)行，利潤目標(biāo)優(yōu)先于社會(huì)公益目標(biāo)，成本收益比原則在財(cái)務(wù)決策中被嚴(yán)格執(zhí)行。擁有一定的財(cái)務(wù)資源，是公共事業(yè)組織生存與發(fā)展的前提。從其財(cái)務(wù)資源的來源看，主要有三個(gè)：一是政府的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼與公共部門的支持；二是各種形式的社會(huì)捐助；三是公共事業(yè)組織營業(yè)性（或會(huì)費(fèi)）收入及盈余。從國內(nèi)外的情況看，公共事業(yè)組織自創(chuàng)性收入（既營業(yè)性或會(huì)費(fèi)收入及盈余）一般不會(huì)超過50%。比如美國約翰霍普金斯非營利部門比較研究項(xiàng)目考察了22個(gè)國家的十個(gè)領(lǐng)域的公共事業(yè)組織，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這些公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)資源來源構(gòu)成中，公共部門支持和慈善（捐助）分別占到總收入的40%和11%，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)到51%，其中在保健、教育和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，政府資助的比例分別占總收入的55%、47%和45%[22]。在國內(nèi)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年我國包括公共事業(yè)組織在內(nèi)的非營利組織平均收入結(jié)構(gòu)中，政府提供的財(cái)政撥款、補(bǔ)貼與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支持分別達(dá)到49.97%和3.58%[23]。在2000年中國社團(tuán)組織收入來源中[24]，政府補(bǔ)貼占到其總收入的2/3以上（既60%以上）。這些投入到公共事業(yè)組織的政府撥款、補(bǔ)貼與社會(huì)捐助、營業(yè)性收入在產(chǎn)權(quán)上，具有公益產(chǎn)權(quán)的特征：一是財(cái)務(wù)資源提供者（出資者）出資或捐助的目的不是獲取價(jià)值增值。二是財(cái)務(wù)資源提供者對(duì)公共事業(yè)組織中自己出資的部分不擁有產(chǎn)權(quán)。三是進(jìn)入公共事業(yè)組織中的財(cái)務(wù)資源也不歸組織所有，其對(duì)這部分財(cái)務(wù)資源僅有受托管理權(quán)。這些特征使公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)資源在產(chǎn)權(quán)上既不屬于政府或公共部門所有，也不屬于出資者、捐助者和組織及任何個(gè)人所有，而是屬于社會(huì)的。企業(yè)則與公共事業(yè)組織不同，其財(cái)務(wù)資源產(chǎn)權(quán)一般是清晰的，出資者擁有資產(chǎn)收益權(quán)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，產(chǎn)權(quán)是獲取收益的前提條件。公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)資源的公益產(chǎn)權(quán)特征，決定由此產(chǎn)生的財(cái)務(wù)收益也不歸出資者和組織所有。公共事業(yè)組織也從事營利活動(dòng)，比如利用公益基金進(jìn)行投資，但由此產(chǎn)生的財(cái)務(wù)收益的處置與企業(yè)不同，在公共事業(yè)組織中，這部分財(cái)務(wù)收益歸屬社會(huì)，只能用于公共事業(yè)的發(fā)展，不能在管理層或出資者中進(jìn)行分配。企業(yè)的資產(chǎn)收益必須在所有者之間進(jìn)行分配，其管理層也會(huì)獲取利潤分紅。2.1.2公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)的外部效應(yīng)外部效應(yīng)是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)中一個(gè)重要的概念。它是指“某些個(gè)人或廠商的經(jīng)濟(jì)行為影響了其他個(gè)人或廠商，卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的成本費(fèi)用或沒有得到應(yīng)有報(bào)酬的現(xiàn)象?！盵25]外部效應(yīng)是公共產(chǎn)品，特別是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的重要特征。公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)資源的公益產(chǎn)權(quán)特征，使其財(cái)務(wù)資源在產(chǎn)權(quán)上既不屬于政府或公共部門所有，也不屬于出資者、捐助者和組織及任何個(gè)人所有，而是屬于社會(huì)的。正如“科斯指出的，外部經(jīng)濟(jì)從根本上說是由產(chǎn)權(quán)界定不夠明確或不當(dāng)引起的?！盵26]公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)資源產(chǎn)權(quán)的獨(dú)特性導(dǎo)致事實(shí)上的產(chǎn)權(quán)模糊性，從而使對(duì)這部分財(cái)務(wù)資源的管理活動(dòng)產(chǎn)生一定的外部性。主要表現(xiàn)在：一方面，健康的財(cái)務(wù)活動(dòng)除了有利于某一公共事業(yè)組織與外部相關(guān)利益者建立相互之間的財(cái)務(wù)信任關(guān)系，而且其他公共事業(yè)組織及從事的公共事業(yè)的社會(huì)公信度得到提升。另一方面，無序、混亂的財(cái)務(wù)活動(dòng)難以抑制公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗的產(chǎn)生，某一公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)丑聞不僅使該組織的財(cái)務(wù)公信力喪失殆盡，同時(shí)也殃及其他公共事業(yè)組織，甚至所從事的公共事業(yè)的社會(huì)公信度。比如，某一教育基金會(huì)發(fā)生貪污或挪用教育捐款等財(cái)務(wù)丑聞，就會(huì)影響到其他教育基金會(huì)的捐款者數(shù)目。與公共事業(yè)組織相比，企業(yè)財(cái)務(wù)資源由于產(chǎn)權(quán)清晰，出資者與資產(chǎn)收益權(quán)是統(tǒng)一的，企業(yè)財(cái)務(wù)一般不會(huì)發(fā)生外部效應(yīng)。2.2公共事業(yè)組織的內(nèi)在局限性2.2.1公共財(cái)務(wù)責(zé)任機(jī)制的先天缺陷公共責(zé)任最先是針對(duì)政府而言的，它是行政管理產(chǎn)生和存在的基礎(chǔ)。從最狹義的解釋來說,公共責(zé)任是指向上級(jí)負(fù)責(zé),要求向某種權(quán)威來源說明個(gè)人行動(dòng)的過程,處理的是有關(guān)監(jiān)督和報(bào)告之機(jī)制[27](Ｐ7)。1〕Ｋｅａｒｎｓ,Ｋ.Ｐ.(1996).Ｍａｎａｇｉｎｇｆｏｒａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ:Ｐｒｅｓｅｒｖｉｎｇｔｈｅｐｕｂｌｉｃｔｒｕｓｔｉｎｐｕｂｌｉｃａｎｄｎｏｎｐｒｏｆｉｔｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ.ＳａｎＦｒａｎｃｉｓｃｏ,ＣＡ:Ｊｏｓｓｅｙ-Ｂａｓｓ.其基本含義是指行為主體在管理過程中應(yīng)承擔(dān)和履行的責(zé)任。公共事業(yè)組織屬于公共組織的范疇，承擔(dān)了部分政府管理社會(huì)的職能，因此負(fù)有公共責(zé)任。公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)責(zé)任是指公共事業(yè)組織在其財(cái)務(wù)管理過程中必須承擔(dān)和履行的職責(zé)，其核心是公共事業(yè)組織對(duì)誰負(fù)有何種財(cái)務(wù)責(zé)任。公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)責(zé)任機(jī)制則是指確保公共事業(yè)組織承擔(dān)應(yīng)承擔(dān)的財(cái)務(wù)責(zé)任的一系列措施和途徑。公共事業(yè)組織擔(dān)負(fù)著諸如教育、文化、科學(xué)、慈善等人類最為神圣的事業(yè)，并以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)為宗旨，其所需的財(cái)務(wù)資源基本來自公共部門（特別是政府）的支持和各種形式的社會(huì)捐助，這種特性，決定了公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)資源具有公益性產(chǎn)權(quán)的特征?；诖?，公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)責(zé)任具有公共性，即對(duì)其受托管理的公共財(cái)務(wù)資源向社會(huì)負(fù)有交待的責(zé)任。在這里有兩點(diǎn)值得注意：一是向社會(huì)交待的范圍涉及組織中所有具有公益產(chǎn)權(quán)特征的財(cái)務(wù)資源。具體包括銀行存款，現(xiàn)金，各種有價(jià)證券及固定資產(chǎn)等。二是交待的方式是向社會(huì)充分披露與財(cái)務(wù)活動(dòng)狀況相關(guān)的信息。這與企業(yè)不同，企業(yè)財(cái)務(wù)信息披露一般面向其股東。股東的多少?zèng)Q定其披露公開程度的多少，比如上市公司的財(cái)務(wù)信息公開度遠(yuǎn)大于非上市公司。但是公共事業(yè)組織無論規(guī)模大小，都應(yīng)向整個(gè)社會(huì)公開披露其財(cái)務(wù)信息，這是由其使用了具有公益產(chǎn)權(quán)的財(cái)務(wù)資源所決定。不過，相對(duì)于企業(yè)財(cái)務(wù)責(zé)任機(jī)制，公共事業(yè)組織由于屬于非營利組織，而這類組織所普遍具有的三個(gè)先天不足，“缺乏個(gè)人利益存在和動(dòng)力機(jī)制，缺乏競(jìng)爭機(jī)制，業(yè)績難以衡量，”[28]則直接導(dǎo)致了公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)責(zé)任機(jī)制存在如下缺陷：一是成本責(zé)任機(jī)制的先天缺失。成本是一個(gè)投入的概念，它只有與產(chǎn)出相比較時(shí)才有意義。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)將社會(huì)生產(chǎn)部門劃分為公共部門和私人部門。前者生產(chǎn)公共產(chǎn)品，后者生產(chǎn)私人產(chǎn)品。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，這兩種產(chǎn)品的生產(chǎn)均需耗費(fèi)一定資源。私人部門追逐利潤最大化，關(guān)注成本耗費(fèi)最少而產(chǎn)出收益最大，利潤作為量化指標(biāo)，成為私人部門所有不同行業(yè)的生產(chǎn)組織進(jìn)行產(chǎn)出和管理效能相比較的共同指標(biāo)，因而一般具有以利潤指標(biāo)為核心的成本約束機(jī)制，管理者具有控制成本的內(nèi)在動(dòng)力。而公共事業(yè)組織由于屬于公共部門，其向社會(huì)提供服務(wù)或準(zhǔn)公共產(chǎn)品時(shí)，產(chǎn)品受益者（需求方）具有不確定性。大多數(shù)情況下，需求方不是付費(fèi)方，其產(chǎn)出效果難以量化，也難以在不同行業(yè)的公共事業(yè)組織之間建立共同的量化評(píng)價(jià)指標(biāo)，因而公共事業(yè)組織成本缺乏明確的比較對(duì)象，管理人員也缺乏主動(dòng)控制成本的內(nèi)在動(dòng)力。二是資產(chǎn)(保值)增值責(zé)任機(jī)制的先天缺失?？扑苟ɡ碇赋?，產(chǎn)權(quán)界定清晰，是交易費(fèi)用最小，效率最高的核心。責(zé)任不清導(dǎo)致效率低下，而效率低下直接與產(chǎn)權(quán)界定不清相關(guān)。在公共事業(yè)組織中，公共財(cái)物資源具有公益產(chǎn)權(quán)特征，它決定公共事業(yè)組織及其管理人員均不擁有該資源的完整產(chǎn)權(quán)，也不擁有該資源所衍生的運(yùn)營收益權(quán)，那么對(duì)受托管理的公共事業(yè)組織管理層來說，其追求資源增值（保值）的動(dòng)力便喪失了。上述成本約束機(jī)制和資產(chǎn)（保值）增值機(jī)制的缺失，是導(dǎo)致公共事業(yè)組織公共財(cái)物責(zé)任機(jī)制難以在組織內(nèi)部自動(dòng)生成的重要原因。因此，必須引入外部監(jiān)督力量。政府，無疑是最強(qiáng)有力的力量，它可以通過制定強(qiáng)制性的財(cái)務(wù)運(yùn)行規(guī)范，是公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)責(zé)任交待程序化，以減少公共事業(yè)組織利益相關(guān)者各方的損失。2.2.2公共事業(yè)組織的志愿失靈正如市場(chǎng)和政府都可能失靈一樣，公共事業(yè)組織也有其內(nèi)在的局限性。在西方國家，這種局限性被稱作“志愿失靈”。其表現(xiàn)主要有“籌款不足、志愿活動(dòng)的狹隘性、志愿組織的家長作風(fēng)、志愿組織的業(yè)余性”等【28】。在這幾種“志愿失靈”表現(xiàn)中：第一，籌款不足使公共事業(yè)組織的資源動(dòng)員能力微弱，并導(dǎo)致對(duì)政府撥款或公共資金的依賴性較強(qiáng)。使用了大量政府撥款或公共資金，正是政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的重要原因。比如在我國，根據(jù)2000年的調(diào)查，社團(tuán)收入來源中，政府補(bǔ)貼占了一半以上，個(gè)人和企業(yè)捐款僅占1/10?！?9】第二，志愿活動(dòng)的狹隘性可能導(dǎo)致的財(cái)務(wù)資源浪費(fèi)。政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的目的之一就是防止公共事業(yè)組織稀缺的公共財(cái)務(wù)資源被浪費(fèi)。第三、公共事業(yè)組織的家長作風(fēng)可能導(dǎo)致組織負(fù)責(zé)人高比率的財(cái)務(wù)決策失誤。組織負(fù)責(zé)人對(duì)如何使用資源有很大發(fā)言權(quán)，他們所作的決定既不必征求受惠人的意見，也不必對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，因此，這類組織負(fù)責(zé)人財(cái)務(wù)決策失誤的發(fā)生幾率很大。由于公共事業(yè)組織使用了大量公共財(cái)務(wù)資源，出于保護(hù)公共利益，政府必然介入公共事業(yè)組織重大財(cái)務(wù)決策的監(jiān)督。2.3公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗的客觀性2.3.1公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗的客觀性腐敗的實(shí)質(zhì)是利用公共權(quán)力來謀取私利，作為一種制度性產(chǎn)物，客觀的存在于公共組織的管理活動(dòng)中。一般而言，財(cái)務(wù)腐敗是指可影響財(cái)務(wù)收支，并相應(yīng)地可用財(cái)務(wù)監(jiān)控方法鑒定和治理的腐敗行為。其基本目的和特征是“權(quán)錢交易”。腐敗的形式多種多樣，有司法腐敗、行政腐敗等，但這些腐敗形式最終也大多反映為財(cái)務(wù)收支的變化，從而轉(zhuǎn)化為財(cái)務(wù)腐敗。據(jù)此理解，公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗是指公共事業(yè)組織及其管理人員為獲得非組織目標(biāo)利益或私人利益而運(yùn)用所掌握的管理組織中公共財(cái)務(wù)資源權(quán)力或?qū)Ｓ行畔⒂绊懾?cái)務(wù)收支活動(dòng)的行為。其本質(zhì)是公共事業(yè)組織中公共財(cái)務(wù)資源管理權(quán)的濫用與以權(quán)謀私。腐敗總是與權(quán)力相聯(lián)系，沒有權(quán)力就不可能產(chǎn)生腐敗。公共事業(yè)組織中財(cái)務(wù)權(quán)力具有公共權(quán)力的性質(zhì)，能夠?qū)彩聵I(yè)組織中公共財(cái)物資源進(jìn)行配置和分配。公共事業(yè)組織是公共組織，也是非營利組織，倡導(dǎo)奉獻(xiàn)精神，其財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)盡管也是為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)而不是利潤最大化；但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，組織中的管理人員總是遵循經(jīng)濟(jì)人原則行事，他們并非生活在真空中，組織外部的逐利思想的消極因素也或多或少的影響著他們的行為，當(dāng)公共事業(yè)組織管理人員掌握一定的財(cái)權(quán)，并進(jìn)行個(gè)人利益計(jì)算，認(rèn)定濫用這些權(quán)力利大于弊的時(shí)候，就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的腐敗動(dòng)機(jī)，便會(huì)努力尋找進(jìn)行財(cái)務(wù)腐敗的機(jī)會(huì)。在現(xiàn)實(shí)中，這個(gè)機(jī)會(huì)是實(shí)際存在的。由于公共事業(yè)組織的內(nèi)在局限性，特別是公共財(cái)務(wù)責(zé)任機(jī)制的先天缺陷，給公共事業(yè)組織管理人員留下了腐敗的機(jī)會(huì)。但是更為重要的是，公共事業(yè)財(cái)務(wù)腐敗機(jī)會(huì)的存在的客觀性在于財(cái)務(wù)制度的缺陷。財(cái)務(wù)制度是由人設(shè)計(jì)的，用于規(guī)范公共事業(yè)財(cái)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)行為的游戲規(guī)則。財(cái)務(wù)制度究竟能否發(fā)揮其短期作用，在很大程度上取決于財(cái)務(wù)制度設(shè)計(jì)是否完善，執(zhí)行是否嚴(yán)格。在現(xiàn)實(shí)世界中，完美的財(cái)務(wù)制度基本不存在，而總是有一定的缺陷，如果缺乏相應(yīng)的補(bǔ)救措施，比如嚴(yán)密的外部監(jiān)督，那么公共事業(yè)組織中公共財(cái)務(wù)資源配置所遵循的規(guī)則和程序就失去了約束作用。管理人員也就有了極大的財(cái)務(wù)決策自由和充足的交易本錢，其以權(quán)謀私就易如反掌。2.3.2公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗的主要表現(xiàn)及其危害公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗的表現(xiàn)形式多種多樣，但不外乎以下幾種：一是籌資目標(biāo)異化，主要表現(xiàn)為公共事業(yè)組織違規(guī)籌款。籌措組織運(yùn)營所需的資金，歷來是公共事業(yè)組織進(jìn)行各項(xiàng)管理的核心。國內(nèi)外對(duì)公共事業(yè)組織籌款均制定了相應(yīng)的規(guī)則，核心是不能違背非營利原則。公共事業(yè)組織在籌資領(lǐng)域的財(cái)務(wù)腐敗具體表現(xiàn)形式是假借公益目標(biāo)募集資金、高額亂收費(fèi)等。比如學(xué)校屬于典型的公共事業(yè)組織，但在我國幾乎所有的國辦學(xué)校都不同程度的存在亂收費(fèi)問題，據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，“1993—2003年的十年間，全國教育亂收費(fèi)總額高達(dá)2000億元?！盵30]事實(shí)上，學(xué)校的腐敗行為，往往就是在亂收費(fèi)的資金上下手的。顯然，這種違背非營利目標(biāo)的亂收費(fèi)極大敗壞了教育事業(yè)的崇高性。二是運(yùn)營目標(biāo)異化，主要表現(xiàn)在挪用公益資金從事營利性商業(yè)活動(dòng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，多數(shù)國家都允許非營利性質(zhì)的公共事業(yè)組織從事部分營利性活動(dòng)，以解決其事業(yè)資金運(yùn)營的不足。但這類組織的營利性活動(dòng)均被嚴(yán)格限制在一定范圍內(nèi)，不能違背其組織的非營利目標(biāo)。挪用公益資金從事營利性商業(yè)活動(dòng)是公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗的重要表現(xiàn)形式，從而敗壞了社會(huì)公益形象。比如本文在前言中提到廣州市教育基金會(huì)7000多萬元捐款被挪作他用一案，就極大的敗壞了教育基金會(huì)的社會(huì)公益形象。三是侵占、貪污公益資金或捐贈(zèng)物款。侵占、貪污公益資金或捐贈(zèng)物款主要發(fā)生在公共事業(yè)組織高層管理者或財(cái)務(wù)管理者身上。他們通常利用手中管理公共財(cái)務(wù)資源權(quán)力的便利，采用非法手段將公共財(cái)務(wù)資源化公為私。一般涉案金額巨大，影響極為惡劣。比如2002年媒體披露的玻利維亞國家社會(huì)住房基金管理委員會(huì)，有3.9億美元被基金會(huì)的官員貪污，涉案官員達(dá)168人。北京青年報(bào)2002年6月30日在我國，2004年媒體披露的自然科學(xué)基金會(huì)會(huì)計(jì)卞中貪污挪用一案，其涉嫌貪污基金款項(xiàng)1262.37萬元、挪用公款2.0993億元。（10月17日《新京報(bào)》報(bào)道）公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗除了以上幾種表現(xiàn)形式外，日常管理中的財(cái)務(wù)浪費(fèi)，私分組織的盈余也是重要的表現(xiàn)形式。在公共事業(yè)組織中，無論哪種財(cái)務(wù)腐敗形式都給組織本身和其所從事的公共事業(yè)造成嚴(yán)重危害。關(guān)于對(duì)腐敗的影響有不同的爭論，美國政治學(xué)家亨廷頓和雷夫提出過腐敗有益論，認(rèn)為在現(xiàn)代化過程中存在一定程度的腐敗是合理的；而且可以刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。就公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗而言，本文不同意腐敗有益論。原因是公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗的存在損害公共事業(yè)組織的社會(huì)公信度、引發(fā)公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)危機(jī)、破壞了公共事業(yè)組織公共財(cái)務(wù)資源的有效配置，同時(shí)導(dǎo)致其財(cái)務(wù)活動(dòng)的商業(yè)化和組織的異化。2.4政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的理論基礎(chǔ)2.4.1外部效應(yīng)理論：政府的糾正作用外部效應(yīng)是公共產(chǎn)品，特別是準(zhǔn)公共產(chǎn)品的重要特征。公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論證明，無論是正外部效應(yīng)還是負(fù)外部效應(yīng)都會(huì)造成資源配置的扭曲。因?yàn)樗拇嬖趯?dǎo)致生產(chǎn)組織（公共事業(yè)組織向社會(huì)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品或服務(wù)，因而也是生產(chǎn)組織）的私人成本與社會(huì)成本、社會(huì)收益與私人收益不一致。這種不一致單靠市場(chǎng)機(jī)制無法解決。而政府在解決外部效應(yīng)中的重要作用則表現(xiàn)在：政府可以運(yùn)用公共權(quán)力的權(quán)威性，通過制定財(cái)政稅收政策及相關(guān)法規(guī)以及公共管制手段達(dá)到對(duì)外部效應(yīng)的強(qiáng)制性糾正。從公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)負(fù)外部效應(yīng)的角度看，政府可以運(yùn)用公共權(quán)力的權(quán)威性，通過制定財(cái)務(wù)監(jiān)督法規(guī)，健全嚴(yán)密的法制監(jiān)督體系，可以使公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)腐敗成本加大到與社會(huì)成本大體一致的水平，從而使公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)負(fù)外部效應(yīng)得到強(qiáng)制性糾正。如果利用社會(huì)制裁機(jī)制則很難達(dá)到糾正效果，因?yàn)樵摍C(jī)制實(shí)際上是道德制裁，其一，社會(huì)制裁機(jī)制發(fā)生應(yīng)有效果必須以社會(huì)自律意識(shí)的覺醒為基礎(chǔ)。這點(diǎn)至少從目前實(shí)際看，很難達(dá)到。其二，缺乏對(duì)消極行為的強(qiáng)制制裁權(quán)和權(quán)威性。這方面的缺失常常使社會(huì)制裁機(jī)制的運(yùn)行陷入尷尬境地。因此，從對(duì)外部效應(yīng)的糾正效果看，政府的政策性或法規(guī)性糾正效果要好于社會(huì)制裁機(jī)制的糾正效果。2.4.2信息不對(duì)稱理論與委托代理理論在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共事業(yè)組織生存與發(fā)展的前提是獲取必要的營運(yùn)資金。這樣公共事業(yè)組織與外部出資者（政府、社會(huì)其它捐助者等）就形成了一種財(cái)務(wù)關(guān)系。從委托代理理論的角度來看，這種財(cái)務(wù)關(guān)系實(shí)際上就是一種委托代理關(guān)系。作為代理人的公共事業(yè)組織對(duì)委托人賦予的受托財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)的行使，必須負(fù)有財(cái)務(wù)上的責(zé)任。即代理人必須按照委托人的意圖使用財(cái)產(chǎn)。但是，在實(shí)際中，由于信息的不對(duì)稱，在公共事業(yè)組織中，組織的負(fù)責(zé)人與內(nèi)部工作人員，要比公共事業(yè)組織的委托人更能了解公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)狀況。在沒有相應(yīng)監(jiān)督機(jī)制約束的條件下，發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇的機(jī)會(huì)增加。也就是說，他們有可能利用財(cái)務(wù)信息占有上的優(yōu)勢(shì)，為了組織個(gè)別集團(tuán)或個(gè)人的利益而作出有損公共事業(yè)組織委托人意圖的行為。因此，為了降低公共事業(yè)組織委托人的財(cái)務(wù)信息搜尋成本；使委托人能最大限度的獲取代理人的有關(guān)重要的財(cái)務(wù)信息，就有必要設(shè)計(jì)一套行之有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制；它能將公共事業(yè)組織各出資者，及相關(guān)利益團(tuán)體搜尋財(cái)務(wù)信息的程序和方式程序化，規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化；從而極大的降低委托人的代理成本。2.4.3政府監(jiān)管理論經(jīng)濟(jì)學(xué)中的政府監(jiān)管理論，對(duì)公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督理論的形成與發(fā)展影響重大；也是對(duì)公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督進(jìn)行研究的基本理論前提。在國外，對(duì)政府監(jiān)管理論的研究，是伴隨著西方國家政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)開始的。自20世紀(jì)30年代以來，凱恩斯，斯蒂格勒等人從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對(duì)監(jiān)管進(jìn)行了深入研究，形成了一系列不同的監(jiān)管理論；其中，最為著名的有：公共利益論、捕獲論、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論。在這三種監(jiān)管理論中，公共利益論解釋了政府介入公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督的原因。公共利益論主要闡明了監(jiān)管的經(jīng)濟(jì)原因和利益。但該理論卻把監(jiān)管當(dāng)作免費(fèi)品，沒有考慮保護(hù)消費(fèi)者需求，因而受到實(shí)證研究的批評(píng)。該理論為公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督指明了出發(fā)點(diǎn)和歸結(jié)點(diǎn)就是維護(hù)公共事業(yè)組織外部利益相關(guān)者的利益。第三章公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制維護(hù)外部利益相關(guān)者的利益，維護(hù)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)資源的公共性，防止組織異化是政府對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的最終目標(biāo)。但，這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于政府財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)的合理分配。財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)在政府有關(guān)部門之間的配置與相應(yīng)法律保障體系的設(shè)計(jì)方式形成了政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。本章主要闡述公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)涵、政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)成要素及主要模式。3.1公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)涵3.1.1公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的含義公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)，也即財(cái)務(wù)活動(dòng)與財(cái)務(wù)關(guān)系，是指公共事業(yè)組織以現(xiàn)金收支為主的資金收支活動(dòng)以及進(jìn)行財(cái)務(wù)活動(dòng)過程中與各方面的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。所謂監(jiān)督就是監(jiān)督主體為了實(shí)現(xiàn)某種目的而對(duì)監(jiān)督對(duì)象的行為進(jìn)行的控制和督促。因此，公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督是指政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)為了提高公共事業(yè)組織財(cái)政性資金或公益資金的使用效益，而依法對(duì)財(cái)政性資金或公益資金運(yùn)用的合法性與合規(guī)性進(jìn)行檢查、處理與意見反饋的一種過程，是實(shí)現(xiàn)政府行政監(jiān)督職能的一種重要手段；也是公共事業(yè)組織的一種重要的外部監(jiān)督形式，其工作范圍及其內(nèi)涵比單純公共事業(yè)組織內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督要廣泛得多。它與公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)密切相關(guān)，既源于管理者與監(jiān)督者職責(zé)相互分離的要求，又是圍繞著管理的內(nèi)容開展工作，并且為加強(qiáng)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)管理，防止組織發(fā)生財(cái)務(wù)腐敗，確保公共事業(yè)組織非營利性質(zhì)而服務(wù)的。 3.1.2公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的本質(zhì)及特征從本質(zhì)來看，政府對(duì)公共事業(yè)組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督，主要是通過制定財(cái)務(wù)法規(guī)來規(guī)范公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)問責(zé)交代，因此，從根本上講，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督是法制上的監(jiān)督，即以法律的形式確認(rèn)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的規(guī)范性。根據(jù)這個(gè)理解：第一，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的主體是政府相關(guān)監(jiān)管部門。第二，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督主體的財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)是法律授予的，既法定性。第三，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的對(duì)象是公共事業(yè)組織公共資金或事業(yè)資金的使用本身。第四，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)政府行政監(jiān)督職能的手段。比如，通過監(jiān)督公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)支出是否具有合理的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，可以實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共事業(yè)組織公益資源是否得到合理配置的行政監(jiān)督職能。第五，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督必須具有前瞻性。政府財(cái)務(wù)監(jiān)督不僅僅在于發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是要分析出現(xiàn)問題的原因，然后通過適當(dāng)?shù)姆答仚C(jī)制，使得政府各相關(guān)監(jiān)管部門能夠不斷完善規(guī)章制度并提高管理水平，進(jìn)而促進(jìn)公共事業(yè)組織的健康發(fā)展。為了行文方便，除非特別說明，本文中的“政府財(cái)務(wù)監(jiān)督”指的是“公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督”。3.2公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)成要素財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)如何安排才能有效的實(shí)現(xiàn)政府的財(cái)務(wù)監(jiān)督職能是政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制解決的問題。公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制是一種利用激勵(lì)與約束，權(quán)利與責(zé)任制衡原理，通過政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督規(guī)范和財(cái)務(wù)監(jiān)督人員三方面的影響實(shí)現(xiàn)政府財(cái)務(wù)監(jiān)督職能作用的一種管理活動(dòng)。一套完善的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制主要由組織機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制構(gòu)成。組織機(jī)制解決的是政府監(jiān)管部門財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)如何分配問題。它具體包括政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置及相應(yīng)職責(zé)權(quán)限及制約等內(nèi)容。在公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制中，財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)的分配是一種基礎(chǔ)性的制度安排。因此，組織機(jī)制是政府監(jiān)管部門財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)分配的結(jié)構(gòu)性制度安排，它支配著財(cái)務(wù)監(jiān)督的過程和行為，從而決定著財(cái)務(wù)監(jiān)督的性質(zhì)和效率。當(dāng)然，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織機(jī)制沒有運(yùn)行機(jī)制來保障也是空中樓閣。運(yùn)行機(jī)制主要解決靠什么來執(zhí)行政府財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)。其主要包括制定公共事業(yè)行業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)范，強(qiáng)制性的審計(jì)制度以及事后懲戒制度等內(nèi)容。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)規(guī)范設(shè)定了公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的方向。強(qiáng)制性的審計(jì)則監(jiān)督公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)是否方向正確，有沒有出現(xiàn)偏差。事后懲戒則對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)中的違法違規(guī)行為實(shí)施制裁，這三方面有機(jī)結(jié)合形成公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。政府財(cái)務(wù)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制的主要作用就是保障政府對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)的有效行使。政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織機(jī)制結(jié)構(gòu)如下圖所示。會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)安排結(jié)構(gòu)稅務(wù)監(jiān)督權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)安排結(jié)構(gòu)稅務(wù)監(jiān)督權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)組織機(jī)制組織機(jī)制公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制審計(jì)監(jiān)督權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制審計(jì)監(jiān)督權(quán)執(zhí)行機(jī)關(guān)公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)規(guī)范公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)規(guī)范如何行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)如何行使財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)制性審計(jì)監(jiān)督制度運(yùn)行機(jī)制強(qiáng)制性審計(jì)監(jiān)督制度違法財(cái)務(wù)行為的懲戒制度違法財(cái)務(wù)行為的懲戒制度圖2-1：公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制結(jié)構(gòu)圖3.2.1公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督主體政府相關(guān)監(jiān)管部門或特殊授權(quán)組織是公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的主體，或者說是公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的執(zhí)法主體。在我國，對(duì)公共事業(yè)組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督的政府部門主要是財(cái)政部門、審計(jì)部門、稅務(wù)部門、行業(yè)主管部門、人民銀行等。由于這些部門均屬于政府系統(tǒng)，因此本文在論述我國“政府財(cái)務(wù)監(jiān)督”時(shí)，其中的“政府”是做狹義的政府概念理解的（即指行政機(jī)關(guān)）。在國外，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的主體有些不是行政機(jī)關(guān)，比如美國的最高審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于國會(huì)（立法機(jī)關(guān)），而不是屬于政府系統(tǒng)。為了研究的方便，本文在闡述國外的公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督時(shí)，這里的“政府”是做廣義理解的（即包含行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）。這樣做，最主要的目的是通過對(duì)比，從更大的范圍發(fā)現(xiàn)對(duì)方的優(yōu)勢(shì)和自己的短處，以尋求某些有用的東西予以借鑒。3.2.2公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)財(cái)務(wù)監(jiān)督主體要開展有效監(jiān)督，必須擁有相應(yīng)的財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)。公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)是國家為了保障政府監(jiān)管部門有效履行對(duì)公共事業(yè)組織進(jìn)行財(cái)務(wù)監(jiān)督的職責(zé)而賦予的法定權(quán)力。從本質(zhì)上看，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)與國家強(qiáng)制力相聯(lián)系，因而具有強(qiáng)制性，其權(quán)限由國家法律規(guī)定的，由國家機(jī)關(guān)或授權(quán)組織行使，所以政府財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)又具有法定性和專屬性。根據(jù)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)主要包括會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)、審計(jì)監(jiān)督權(quán)和稅務(wù)監(jiān)督權(quán)。會(huì)計(jì)監(jiān)管權(quán)主要是指政府相關(guān)監(jiān)管部門（我國主要是財(cái)政部門）依據(jù)相關(guān)會(huì)計(jì)制度對(duì)公共事業(yè)組織的日常會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。稅務(wù)監(jiān)督權(quán)是稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)稅法對(duì)公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)是否符合稅法優(yōu)惠規(guī)定及財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料是否真實(shí)性、合法性所進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。審計(jì)監(jiān)督權(quán)是國家審計(jì)機(jī)關(guān)依照相關(guān)法規(guī)對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。在政府財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)中，會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)確保公共事業(yè)組織各項(xiàng)財(cái)務(wù)事項(xiàng)按照既定規(guī)則準(zhǔn)確、及時(shí)、完整的記錄與處理。稅務(wù)監(jiān)督權(quán)確保公共事業(yè)組織各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)是否符合非營利宗旨，否則剝奪其稅收優(yōu)惠待遇。審計(jì)監(jiān)督權(quán)對(duì)公共事業(yè)組織各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動(dòng)是否合規(guī)與合法進(jìn)行鑒證。3.2.3公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督目標(biāo)傳統(tǒng)的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督認(rèn)為監(jiān)督的目的是為了發(fā)現(xiàn)并且確認(rèn)缺點(diǎn)、錯(cuò)誤、偏差或是給公共財(cái)產(chǎn)造成的損失。這是一種表層化監(jiān)督也是典型的事后監(jiān)督。當(dāng)然，發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)偏差以及舞弊行為，也是政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的目標(biāo)之一，但不是最終的目標(biāo)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共事業(yè)組織利益相關(guān)者主要包括政府、社會(huì)捐助者，其他投資者、部分受益公眾。他們更為關(guān)心的是公共事業(yè)組織事業(yè)資金的公益用途，而不是事業(yè)資金的增殖程度。顯然，傳統(tǒng)的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督僅僅局限于確認(rèn)和消滅以及單純預(yù)防發(fā)生錯(cuò)弊行為的具體工作方法上，易于導(dǎo)致政府財(cái)務(wù)監(jiān)督工作短視化。因此，隨著公共事業(yè)管理體制改革的不斷深入以及公共財(cái)政體制的逐步確立，我們有必要改變對(duì)政府財(cái)務(wù)監(jiān)督目標(biāo)的傳統(tǒng)看法。將政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的目標(biāo)定位于確保公共事業(yè)組織非營利性質(zhì)不被異化上（組織異化特指公共事業(yè)組織蛻變成營利組織）。在此目標(biāo)下，政府財(cái)務(wù)監(jiān)督不僅在于發(fā)現(xiàn)問題，而且在于將監(jiān)督行為作為一種完善管理活動(dòng)和改進(jìn)約束手段的指導(dǎo)性活動(dòng)，為公共事業(yè)組織未來發(fā)展提出改進(jìn)措施。因此，它遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了對(duì)于公共事業(yè)組織具體財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的監(jiān)督。從而使其成為一種深層次的監(jiān)督。這種深層次的監(jiān)督不僅能夠有效防止公共事業(yè)組織非營利性質(zhì)發(fā)生異化，而且能夠有效的維護(hù)公共事業(yè)組織外部利益相關(guān)者的利益。3.2.4公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督的范圍根據(jù)上文對(duì)政府財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)的分析，公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督范圍，大致可以分為以下幾個(gè)方面：一是對(duì)會(huì)計(jì)行為的監(jiān)督。監(jiān)督公共事業(yè)組織是否依法設(shè)置會(huì)計(jì)帳簿、會(huì)計(jì)資料是否真實(shí)與完整、會(huì)計(jì)核算是否符合法定要求及監(jiān)督公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)從業(yè)人員是否符合從業(yè)資格。二是對(duì)財(cái)務(wù)管理行為的監(jiān)督。主要包括對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)預(yù)算的監(jiān)督、對(duì)公共事業(yè)組織預(yù)算外資金收支的監(jiān)督、對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)督、對(duì)財(cái)務(wù)收支管理的監(jiān)督、盈余分配行為的監(jiān)督等。三是對(duì)財(cái)務(wù)行為是否符合非營利宗旨的監(jiān)督（稅務(wù)監(jiān)督）。由于符合非營利宗旨的財(cái)務(wù)收益可以享受國家的稅收優(yōu)惠，因此對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)行為是否符合非營利宗旨的監(jiān)督，最主要的是稅務(wù)機(jī)關(guān)通過行使稅務(wù)監(jiān)督權(quán)來實(shí)現(xiàn)。四是對(duì)整個(gè)財(cái)務(wù)行為是否合規(guī)合法的審計(jì)監(jiān)督。這主要是由國家審計(jì)機(jī)關(guān)或授權(quán)組織對(duì)公共事業(yè)組織涉及公共資金所有財(cái)務(wù)事項(xiàng)合規(guī)合法實(shí)施的監(jiān)督。3.3公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的主要模式及評(píng)價(jià)由于歷史傳統(tǒng)習(xí)慣和國情不同，國內(nèi)外對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督所持的態(tài)度、制定的法律和采取的監(jiān)督管理方法有一定的差異，從而形成了三種不同的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督類型。3.3.1集中型政府財(cái)務(wù)監(jiān)督模式這種機(jī)制主要是政府通過制定公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督法規(guī)，設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，履行公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督職能，政府積極參與公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)監(jiān)管，比如日本就是施行這種機(jī)制的國家。集中型的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制具有二個(gè)顯著特點(diǎn)：一是全國性的公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督法規(guī)體系完備嚴(yán)密。二是設(shè)立有全國性的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。這種機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)是：由于具有統(tǒng)一的權(quán)威性財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和專門的財(cái)務(wù)監(jiān)督法規(guī)，一般能較公平、公正、客觀、有效、嚴(yán)格地發(fā)揮政府財(cái)務(wù)監(jiān)督作用，并且能起到協(xié)調(diào)的作用。另外由于監(jiān)管者的超脫地位，較注重保護(hù)利益相關(guān)者的利益。不過這種機(jī)制也有其缺陷：一是容易產(chǎn)生對(duì)公共事業(yè)組織過多的行政干預(yù)。二是在監(jiān)督過程中，自律組織與政府主管機(jī)構(gòu)的配合有時(shí)難以完全協(xié)調(diào)。三是當(dāng)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)狀況惡化時(shí)，有時(shí)不能作出迅速反應(yīng)，并采取有效措施。3.3.2自律型政府財(cái)務(wù)監(jiān)督模式這種機(jī)制的主要特點(diǎn)是政府除了一些必要的國家立法之外，很少干預(yù)公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)，對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)督主要由自律組織進(jìn)行。它一般不設(shè)專門的財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。也不制定單行法律。英國是實(shí)行這種政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制的典型國家。自律型的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制有二個(gè)特點(diǎn)：一是沒有系統(tǒng)的公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督法規(guī)。二是無全國性財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其優(yōu)點(diǎn)主要有：第一，它能充分發(fā)揮公共事業(yè)組織的創(chuàng)新和獨(dú)立意識(shí)，從而有利于公共事業(yè)組織的快速發(fā)展。第二，它充許公共事業(yè)組織參與制訂行業(yè)管理?xiàng)l例。第三，由公共事業(yè)組織行業(yè)協(xié)會(huì)參與者制訂和修訂行業(yè)財(cái)務(wù)監(jiān)督管理?xiàng)l例比由政府機(jī)關(guān)制訂具有更大的靈活性，效率更高。第四，自律組織對(duì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生的違法行為能作出迅速而有效的反應(yīng)。這種機(jī)制也有許多缺陷：一是自律組織易于陷入保護(hù)會(huì)員的狹隘利益上，對(duì)外部利益相關(guān)者提供的保障往往不充分。二是監(jiān)督者的非超脫地位，使自律監(jiān)督的公正性原則難以得到充分的體現(xiàn)。三是權(quán)威性不夠。3.3.3中間型政府財(cái)務(wù)監(jiān)督模式即政府財(cái)務(wù)監(jiān)督與自律財(cái)務(wù)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制，既強(qiáng)調(diào)立法管理，又十分突出自律監(jiān)管，是集中型和自律型兩種政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制相互協(xié)調(diào)、互相滲透的產(chǎn)物。實(shí)行這種機(jī)制較典型的國家主要有德國等。在長期的財(cái)務(wù)監(jiān)督實(shí)踐中，越來越多的國家認(rèn)識(shí)到，無論是采用集中型政府財(cái)務(wù)監(jiān)督還是自律型政府財(cái)務(wù)監(jiān)督，都有其固有的缺陷。于是，有些國家就開始結(jié)合上述兩種體制相互融合，逐步形成了中間型政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。但由于各國國情不同，因此在實(shí)行時(shí)側(cè)重點(diǎn)有所不同，有的較傾向于政府立法管理，有的較傾向于行業(yè)自律管理。中間型的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制模式是我國當(dāng)前公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制改革的主要方向，關(guān)于這方面的討論將在本文最后一章集中論述，這里不作展開。第四章國外公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制分析第四章國外公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制分析國外公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制受到各國特有的社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平和人民價(jià)值觀念的顯著影響，是在經(jīng)歷了公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)錯(cuò)弊迭出、監(jiān)管失靈、加強(qiáng)監(jiān)管的循環(huán)過程中逐步形成和完善的；并為防止公共事業(yè)組織異化，確保公益資金的公益用途，促進(jìn)公共事業(yè)組織健康發(fā)展發(fā)揮著愈來愈大的作用。本章重點(diǎn)研究了美國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)其先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和做法作了初步總結(jié)。4.1國外公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制總體分析 4.1.1組織機(jī)制總體分析 國外公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織機(jī)制，因各國國情、政體的不同，也各有各自的特點(diǎn)。從總的情況來看，國外對(duì)公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督，主要是通過制定公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)準(zhǔn)則來實(shí)現(xiàn)的。有權(quán)制定會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的部門有的是政府部門，有的是政府授權(quán)組織和民間組織。稅務(wù)機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)的財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)限受各國的政體制約明顯。特別是審計(jì)機(jī)關(guān)，由于各國政體和國情不同，國外審計(jì)體制一般可分為四種模式[31]，即立法模式（即審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)關(guān)美國等）、司法模式（即審計(jì)機(jī)關(guān)屬于司法體系，擁有司法權(quán)，如法國等）、行政模式（即審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府，如瑞典等）、獨(dú)立模式（即審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于立法、司法和行政體系之外，獨(dú)立開展審計(jì)工作，如德國等）。相應(yīng)的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督的方式及權(quán)限也因各國審計(jì)體制的不同而有所不同。在對(duì)公共事業(yè)組織的會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)、稅務(wù)監(jiān)督權(quán)、審計(jì)監(jiān)督權(quán)行使主體的劃分上，主要有三種類型：一是將這三種權(quán)力全部由國家機(jī)關(guān)來行使，比如日本等國家，這屬于高度集中型的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織體制。將這三種權(quán)力中某一種權(quán)力部分或全部授予民間組織行使，但總體仍由政府掌握財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)，比如美國，公共事業(yè)組織的會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)大部分則由民間組織財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則基金會(huì)行使，但該基金會(huì)屬于特殊授權(quán)組織，因而從總體上看，公共事業(yè)組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)仍掌握在政府部門手中。即這種政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織體制從本質(zhì)上屬于集中型的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織體制。二是將會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)、審計(jì)監(jiān)督權(quán)交由民間組織行使，比如英國等國家，這屬于自律型的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織體制。三是有的國家將會(huì)計(jì)監(jiān)督權(quán)、審計(jì)監(jiān)督權(quán)和稅務(wù)監(jiān)督權(quán)重新組合，充分吸收以上兩種政府財(cái)務(wù)監(jiān)督體制的優(yōu)點(diǎn)而形成一種混合型的新的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督體制，比如德國等國家，這屬于中間型的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織體制。出于研究的需要，本文重點(diǎn)研究美國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制。4.1.2運(yùn)行機(jī)制總體分析 在國外，設(shè)定公共事業(yè)組織強(qiáng)制性財(cái)務(wù)監(jiān)督規(guī)范是政府保障公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)責(zé)任的重要手段，這些規(guī)范分三部分：會(huì)計(jì)規(guī)范規(guī)定了公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)事項(xiàng)記錄與處理的行為準(zhǔn)則，稅務(wù)、審計(jì)監(jiān)督規(guī)范及相關(guān)信息披露制度與懲戒制度確保公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)活動(dòng)的正確方向。這三方面規(guī)范有機(jī)結(jié)合形成了國外公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。從國外公共事業(yè)組織強(qiáng)制性財(cái)務(wù)監(jiān)督規(guī)范的內(nèi)容來看，主要對(duì)盈余分配的非營利性、公益支出比例、行政支出比例、財(cái)務(wù)賬目公開、投資活動(dòng)限制、營利行為的監(jiān)督等方面做了嚴(yán)格規(guī)定。它涉及公益資金使用、籌款募捐、稅金減免、強(qiáng)制性審計(jì)規(guī)定及懲戒等各方面的監(jiān)督。其主要目的是公共事業(yè)組織財(cái)務(wù)監(jiān)督部門通過財(cái)務(wù)監(jiān)督權(quán)的有效行使，以防止公共事業(yè)組織挪用資金、浪費(fèi)、貪污等行為的發(fā)生，保護(hù)外部利益相關(guān)者的權(quán)益。以上財(cái)務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容主要體現(xiàn)在國外公共事業(yè)組織的會(huì)計(jì)監(jiān)督規(guī)范、審計(jì)監(jiān)督規(guī)范、稅務(wù)監(jiān)督規(guī)范中。4.2美國公共事業(yè)組織的政府財(cái)務(wù)監(jiān)督組織機(jī)制特點(diǎn) 4.2.1美國公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)行為監(jiān)管機(jī)關(guān)的設(shè)置特點(diǎn) 在多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)規(guī)范都有專門的制定組織或者機(jī)構(gòu)。在這一方面，美國居于領(lǐng)先地位。在美國，有權(quán)制定公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的機(jī)關(guān)主要是財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)委員會(huì)（FASB）、政府會(huì)計(jì)委員會(huì)（GASB）和美國會(huì)計(jì)總署。FASB、GASB隸屬于財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基金會(huì)，其成員均由財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基金會(huì)任命，費(fèi)用來自企業(yè)及其它組織。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)基金會(huì)是民間組織，但其享有官方授權(quán)，屬于官方特殊授權(quán)組織。美國會(huì)計(jì)總署隸屬于美國國會(huì)。從職責(zé)劃分來看，F(xiàn)ASB負(fù)責(zé)制定私立公共事業(yè)組織的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，公立公共事業(yè)組織的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則由GASB和美國會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)。其中，GASB負(fù)責(zé)制定州和地方公立公共事業(yè)組織的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，美國會(huì)計(jì)總署負(fù)責(zé)制定聯(lián)邦層面公立公共事業(yè)組織的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。由此可知美國公共事業(yè)組織會(huì)計(jì)準(zhǔn)則的制定具有“兩大系統(tǒng)，三套班子”【32】的特點(diǎn)。兩大系統(tǒng)指民間組織系