對(duì)我國(guó)排污收費(fèi)制度的思考

對(duì)我國(guó)排污收費(fèi)制度的思考

可持續(xù)發(fā)展是人類社會(huì)發(fā)展的必然前提。環(huán)境政策的工具是實(shí)現(xiàn)各國(guó)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要手段。環(huán)境政策工具的類型主要包括:命令—控制工具(Command—andControl;即CAC)和基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具。命令—控制工具通過(guò)政府的公共權(quán)力采取禁止、限制、許可證制度、標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證制度等方式來(lái)控制環(huán)境質(zhì)量,行政許可審批制度是其最主要的工具?；谑袌?chǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具并不制定明確的污染控制水平或方法來(lái)規(guī)范人們的行動(dòng),而是通過(guò)市場(chǎng)信號(hào)對(duì)行為決策加以引導(dǎo)。排污收費(fèi)制度作為環(huán)境治理的經(jīng)濟(jì)工具,實(shí)行污染者付費(fèi)原則,是減少污染排放、防止環(huán)境惡化的有效工具。與命令—控制工具相比,排污收費(fèi)制度的優(yōu)勢(shì)在于控制污染成本的有效性和對(duì)環(huán)境技術(shù)創(chuàng)新的激勵(lì),利用企業(yè)追求利潤(rùn)最大化的動(dòng)機(jī)為減少污染排放量提供動(dòng)力,使污染治理變被動(dòng)為主動(dòng),起到治本的作用。2007年我國(guó)主要污染物排放量首次實(shí)現(xiàn)雙下降,化學(xué)需氧量排放量比2006年下降3.2%,二氧化硫排放量比2006年下降4.7%。(1)究其原因在于根據(jù)《“十一五”期間全國(guó)主要污染物排放總量控制計(jì)劃》,國(guó)家對(duì)化學(xué)需氧量、二氧化硫兩種主要污染物實(shí)行排放總量控制計(jì)劃管理,計(jì)劃到2010年,全國(guó)主要污染物排放總量比2005年減少10%。為達(dá)到此目標(biāo),2007年環(huán)保督察部門(mén)對(duì)全國(guó)9000多個(gè)新開(kāi)工項(xiàng)目開(kāi)展了環(huán)保專項(xiàng)清理檢查,對(duì)不符合環(huán)評(píng)要求的1194個(gè)項(xiàng)目依法予以嚴(yán)肅處理,否決或暫緩10家企業(yè)84億元的上市融資申請(qǐng),暫停10市、2縣、5個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)和4個(gè)電力集團(tuán)的環(huán)評(píng)審批。(2)由此可見(jiàn),我國(guó)現(xiàn)行污染治理仍以命令—控制工具為主,如何發(fā)揮我國(guó)排污稅費(fèi)制度的應(yīng)有作用是目前亟待解決的問(wèn)題。一、臨時(shí)庇古稅解決環(huán)境污染的弊端環(huán)境污染的外部性造成了環(huán)境資源配置上的低效率與不公平,這促使人們?nèi)ピO(shè)計(jì)一種制度規(guī)則來(lái)校正這種外部性,使外部成本內(nèi)部化。英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古認(rèn)為當(dāng)存在環(huán)境污染等外部不經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象時(shí),其產(chǎn)品的私人邊際成本小于社會(huì)邊際成本,從私人角度看是贏利的,但從社會(huì)角度看卻是虧損的,這一矛盾不可能靠市場(chǎng)力量解決,需要政府采取措施把社會(huì)成本納入企業(yè)的生產(chǎn)成本。國(guó)家應(yīng)該征收調(diào)節(jié)環(huán)境污染行為的“庇古稅”,解決私人邊際成本與社會(huì)邊際成本不一致的問(wèn)題,通過(guò)改變價(jià)格信號(hào)來(lái)影響污染者的生產(chǎn)和消費(fèi)行為,促使企業(yè)和個(gè)人減少污染排放?；诒庸哦惱碚撛O(shè)計(jì)的環(huán)境稅,其效果被西方國(guó)家尤其是OECD國(guó)家所證實(shí)。瑞典自1991年開(kāi)始按照環(huán)保要求進(jìn)行稅制改革,增加了針對(duì)CO2、SOx(硫的氧化物)和NOx(氮的氧化物)的征稅,僅一年時(shí)間就使二氧化硫的排放量降低16%,目前瑞典燃油中硫的含量比法定標(biāo)準(zhǔn)還要低40%左右,輕油中硫的含量平均都在0.1%以下。(3)荷蘭水污染稅征收20年來(lái)使1990年的水污染物排放量較1969年相比減少了48.2%。(4)挪威1991年引進(jìn)的二氧化碳稅使燃燒工廠的二氧化碳排放量降低了21%。(1)在丹麥,征稅后由于對(duì)無(wú)危害廢物的垃圾填埋成本翻倍,在1987~1993年間,家庭垃圾減少了16%,建筑垃圾減少了64%,其他各方面的廢物也均減少了22%。(2)美國(guó)多年來(lái)對(duì)二氧化碳征稅極大地刺激了新能源的開(kāi)發(fā)和使用,在汽車(chē)數(shù)量不斷增加的情況下使二氧化碳的排放量比70年代減少了99%,一氧化碳減少了97%,二氧化硫減少了42%,懸浮顆粒物減少了70%。(3)以上實(shí)踐說(shuō)明,征稅可以使污染物排放量大幅下降且效果持續(xù),庇古稅政策對(duì)環(huán)境保護(hù)的作用十分顯著。二、《侵權(quán)責(zé)任法》對(duì)排污收費(fèi)制度的改革我國(guó)的排污收費(fèi)制度始于1979年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法(試行)》中對(duì)超標(biāo)排污收費(fèi)所做的原則性規(guī)定。1982年國(guó)務(wù)院制定《征收排污費(fèi)暫行辦法》,對(duì)征收排污費(fèi)的目的、范圍、標(biāo)準(zhǔn)、加收和減收條件、費(fèi)用管理和使用辦法等作出規(guī)定,開(kāi)始對(duì)工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放的廢水、廢氣和廢渣征收排污費(fèi)。2003年國(guó)務(wù)院頒布《排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例》,國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家環(huán)?？偩值炔课C發(fā)《排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》,對(duì)排污收費(fèi)制度進(jìn)行了改革。我國(guó)主要污染物排放量、排污費(fèi)收入情況見(jiàn)表1。從表1數(shù)據(jù)看,我國(guó)主要污染物排放量從2000~2007年呈上升或持平趨勢(shì),廢氣中的二氧化硫排放量累計(jì)增長(zhǎng)了24%,廢水排放量累計(jì)增長(zhǎng)了34%,廢水中化學(xué)需氧量排放量和廢氣中煙塵的排放量在這8年中有增有減,趨勢(shì)在大體持平中略有下降。與此同時(shí),2007年的排污費(fèi)收入是2000年的3倍。排污費(fèi)的大幅增長(zhǎng)一方面是由于加強(qiáng)征管,另一方面也說(shuō)明了污染的加劇。根據(jù)世界衛(wèi)生組織2006年公布的報(bào)告,在全球空氣污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市排名中,有包括北京在內(nèi)的7個(gè)中國(guó)城市。其中,山西省的太原市名列第一,是世界上空氣污染最嚴(yán)重的城市。在實(shí)行環(huán)境統(tǒng)計(jì)的300個(gè)中國(guó)城市當(dāng)中,70%處于或超過(guò)大氣環(huán)境質(zhì)量三級(jí)標(biāo)準(zhǔn),目前中國(guó)已經(jīng)有七成城市不適合居住。同時(shí),2005年瑞士達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇期間正式對(duì)外發(fā)布的評(píng)估世界各國(guó)(地區(qū))環(huán)境質(zhì)量的“環(huán)境可持續(xù)指數(shù)”顯示,在全球144個(gè)國(guó)家和地區(qū)中,中國(guó)位列第133位。三、中國(guó)污水處理廠關(guān)閉的原因(一)環(huán)境污染治理成本偏低按照庇古稅的設(shè)計(jì),若要有效地約束環(huán)境污染行為,其稅率應(yīng)高到能夠產(chǎn)生激勵(lì)作用的程度。我國(guó)現(xiàn)行的排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是上世紀(jì)80年代制定的,雖然在2003年進(jìn)行了調(diào)整,但依然遠(yuǎn)低于目前的治污成本,僅為污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)成本的50%左右,某些項(xiàng)目甚至不到污染治理成本的10%。這種偏低的環(huán)境資源價(jià)格,既沒(méi)有反映資源的稀缺程度,也沒(méi)有反映環(huán)境治理成本和資源枯竭后的退出成本。例如目前我國(guó)二氧化硫排放量收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.63元/千克,而火電廠煙氣脫硫平均治理成本為4元~6元/千克。(1)由于污染的治理是一項(xiàng)投資大、見(jiàn)效周期長(zhǎng)的工程,企業(yè)作為“經(jīng)濟(jì)人”出于對(duì)自身經(jīng)濟(jì)效率的考慮,會(huì)將治污成本和排污費(fèi)進(jìn)行比較,選擇較少的支出方案。因?yàn)榕盼圪M(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于治理成本,造成私人成本低于社會(huì)成本,對(duì)企業(yè)的行為產(chǎn)生了逆向調(diào)節(jié)作用,變相地鼓勵(lì)生產(chǎn)者排污,形成從“積極治理污染”轉(zhuǎn)向“消極繳費(fèi)排污”的反激勵(lì)局面。污染物生產(chǎn)者寧肯繳納排污費(fèi)也不愿花資金引進(jìn)環(huán)保技術(shù)和治污設(shè)備來(lái)治理污染,有的企業(yè)即使建有治污設(shè)備也處于半開(kāi)半停甚至完全關(guān)停的狀態(tài)。排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低是排污收費(fèi)政策設(shè)計(jì)的重大缺陷,它導(dǎo)致了政策結(jié)果與目標(biāo)的背離。(二)污染物征收稅費(fèi)根據(jù)庇古稅的原理,征稅是治理外部性的方法,只要排放了污染物,就會(huì)給環(huán)境造成損害,需要對(duì)其征收稅(費(fèi))。而現(xiàn)行排污費(fèi)征收范圍狹窄,排污收費(fèi)存在政策無(wú)法干預(yù)的“真空”。1.企業(yè)在消費(fèi)領(lǐng)域污染嚴(yán)重外部性不僅存在于生產(chǎn)領(lǐng)域,也同樣存在于消費(fèi)領(lǐng)域。如消費(fèi)者使用含磷洗衣粉,造成對(duì)水的污染,以及汽車(chē)排放的尾污收費(fèi)對(duì)象僅限于企事業(yè)單位,不包括居民和其他團(tuán)體,致使在消費(fèi)領(lǐng)域產(chǎn)生的污染得不到政策的有效控制。以廢水為例,排污費(fèi)對(duì)總量占半數(shù)以上的生活廢水束手無(wú)策,對(duì)排污總量的控制自然顯得力不從心,同樣的問(wèn)題也出現(xiàn)在廢氣和垃圾的治理上。2.收費(fèi)對(duì)象的選取即使是對(duì)占總數(shù)不到一半的工業(yè)廢水,排污費(fèi)的征收也沒(méi)有完全覆蓋。排污收費(fèi)制度的收費(fèi)對(duì)象主要是大中型企業(yè),而對(duì)第三產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)的排污收費(fèi)由于涉及面廣、監(jiān)控難度大,只在部分地區(qū)實(shí)行。但在現(xiàn)實(shí)中,正是這些不計(jì)其數(shù)的小煉油廠、小化工廠、小造紙廠才是造成環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)住?.硫和其他類物目前排污費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目?jī)H限于廢水、廢氣、固體污染物、噪聲、二氧化硫等五大類113項(xiàng)。以廢氣為例,排污費(fèi)以煙塵和二氧化硫收費(fèi)為主,至于工業(yè)廢氣、機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣、噪音等污染則收費(fèi)很少,而一氧化碳、二氧化碳、氟利昂、放射性物質(zhì)等污染物根本就未被列入收費(fèi)項(xiàng)目。(三)污水是地方行政費(fèi)用的一部分，收取的附加費(fèi)不足1.“小行為”“行為因素”帶來(lái)的治理難題與生產(chǎn)領(lǐng)域的外部性相比,消費(fèi)領(lǐng)域的外部性具有分散的特點(diǎn),單個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)活動(dòng)似乎對(duì)環(huán)境的影響是微不足道的,但無(wú)數(shù)消費(fèi)者的同樣行為和消費(fèi)活動(dòng)將給環(huán)境造成巨大的損害,故西方環(huán)境學(xué)界將這種單個(gè)消費(fèi)者的消費(fèi)外部性稱為“微小行為的暴行”,(2)給治理帶來(lái)了很大的難度。目前我國(guó)排定,而目前在一些地方主要依靠企業(yè)自報(bào),申報(bào)數(shù)據(jù)的可靠性、準(zhǔn)確性、真實(shí)性難以保證,謊報(bào)、瞞報(bào)現(xiàn)象較為嚴(yán)重,在實(shí)際征收過(guò)程中,少繳、欠繳、拖繳現(xiàn)象甚為普遍。管理部門(mén)并沒(méi)有形成一視同仁的強(qiáng)有力的懲罰性機(jī)制,反而造成了誰(shuí)先投入先治理、誰(shuí)的生產(chǎn)成本就提高、競(jìng)爭(zhēng)力就降低,“誰(shuí)治理,誰(shuí)吃虧”,“少繳費(fèi),多排污”的局面。在一些地方,由于排污收費(fèi)的公示、稽查制度執(zhí)行不到位,使得排污費(fèi)在征收過(guò)程中缺乏部門(mén)監(jiān)管而流于形式。2.企業(yè)自身建設(shè)支出占污染源治理資金的比例在實(shí)際工作中,由于政府工作不透明,對(duì)于所征排污費(fèi)的用途不公開(kāi),所以很多環(huán)保部門(mén)不同程度地存在著自身建設(shè)支出擠占污染源治理資金的問(wèn)題,一些環(huán)保部門(mén)甚至將全部排污費(fèi)用于自身經(jīng)費(fèi)支出,如人員經(jīng)費(fèi)、辦公費(fèi)等。這也是導(dǎo)致企業(yè)不積極交納排污費(fèi),群眾監(jiān)督積極性不高的原因之一。3.治理污染、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策和工作滯后從征收方看,由于GDP是考核地方政府官員的政績(jī)指標(biāo),導(dǎo)致一些地方政府認(rèn)為治理污染、保護(hù)環(huán)境的政策和工作會(huì)阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。片面的發(fā)展觀、政績(jī)觀成為排斥排污費(fèi)征收的內(nèi)在動(dòng)力,進(jìn)而加劇了排污費(fèi)征收的隨意性,“協(xié)商收費(fèi)”、“人情收費(fèi)”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。四、中國(guó)污水處理廠改革措施和建議(一)影響征管權(quán)的因素從保護(hù)環(huán)境的目的而言,如果制度設(shè)計(jì)恰當(dāng),排污稅和排污費(fèi)兩種制度具有完全同等的效用,兩者之間并無(wú)絕對(duì)的優(yōu)劣區(qū)分。OECD國(guó)家對(duì)于環(huán)境收費(fèi)與環(huán)境征稅并未作出嚴(yán)格區(qū)別,即OECD國(guó)家的排污費(fèi)與排污稅是基本等價(jià)的,其前提是對(duì)排污費(fèi)的管理征收與稅收一樣具有剛性。從西方國(guó)家環(huán)境稅費(fèi)制度的實(shí)踐來(lái)看,歐洲國(guó)家偏向于適用環(huán)境稅制度,而美國(guó)更偏向于采用環(huán)境費(fèi)制度。影響稅費(fèi)選擇的因素主要是征收對(duì)象的特點(diǎn)、征收管理的難易程度、征收單位的能力等。稅收的特征決定了征稅可以在很大程度上減少排污費(fèi)征收中所出現(xiàn)的“尋租”行為和地方保護(hù)現(xiàn)象,進(jìn)而消除由于權(quán)威性差、剛性不足、征收阻力大而出現(xiàn)的任意、惡意拖欠、漏繳現(xiàn)象。此外,由于污染而導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題很多時(shí)候是跨區(qū)域的,并非地方政府所能控制,需要更高一級(jí)政府進(jìn)行宏觀調(diào)控。因此,環(huán)境污染的治理需要采用強(qiáng)制性程度較高的法律制度的形式。排污收費(fèi)制度只是一種行政法律制度,立法上僅由規(guī)章確立,執(zhí)行時(shí)只是單個(gè)行政部門(mén)行使權(quán)力,最多只能在本轄區(qū)內(nèi)行使職責(zé),對(duì)于大范圍的環(huán)境問(wèn)題則缺乏強(qiáng)制性和權(quán)威性。但收費(fèi)制度也有其優(yōu)點(diǎn),原因在于“費(fèi)”的簡(jiǎn)便易行。稅收制度一旦建立就必須遵從稅法的相關(guān)規(guī)定,這難免會(huì)導(dǎo)致排污稅制度不適應(yīng)社會(huì)生活變動(dòng)的要求。相對(duì)于剛性的排污稅制度而言,排污費(fèi)制度在有些情況下更適用于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的環(huán)境保護(hù)。就我國(guó)的情況而言,從重點(diǎn)污染源和易于征管的課征對(duì)象出發(fā),排污稅的課征范圍應(yīng)暫定為排放各種廢水、廢氣(煙塵)和固體廢棄物的行為。而對(duì)于數(shù)額較小、稅源不穩(wěn)定的項(xiàng)目采取排污收費(fèi)。但需要說(shuō)明的是,排污收費(fèi)項(xiàng)目也應(yīng)加大征收的力度,增強(qiáng)征收的剛性。(二)提高排污稅費(fèi)率在企業(yè)追求利潤(rùn)最大化或費(fèi)用最小化條件下,如果排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高于污染治理成本,企業(yè)將設(shè)法削減污染物排放以節(jié)省費(fèi)用從而增加利潤(rùn),所以應(yīng)盡可能地將排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高到實(shí)現(xiàn)預(yù)期排放目標(biāo)的邊際治理成本水平,從而激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行污染治理。排污稅(費(fèi))率的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)就是“企業(yè)采用污染削減技術(shù)的成本低于因污染環(huán)境而承擔(dān)的納稅負(fù)擔(dān)”。盡管我國(guó)2003年實(shí)施的新的排污費(fèi)管理辦法實(shí)行排污總量收費(fèi)和多因子收費(fèi)并提高了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),排污費(fèi)從2004年起大幅