淺談近代中國官官制度的建立

淺談近代中國官官制度的建立

“公共服務(wù)”是國家機構(gòu)一些官員的總稱。文官制度是指國家對政府部門中的文職人員的分類、考試、錄用、考核、獎懲、晉升、調(diào)動、解職以及管理機構(gòu)等作系統(tǒng)規(guī)定的規(guī)章制度和管理體制,實質(zhì)上是一種較為完善和規(guī)范的人事制度,是各國政治制度的有機組成部分。英美兩國的文官制度發(fā)展至今已日趨完善,本文通過五部分對英國與美國的文官制度進行分析和比較,以期對我國的行政體制和公務(wù)員制度有所借鑒。一、沖升官的任命和任命英國在十九世紀(jì)中葉率先進行文官制度改革,是最早建立現(xiàn)代文官制度的國家。二十世紀(jì)六十年代,富爾頓委員會在報告中指出了英國文官制度存在著許多缺陷,并提出要改革英國的不良傳統(tǒng)。但在富爾頓改革實施后文官制度仍存在問題,之后的歷屆政府都其進行了探索改革。1896年克利夫蘭總統(tǒng)和文官委員會就文官晉升先后發(fā)布條例,要求各部門對文官的工作表現(xiàn)加以考察并記錄在案,作為晉升依據(jù)之一。1897年,麥金萊頒布總統(tǒng)令,規(guī)定凡經(jīng)考試錄用的文官在被免職時,須親自見到文字形式的正當(dāng)理由和原因,并對此提出書面答復(fù),否則不能被撤換。保障了文官任期的穩(wěn)定性。1907年,西奧多·羅斯福以總統(tǒng)令禁止所有文官參加政治競選活動,從而確立了對文官參與政治活動與競選的嚴(yán)格限制。二、美國的法律制度從法律的制定上講,英國沒有一部專門系統(tǒng)的文官法,文官制度的法律基礎(chǔ)散見于不同時期的政府文件中。而美國隨著資本主義經(jīng)濟的發(fā)展,繼1883年的《彭德爾頓法》之后,又出臺了一系列的專門法律。1923年《分類法》、1939年《法琪法》、1950年《考績法》、1958年《培訓(xùn)法》,特別是1978年的《文官制度改革法》,都為完善美國文官制度做出了巨大貢獻。(一)注重通才的傳統(tǒng)而非西方專才的歷史自1870年英國文官制度正式建立開始,它就強調(diào)“通才”的優(yōu)越性,重視文官的書面考試成績和綜合才能,而輕視專業(yè)技術(shù)及實踐工作。十九世紀(jì)中期,英國文官制度剛建立時,文官人數(shù)有限,當(dāng)時人們普遍認(rèn)為文官應(yīng)該是知識廣博、才能非凡,具有多方面修養(yǎng)的通才,因而在官員的選擇中形成了重視通才的習(xí)慣。1968年,富爾頓改革雖然對英國文官“權(quán)力過多,而且缺乏現(xiàn)代管理知識和專業(yè)技術(shù)”的弊端進行了改革,但效果并不顯著。美國的教育承襲于歐洲傳統(tǒng),但從這一傳統(tǒng)中發(fā)展起來的文官制度卻強調(diào)專才的特殊地位。美國從《彭德爾頓法》開始,就明確指出文官考試帶有“專業(yè)與實用性”的特點。美國管理學(xué)家毛舍說,美國競爭考試“不應(yīng)該僅僅注重以學(xué)術(shù)知識為基礎(chǔ)的學(xué)究式的或作文格式的訓(xùn)練,而且更要把考試與即將從事的工作要求聯(lián)系在一起”。與英國不同,美國沒有長期延續(xù)下來的官僚政治和傳統(tǒng),并且由于西部邊疆的急待開發(fā)以及急劇膨脹的人口,使美國在政府管理實務(wù)中必然要走一條獨特的道路。在此基礎(chǔ)上形成“提倡一個人應(yīng)該有一種明確被認(rèn)可的,并可供出售的一技之長,以期在施展其才能中獲得優(yōu)厚的報酬?！币虼嗽诿绹?多數(shù)情況下,高級文官被錄用是以他們的特殊技能為基礎(chǔ)的。(二)建立執(zhí)行制度在英國,施行品位分類制度。文官既有官階,也有職位,強調(diào)以人為中心,因人設(shè)職,而非因職擇人。因此,品位分類制度一方面有利于人事機構(gòu)調(diào)整文官的職務(wù)和安排必要的進修與培訓(xùn);另一方面,由于官階的存在,使文官有安全感,他們不必為工作的調(diào)動而擔(dān)心自己的品位等級。但隨著1968年富爾頓的文官制度改革,品位分類制度走向了衰落。(三)政府對官府的限制英國和美國都是民主制國家,英國是“議會制”的民主,而美國則是“共和制”的民主。在英國的民主體制中,立法權(quán)與行政權(quán)盡管形式上是分立的,但劃分模糊。英國內(nèi)閣的大臣既服務(wù)于政府的立法部門又服務(wù)于行政部門。因此,政府對文官參與政治和活動有較多的限制。特別是由于英國文官必須服務(wù)于不同黨派的連續(xù)政府,所以他們被要求嚴(yán)格保持政治中立,即絕對中立。英國文官往往通過大臣來行使權(quán)力,即使大臣卸任或辭職,他們也不會離職,是英國政府“從不更換的幕后總管”。(四)制度的確立1854年,《關(guān)于建立英國常任文官制度的報告》的頒布,基本上確立了英國文官制度的基本原則,而美國文官制度的基本原則在1883年的《彭德爾頓法》中也基本得到確立。首先,競爭考試制度在兩國都得到了實行。英國各級政府官吏只有參加考試合格者才予以任用。當(dāng)然,由選舉產(chǎn)生的高級官員及內(nèi)閣大臣、國會議員除外。美國的競爭考試原則是把任用行政官員建立在“功績制”的基礎(chǔ)之上的。同時,美國的文官制度強調(diào)聯(lián)邦文官職位在任何層次上向全社會開放。雖然經(jīng)過改革,兩國的文官考試內(nèi)容已經(jīng)避免了只“通”和只“專”,但仍有所側(cè)重。三、是我國既要發(fā)揮又要培養(yǎng)或轉(zhuǎn)賦政府運作的官文官制度建立前夕,英國官吏制度腐敗,美國政黨分贓嚴(yán)重。到十九世紀(jì)中后期,資產(chǎn)階級因為自身利益紛紛建立政黨,爭奪國家權(quán)力,使政府工作的連續(xù)性遭到破壞,政府陷于癱瘓。為此,急需有一支穩(wěn)定的文職官吏隊伍來操辦日常行政事務(wù)。文官制度的產(chǎn)生,適應(yīng)了這一要求。因此,在政治上中立、由國家統(tǒng)一管理、按照嚴(yán)格的職位分類擇優(yōu)錄用、職務(wù)常任并有嚴(yán)格職業(yè)道德規(guī)范的文官隊伍,無異是人類歷史上國家行政管理體制的巨大進步。四、對我國的務(wù)員制度的啟示英美文官制度的確立,雖然借鑒了中國古代的科舉制度,但現(xiàn)代中國在過去很長一段時間里并沒能建立起行之有效的人事行政制度。直到1993年我國才公布《國家公務(wù)員暫行條例》開始對公務(wù)員實行科學(xué)的專業(yè)化管理。與英美兩國相比,中國的公務(wù)員制度具有明顯的滯后性。目前,我國的行政體制和公務(wù)員制度正在進行改革和完善,雖然國情不同,但它山之石,可以攻玉。競爭考試和功績制是英美文官錄用和考核制度的核心。鄧小平同志就說過:“美國文官制度在發(fā)現(xiàn)人才,使用人才方面是非常大膽的”,它“不論資排輩,凡是合格的人就使用。”美國這種重視文官能力、知識和技能的做法值得我們借鑒。在行政監(jiān)察方面,英美兩國的行政監(jiān)察機構(gòu)獨立性強,法制體系完善,政務(wù)活動公開,懲罰