中國災害管理體制的初步研究

中國災害管理體制的初步研究

世界氣候變化和極端氣候變化對以自然災害博物館而聞名的中國提出了重大挑戰(zhàn)。如何冷靜地判斷災害形勢,適時而妥善地調整國家災害應急管理體制,使各類相關行政要素的功能得到最大發(fā)揮,關系到國家的綜合國力與和諧社會建設。近年來,國家災害應急能力的建設,既注意到宏觀體制的充實和加強,又特別強調行政程序和行政技術的改善,初步形成了具有中國特色的災害管理系統(tǒng)。一、自然災害在中國的成因首先需要強調的是,我國自然災害具有十分突出的特殊性。這種特殊性集中表現(xiàn)在兩個方面:其一,全國每年受災害影響的人口大體在2億左右,占全國人口的七分之一以上,全國常年需要救濟的貧困人口基本穩(wěn)定在7000萬左右,全國每年因災倒房平均在200萬間左右。如此龐大的數(shù)量,使自然災害在我國有著較強的社會性,影響面廣,社會關注程度高;其二,在歷史上,荒政管理的強弱是歷代王朝興衰的一個重要標志,因災荒而導致的農民起義經常造成王朝的更替,救災行政實際上是國家行政的最后一道安全線,災害管理在我國有著很強的政治性。我國自然災害的基本特征較為明顯。一是災害種類多。除了火山以外,各類自然災害,幾乎在中國都發(fā)生過。我國最為經常發(fā)生的災害有洪澇、干旱、地震、臺風和滑坡泥石流等5種,其所造成的損失一般占到全國災害損失總量的80%以上。二是災害的頻度高。每年都要有6—8個臺風在東南沿海各省和海南登陸;而干旱則是每年都要在幾個地區(qū)不斷發(fā)生;每年都有5-10次左右的涉及到較大范圍的洪澇災害發(fā)生。三是災害的區(qū)域性、季節(jié)性強。南方及沿海一帶,往往遭受洪澇災害;北方及西北、西南地區(qū),容易出現(xiàn)干旱;西南地區(qū)更是泥石流災害的多發(fā)區(qū)。每年的6月到10月,全國許多地方進入汛期,水災較多。從整體上看,全國災害損失呈現(xiàn)出日益嚴重的趨勢。上個世紀九十年代,每年因災損失一般都要超過上千億元,21世紀以來,則是兩千億元左右;2006年因災造成經濟損失達到2528億元,沿海發(fā)達地區(qū)受災害影響加強。決定我國自然災害的主要原因,是我國的特殊地理環(huán)境。我國屬于季風氣候,不穩(wěn)定性強,干濕變幅較大;降水區(qū)域與年度嚴重不均衡,干旱發(fā)生的范圍廣、頻率高;暴雨與洪澇發(fā)生的機率大。同時,我國位于歐亞、太平洋及印度洋三大板塊交匯地帶,是歐亞地震帶、喜馬拉雅地震帶及環(huán)太平洋地震帶的重要區(qū)域。另外,我國地形復雜,山地和高原約占國土面積的69%。這些是形成我國自然災害的主要因素。全球氣候變暖以及極端性氣候的增加對世界各國提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。2004年初,美國國防部發(fā)布了《氣候變化的情景及其對美國國家安全的意義》的研究報告,認為隨著全球變暖,2010—2020年海洋中的溫鹽環(huán)流將面臨崩潰,極端性氣候將嚴重影響各國的安全。這以后,聯(lián)合國對于氣候變暖也發(fā)表了重要的報告。目前,各國已經把自然災害與國家安全密切地結合了起來。我國自然災害的發(fā)展趨勢也相當明顯,極端性氣候不斷增加,如2006年7月14日的“碧利斯”臺風、8月10日的“桑美”超強臺風、6—8月四川、重慶等地的嚴重干旱等,已經嚴重影響到我國社會的安全,需要我們認真對待。二、急救體制的確立我國自然災害的行政管理有著悠久的歷史。新中國成立之初,1950年即成立中央和各級救災委員會;在計劃經濟條件下形成以搶救財產為主的管理體制;而在市場經濟條件下開始確立以人為本的新型體制并由2005年5月國務院頒布的《國家自然災害救助應急預案》予以規(guī)范。目前,我國自然災害管理的基本系統(tǒng)包括:(1)縣級抗災救災綜合協(xié)調委員會國家自然災害救助應急綜合協(xié)調機構為國家減災委員會。其職責是:——負責研究制定國家減災工作的方針、政策和規(guī)劃;——組織、協(xié)調全國抗災救災工作。國家減災委員會的主任為國務院副總理;副主任為民政部部長、國務院副秘書長、發(fā)展改革委副主任、科技部副部長、民政部副部長、商務部副部長;其成員單位有34個部、委,包括總參作戰(zhàn)部、武警總部及中國紅十字會總會等。減災委的秘書長由民政部副部長擔任。減災委辦公室、全國抗災救災綜合協(xié)調辦公室設在民政部,其職責包括:——承擔減災和全國抗災救災綜合協(xié)調工作;——協(xié)調有關部門聽取受災省份的災情和抗災救災工作匯報;——收集、匯總、評估、報告災害信息、災區(qū)需求和抗災救災工作情況;——協(xié)調有關部門落實對災區(qū)的支持措施;——召開會商會議,分析、評估災區(qū)形勢,提出對策;——協(xié)調有關部門組成赴災區(qū)聯(lián)合工作組,協(xié)助、指導地方開展抗災救災工作。辦公室實行四位一體的組織實施體制,即國家減災委員會辦公室、全國抗災救災綜合協(xié)調辦公室、中華人民共和國民政部救災救濟司、國家減災中心合署辦公,統(tǒng)一指揮。(2)應急預警機制及應急預警機制依托于國家減災委,我國已經建立了由中央各災害信息管理部門參與的中央月度災情會商機制及應急預警機制。同時,國家建立的預警預報體系包括:氣象災害監(jiān)測預報體系、地震監(jiān)測預報體系、洪水預警預報體系、森林和草原防火預警體系、農作物和森林病蟲害預報體系、海洋環(huán)境和災害監(jiān)測體系、地質災害預警預報體系以及民政災情綜合管理信息系統(tǒng)等。(3)制定并完善國家預案以國務院2005年5月頒布的《國家自然災害救助應急預案》及相關的部門預案為標志,形成了自然災害的應急預案系統(tǒng)。這一系統(tǒng)包括不同災種的應急預案,也包括不同行政層面的應急預案。包括省一級、地和地級市、縣級、鄉(xiāng)村及工廠、學校的應急預案。國家預案的啟動條件是,某一省、自治區(qū)、直轄市行政區(qū)域內,發(fā)生各類自然災害的一次災害過程出現(xiàn)下列情況之一即啟動應急預案:——因災死亡30人以上;——因災緊急轉移安置群眾10萬人以上;——因災倒塌房屋1萬間以上;——發(fā)生5級以上地震,造成20人以上死亡等。在邊疆和少數(shù)民族地區(qū),預案啟動的標準還要適當降低。因為西部許多地方,地廣人稀,按照全國的一般標準將很難啟動預案。同時,旱災的啟動標準也在探索之中。(4)應急響應及救助制度。在一般緩刑在重大災情發(fā)生后,中央層面一般會根據(jù)預案規(guī)定的條件立即啟動應急響應系統(tǒng)。對于這個響應系統(tǒng),同樣也有較為具體的規(guī)定。國家的應急響應主要包括:——按照等級確定響應級別,相關工作人員值班到位并保證上下級之間信息暢通;——組建聯(lián)合工作組并在24小時內到達災區(qū);——救災物資24小時內救助災民到位;——中央應急救助資金72小時內下?lián)艿綖膮^(qū)。(5)救災物資儲備庫和急救機動能力的提高1998年,在總結應對特大洪澇災害經驗的基礎上,國家決定建立中央救災物資儲備庫,開始儲備一定的救災物資以供應急使用。2006年,全國已經建立了11個國家級的儲備庫,同時,在省、地(市)、縣,也在逐步建立救災物資儲備庫。目前,中央救災物資儲備庫每年保證儲備15—20萬頂救災帳篷,地方則儲備有20多萬頂帳篷和其他救災物資。為了提高救災的應急能力,2004年,中央財政為國定貧困縣和少數(shù)民族地區(qū)配備了專用的救災車輛,縣級民政部門的救災機動能力大大提高。同時,應急通訊和其他救災裝備也開始逐步普及。(6)社會動員系統(tǒng)為了有效地動員社會支持救災,我國逐步形成了較為發(fā)達的救災社會動員系統(tǒng),其主要內容包括:發(fā)生大災后的社會捐助、經常性捐助、地區(qū)對口捐助、集中捐助活動等。近幾年,全國民政系統(tǒng)每年都要接受30億元左右的社會捐款,有力地支持了災害救助。(7)恢復重建的主要負責全國災區(qū)民房的恢復重建由民政部統(tǒng)一指導,在地方,省級一般由民政廳負責,市、縣則主要由政府直接領導和組織,民政部門負責落實?；謴椭亟ㄋ?guī)定的目標一般在當年內完成,保證災民春節(jié)前能夠住上新房。2006年,全國共完成民房恢復重建167萬間。(8)生需要的救助這是建國以后我國政府所確定的一種行之有效的災害救助制度。由于災害的襲擊,全國每年都要產生需要給以不同程度幫助的救助對象7000—8000萬人,他們主要是農村因災而產生的各類困難人口。救助的基本時段是,冬令救助為12—2月,主要是春節(jié)期間的救助;春荒救助為3—5月,一季作物區(qū)則要到7月。救助的標準通常按照每人每天一斤糧食救助,中央財政補助三分之一。(9)成立國家拾遺中心1989年,為響應聯(lián)合國倡議,我國政府成立了“中國國際減災十年委員會”,由國務院領導擔任主任,負責協(xié)調全國減災工作。2005年1月,經國務院批準,更名為“國家減災委員會”;同時成立了由18名院士及著名學者組成的國家減災委專家委員會。1998年,我國頒布了《中華人民共和國減災規(guī)劃(1998—2010年)》,對全國的減災工作進行整體規(guī)劃,在國際社會引起較大反響。2002年4月,我國正式組建成立國家減災中心,2003年開始投入運行。我國與國際社會建立了較為健全的減災與救災合作機制,與俄羅斯和上海合作組織成員國之間簽訂了救災協(xié)定,展開全方位的救災合作。(10)光學小衛(wèi)星與合成孔徑雷達小衛(wèi)星發(fā)射運行進行的認識2003年2月,國務院批準環(huán)境與災害監(jiān)測預報小衛(wèi)星星座項目。我國已經計劃在2007-2010年期間,發(fā)射4顆光學小衛(wèi)星和4顆合成孔徑雷達小衛(wèi)星組成的星座。我國將要建成的救災與減災的科技應用推廣系統(tǒng)包括減災衛(wèi)星系統(tǒng),航空遙感快速反應系統(tǒng),以衛(wèi)星導航、通信為基礎的應急救災指揮調度系統(tǒng)和地面預警監(jiān)測網絡系統(tǒng)等。三、系統(tǒng)設置的不完善和應用于管理的缺乏國家自然災害管理系統(tǒng),需要健全的工作機制來落實。所謂工作機制,就是每日的工作流程與每事的工作程序,這是管理過程中的核心軟件;任何一種管理系統(tǒng),如果缺乏系統(tǒng)的工作機制,就不可能得到較好的落實;自然災害的管理,高度透明,高度敏感,全社會關注,需要具有很強的操作性,在每一個具體環(huán)節(jié)上保證救助的有效性;建立和完善工作機制,意味著管理工作的不間斷創(chuàng)新。近幾年,我國全面加強了災害應急管理的工作機制建設,其主要進展包括以下幾個方面:(1)建立相對獨立的預警機制國家預案關于災情信息報告的規(guī)則要求:縣級民政部門對于本行政區(qū)域內突發(fā)的自然災害,凡造成人員傷亡和較大財產損失的,應在第一時間了解掌握災情,及時向地(市)民政部門報告初步情況,最遲不得晚于災害發(fā)生后2小時。對造成死亡(含失蹤)10人以上或其他嚴重損失的重大災害,應同時上報省級民政部門和民政部;民政部接到重、特大災情報告后,在2小時內向國務院報告。這項規(guī)定客觀上要求建立有關的工作機制,要求在縣的范圍內發(fā)生較大的災害時縣級民政局要在2小時內直接向民政部報告災情。這就需要確定一系列指標和工作網絡。(2)家災后監(jiān)測機制目前,依托于國家減災中心,已經建立了國家災情的24小時監(jiān)測機制。每天晨8時以前必須發(fā)出的《昨日災情》,內容包括昨日七時至當日七時我國和全世界發(fā)生的重大災情。(3)應急聯(lián)絡指揮調度中心全國救災系統(tǒng)建立了以電話號碼“83559999”為中樞的應急聯(lián)絡工作機制,全國縣級及縣級以上民政局長、主管局長和救災股長的辦公室電話、家庭電話以及手機號碼,全部匯總于國家減災中心的應急聯(lián)絡辦公室,遇到應急情況,能夠及時與全國各地進行聯(lián)絡。每當災情發(fā)生后,少則半小時,多則幾個小時,中央政府就能夠迅速地與災區(qū)政府建立起直線聯(lián)系,從而掌握災情和救災工作動態(tài)。(4)中小型企業(yè)的原因是,資為了落實24小時國家減災委救災工作組到達災區(qū)現(xiàn)場的規(guī)定,建立了較為詳細的行動指導規(guī)則,包括規(guī)定四級響應必須由民政部的司、局級公務員帶隊,三級響應則要由民政部副部長帶隊,二級響應由民政部部長帶隊。赴災區(qū)工作組的人員構成,一般包括財政、發(fā)改委、交通以及總參作戰(zhàn)部等有關部門的代表。2005年,啟動30次應急響應,其中三級響應6次,四級響應24次。2006年,則啟動40次應急響應,其中三級響應8次。這些響應,由于規(guī)定明確,各級行政領導都能夠迅速到位,比較及時地投入到了救災一線。(5)災群眾要上好基礎為了保證應急救助落實到位,明確規(guī)定在災情發(fā)生后,縣級政府必須在24小時之內啟動應急預案,做到緊急轉移受災群眾并保證災民有臨時住所,有飯吃,有衣穿,有干凈的水喝,有病能醫(yī)。同時,要求地方做到的中央要率先做到。目前已經建立了中央的應急撥款機制,在達到國家規(guī)定的4級響應標準后,縣、市與省要立即啟動相關預案,在24小時之內由省級民政廳、財政廳向民政部、財政部提出申請應急資金的請求報告,民、財兩部需要立即做出反應。(6)恢復重建程序為了保證恢復重建的落實,較為系統(tǒng)的工作機制包括:全國制定統(tǒng)一的恢復重建戶籍名冊;公開公布每戶得到補助的資金數(shù)量;確定政府補助資金的撥付方式;確定恢復重建的工作目標;定期通報各地進度等。(7)《漁民救助卡》的制定這一工作機制的主要程序包括:全國荒情的綜合系統(tǒng)評估;《災民救助花名冊》的制定;《災民救助卡》的發(fā)放;全國災民救助人數(shù)的統(tǒng)計與落實;救助資金與物資必須到位的時間要求;資金到位的情況通報制度等。(8)應急管理的程序建設這一工作機制的主要內容包括:指導地方減災組織的健全與完善;建設救災物資儲備庫并采購救災物資;救災演練活動的組織;社區(qū)減災平安行活動的組織;多種形式的農村安居工程建設指導;減災知識的普及;國際減災合作機制建設等。國家災害應急體系的工作機制的經驗表明,程序建設的關鍵是要對日常行政工作進行具體化的規(guī)范,制定出各種類型的工作操作規(guī)程,需要具體到每個工作流程和時間及工作標準的限定;程序建設的實質是將工作指導從一般性的原則指導轉變?yōu)槿粘Ｐ缘牟婚g斷的管理;提高行政管理質量的一項重要辦法應該是在滿足人民和社會需要的前提下細化具體的行政管理。四、災后救濟制度與傳統(tǒng)工作模式的對比我國自然災害應急救助體系建設的實踐表明,救災類似和平年代的戰(zhàn)爭,如何應對突發(fā)性自然災害,對于各級黨委、政府及其領導人是一個相當重要的考驗,直接檢驗政府的執(zhí)政能力,是政府“軟實力”的重要體現(xiàn)。應對突發(fā)性的自然災害,實際上是要在幾個小時內對于災情信息、人員和物資安排、救助計劃等迅速做出決定,這需要詳細的計劃和規(guī)定。在市場經濟條件下應對突發(fā)性自然災害,輿論高度透明,重大突發(fā)事件包括各類公共危機事件紛至沓來,尤其是極端性氣候事件接連不斷,挑戰(zhàn)與機遇并存,需要我們不斷轉變工作方式。從更廣闊的視角看,我國自然災害救助管理體系建設正在面臨著重大的轉型。這種轉型主要表現(xiàn)在:在救災目標方面,從過于強調減少經濟損失轉向以人為本;在救助內容方面,從事后救濟轉向全方位救助,尤其是應急救助;在救助指揮方面,從經驗性轉向系統(tǒng)的預案與應急行動;在救災過程方面,從封閉性轉向全方位透明;在救助標準方面,從低標準轉向保證基本生活并與國際接軌;在救災裝備方面,從傳統(tǒng)工作手段轉向高科技裝備的應用。但是,必須看到,由于我國長期實施災后救濟的行政管理體制,與這一體制結合而長期形成的傳統(tǒng)工作機制的轉型還需要一定時間,我國自然災害管理體系建設面臨著一定挑戰(zhàn)。最突出的矛盾在于,健全工作程序的指導模式還存在著較大的局限性。比較美國對“卡特里娜”颶風的處理,他們除了撤換緊急救援署的署長以外,國會的調查報告提出了17條教訓與125項改進政府工作的建議。我們則在改革具體工作程序方面注意力不夠,社會的關注點往往是撤銷官員,追究領導責任。其實,現(xiàn)在的主要問題是由于社會發(fā)生了重大變化,許多工作領域責任不清,程序不明,缺乏規(guī)范的標準。如果不去下大氣力解決這一迫切的歷史性課題,不去努力建立新的工作標準、工作程序和工作機制,行政管理質量很難有