對建立政府采購制度的思考

----------------------------精品word文檔值得下載值得擁有--------------------------------------------------------------------------精品word文檔值得下載值得擁有---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------對建立政府采購制度的思考[摘要]:政府采購是政府影響國民經(jīng)濟的一種強有力的宏觀調(diào)控手段。建立規(guī)范的政府采購制度是規(guī)范政府采購行為,保障我國經(jīng)濟健康發(fā)展的需要。我國應(yīng)從國情出發(fā),按照國際慣例,借鑒國外成功經(jīng)驗,從以下四個方面推進(jìn)我國政府采購制度的建立:一是構(gòu)建有中國特色的政府采購制度框架;二是建立健全政府采購的法規(guī)體系;三是穩(wěn)健起步,積極推進(jìn)從試點到全面推行政府采購制度的進(jìn)程;四是統(tǒng)一思想,加強預(yù)算監(jiān)督,改革現(xiàn)行行政、事業(yè)單位會計管理體系,完善國家金庫制度。

政府采購,是指政府為了開展日常政務(wù)活動,或為公眾提供公共服務(wù)的需要,從市場上購買商品或勞務(wù)的行為,又稱為政府統(tǒng)一采購或公共采購。為了規(guī)范政府采購行為,防止舞弊和其他不正?，F(xiàn)象發(fā)生,西方各國都依據(jù)本國的不同情況,按照等價交換的原則及政府活動的公開性、透明性原則,制定專門用于對政府采購行為中的采購主體、采購范圍、采購程序、采購方式及投訴處理等方面進(jìn)行規(guī)范的具體規(guī)定,這些規(guī)定總稱為政府采購制度。比較規(guī)范的政府采購制度一般以《政府采購法》的形式體現(xiàn)。

在我國,財政部已正式頒布了我國的《政府采購管理辦法》及其有關(guān)管理規(guī)定,明確由各級財政部門具體負(fù)責(zé)組織實施政府采購工作,政府采購將逐步走向正規(guī)化和法制化的軌道。我國在建立市場經(jīng)濟體制的過程中,要從自身實際出發(fā),借鑒國外經(jīng)驗,并根據(jù)國際慣例,建立適合我國國情的政府采購制度。

構(gòu)建有中國特色的政府采購制度框架我國在政府采購法律體系尚未確立之前,應(yīng)按財政部制定的《政府采購辦法》進(jìn)行管理。政府采購具體政策的制定應(yīng)由財政部門負(fù)責(zé);工作規(guī)劃、組織和管理由財政部門牽頭;供應(yīng)商的資格確認(rèn)、采購預(yù)算和項目管理,由財政部門及其他部門共同協(xié)商辦理;采購貨款,在供應(yīng)商履約后,由財政部門按合同支付;采購中發(fā)生的爭議應(yīng)按現(xiàn)行規(guī)定處理,由其他有關(guān)部門負(fù)責(zé);對采購中介組織、采購人員的管理和監(jiān)督,應(yīng)按各有關(guān)部門的職責(zé)分別負(fù)責(zé),財政部門可以起協(xié)調(diào)作用。,其管理模式的基本設(shè)想如下:

1.建立規(guī)范的政府采購管理體制。政府采購屬于本級預(yù)算支出管理制度,因此,各級政府可在不違反中央政府制訂的采購管理辦法的前提下,制定各自的采購管理規(guī)則。但是,如果地方政府進(jìn)行的采購項目,含有中央政府的專項撥款,應(yīng)與中央政府協(xié)商確定采購主體。

2.建立政府采購主管機構(gòu)。

根據(jù)國際慣例,結(jié)合我國的實際情況,政府采購中的集中采購項目應(yīng)由一個專職機構(gòu)如政府采購中心統(tǒng)一組織采購。政府采購中心是由政府組建并根據(jù)政府授權(quán)負(fù)有組織行政事業(yè)單位重大和集中采購事務(wù),并直接開展采購業(yè)務(wù)的事業(yè)單位。政府采購中心要嚴(yán)格按照政府采購法規(guī)以及其他有關(guān)采購政策規(guī)定開展業(yè)務(wù)。政府采購中心根據(jù)實際情況可以將一些招標(biāo)事務(wù)委托社會中介組織承辦。

政府采購中心應(yīng)當(dāng)組織開展的主要工作是:工程采購。主要負(fù)責(zé)組織專家對由財政撥款的公共工程的概、預(yù)算進(jìn)行評估論證,核定建設(shè)成本;參與公共工程招投標(biāo)。服務(wù)采購和貨物采購。主要負(fù)責(zé)項目預(yù)算,確定標(biāo)的底價,開展商務(wù)談判、合同簽訂;監(jiān)督合同執(zhí)行,參與驗收等事務(wù)。行政保障。主要負(fù)責(zé)各采購項目的資金結(jié)算;中心的財務(wù)管理,中心行政事務(wù)。采購中心的人員應(yīng)以專業(yè)人員為主,要特別重視吸納工程設(shè)計、工程預(yù)決算、工程管理、國際貿(mào)易、經(jīng)濟法、質(zhì)量監(jiān)管等方面的人才?？茖W(xué)選拔和安排政府采購中心人員,是為了確保采購隊伍的專業(yè)化,提高采購效率,保證采購質(zhì)量,最大限度地降低采購風(fēng)險。

采購中心的經(jīng)費來源于向委托方收取的服務(wù)費。關(guān)于服務(wù)收費問題,考慮到政府采購中心既可自行直接組織采購,也可委托招投標(biāo)中介組織采購,同時采購中心要承擔(dān)履約、驗收工作和采購風(fēng)險這些特點,可參考國內(nèi)現(xiàn)行招標(biāo)機構(gòu)向委托采購方收取代理服務(wù)費做法。所收費用,主要用于業(yè)務(wù)開支(包括納稅)、工資、人事培訓(xùn)及補充風(fēng)險基金等。

3.明確具體的采購模式。

目前,國際通行的采購模式大致有三種:集中采購模式,即由財政部門或政府采購管理部門負(fù)責(zé)本級政府所有的采購;分散采購模式,即由各單位自行采購;半集中半分散采購模式,即財政部門或?qū)Ｂ殭C構(gòu)直接負(fù)責(zé)對支出單位大宗、大批量或單項價值較高的商品或服務(wù)的采購,其他商品(主要是低價值和特殊商品)或服務(wù)則由各支出單位自行采購。結(jié)合我國的具體情況,應(yīng)實行集中與分散相結(jié)合的采購模式。

4.加強對招標(biāo)代理機構(gòu)或采購代理機構(gòu)的管理。

招投標(biāo)是政府采購的主要方式之一,由于招投標(biāo)技術(shù)性很強,因此應(yīng)當(dāng)允許借助招標(biāo)代理機構(gòu)來辦理。另外,有的支出單位出于種種原因,不愿意或不能自行采購,如果實行分散采購模式,他們就可以委托給采購代理機構(gòu)來辦理。因此,我國建立政府采購制度后,要鼓勵社會上建立招標(biāo)代理機構(gòu)和采購代理機構(gòu)。一般來說,這些機構(gòu)屬于社會中介組織,主要是幫助采購單位組織招投標(biāo)等。財政部門應(yīng)建立相應(yīng)的機構(gòu)并制定辦法對這些社會中介機構(gòu)進(jìn)行管理。

5.建立仲裁機構(gòu)。

實行政府采購制度后,必然會產(chǎn)生許多矛盾,需要進(jìn)行仲裁。仲裁的主要內(nèi)容是招投標(biāo)和履約中的疑義和有爭議的問題。在招投標(biāo)和履約的過程中,招投標(biāo)雙方和履約雙方在一些程序、協(xié)議條款和運作方式上會產(chǎn)生這樣或那樣的疑義和爭議,當(dāng)這些問題無法通過協(xié)商解決時就需進(jìn)行仲裁,如遇國際貿(mào)易合同糾紛還涉及到國際仲裁問題。從國際看,政府采購仲裁機構(gòu),有由財政部門負(fù)責(zé)的,如新加坡、韓國等;也有設(shè)立獨立的采購仲裁機構(gòu)的,如加拿大國家貿(mào)易仲裁法庭、日本政府采購審查委員會等;還有不少國家是由地方法院來進(jìn)行仲裁的。我國也需要建立或明確政府采購的仲裁機構(gòu),以解決政府采購過程中發(fā)生的爭議,確保政府采購公正、公平原則的落實,維護(hù)政府采購的信譽。

建立和健全政府采購的法規(guī)體系國家財政部已正式出臺《政府采購管理辦法》,明確規(guī)定統(tǒng)一由財政部門負(fù)責(zé)政府采購管理事宜,要求各級政府的貨物、商品、服務(wù)采購主要通過競爭招標(biāo)方式進(jìn)行。同時,我國的《招標(biāo)法》也明確規(guī)定行政機關(guān)、事業(yè)單位、國有和集體所有制單位及控股企業(yè)在購買一定規(guī)模以上的貨物、服務(wù)和工程時必須實行招標(biāo),這樣就把部分政府采購納入招標(biāo)投標(biāo)管理,強制性地對招標(biāo)范圍進(jìn)行規(guī)范,因此有一種觀點認(rèn)為,我國有了招投標(biāo)法,無需再制定政府采購法。事實上這兩個法有著本質(zhì)的區(qū)別:

1.調(diào)整對象不同。政府采購法的調(diào)整對象是政府采購商品、工程和服務(wù)的經(jīng)濟行為;招投標(biāo)是指招標(biāo)人發(fā)出邀請,要求投標(biāo)人對所采購物品或服務(wù)的質(zhì)量、價格、售后服務(wù)進(jìn)行承諾的行為,因此招標(biāo)投標(biāo)法調(diào)整的對象是訂立合同的行為。

2.法的類別不同。按法律的性質(zhì)分類,政府采購法為行政法范疇,招投標(biāo)法為民法、經(jīng)濟法范疇。

3.立法目的不同。政府采購法通過對采購的政策性和技術(shù)性進(jìn)行規(guī)定,有利于加強支出管理,實現(xiàn)資源的合理、有效配置;有利于充分發(fā)揮財政政策的宏觀調(diào)控作用,并與其他有關(guān)政策結(jié)合,使政府的有關(guān)政策目標(biāo)得以貫徹。招投標(biāo)法是為了規(guī)范市場競爭秩序,主要是從技術(shù)上明確招投標(biāo)的具體程序及相關(guān)要求,保證采購活動能夠公開、公正、公平和透明地運作。

4.適用對象不同。從適用對象的覆蓋面上看,招投標(biāo)法要比政府采購法寬得多,政府采購法的適用對象是所有的行政單位、事業(yè)單位及使用財政資金的社會團體。招投標(biāo)法的適用對象為行政單位、事業(yè)單位、社會團體、國有和集體企業(yè)及其控股的企業(yè)。如從涉及的業(yè)務(wù)來看,政府采購法包括適用對象所有采購活動,而招投標(biāo)法只涉及到適用對象中采購金額達(dá)到一定數(shù)額以上且又適合于公開招標(biāo)的采購活動。另一方面,政府采購法只強調(diào)買進(jìn)行為,而招投標(biāo)法應(yīng)該包括買進(jìn)和賣出兩種行為。

政府采購法除包含招投標(biāo)法的主要內(nèi)容之外,還要規(guī)范政府采購的主體、政府采購方式及各自的適用條件、政府采購政策、政府采購管理機制等內(nèi)容。招投標(biāo)法主要規(guī)定招投標(biāo)程序和規(guī)則或規(guī)范企業(yè)的招投標(biāo)行為,但不涉及采購實體、采購政策、管理機制等方面的內(nèi)容?？傊?兩法在政府采購領(lǐng)域的關(guān)系是:政府采購法為實體法,招投標(biāo)法為程序法。我們考慮,政府采購的立法應(yīng)與政府采購實踐的進(jìn)程相結(jié)合,政府采購立法工作應(yīng)以現(xiàn)行的《政府采購管理辦法》為基礎(chǔ),在經(jīng)歷大量實踐的完善后,最終完成人大立法,形成《政府采購法》?！稗k法”屬行政法規(guī)(規(guī)章),只是將政府采購行為統(tǒng)一于規(guī)范于國內(nèi)的行政管理范圍之內(nèi),使這項工作在國際談判中仍有較大的靈活性;《政府采購法》屬于國家法律,是規(guī)范政府采購行為的最高形式。這需要一個時間過程,但最終必須以法的形式出現(xiàn)。由于政府采購法涉及國際貿(mào)易關(guān)系,因此,在政府采購立法中,應(yīng)充分尊重相關(guān)國際法的有關(guān)準(zhǔn)則。

聯(lián)合國貿(mào)易法委員會的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》、《立法指南》,世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》,亞太經(jīng)濟合作組織的《政府采購非約束性原則》,國際復(fù)興開發(fā)銀行和國際開發(fā)協(xié)會的《貸款、信貸采購指南》應(yīng)作為我們重要的參考依據(jù)。制定我國的政府采購法,應(yīng)把握以下基本原則:政府采購法中的有關(guān)政策性條款,要從國情出發(fā),結(jié)合國際慣例加以明確;對采購行為的規(guī)范和管理,要有利于強化財政的主導(dǎo)地位;國內(nèi)已有成文法中對采購行為進(jìn)行規(guī)范、但不影響財政對采購工作管理的,仍應(yīng)維持其有效性。穩(wěn)健起步積極推進(jìn)政府采購的實踐應(yīng)從政府采購的試點工作開始,目前,上海、重慶、深圳、河北、安徽、沈陽等地財政部門已經(jīng)在進(jìn)行政府采購的試點工作。中央財政也將適時地對一些專項購置按照政府采購方式進(jìn)行。我們將力爭用3～5年時間完成從試點到全面推行政府采購制度的進(jìn)程。

關(guān)于試點問題,各級政府應(yīng)根據(jù)《政府采購管理辦法》,結(jié)合各地的具體情況制定本級的采購管理辦法,同時還要注意以下幾個方面的問題:

1.政府采購工作的范圍,應(yīng)嚴(yán)格控制在行政單位和事業(yè)單位的范圍之內(nèi),不應(yīng)包括國有企業(yè)。按國際慣例,國有企業(yè)可以不包括在政府采購管理的范圍之內(nèi);如將國有企業(yè)納入政府采購范圍,等于擴大了我國政府采購市場,將來在國際貿(mào)易中會使國家利益受到嚴(yán)重?fù)p害。

2.政府采購工作中,在采購項目和方式上要注意多樣性和全面性,既要安排標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的采購,也要安排一些非標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品的采購;既要安排競爭性招標(biāo)采購,也要安排分階段采購、限制性招標(biāo)采購、詢價采購、單一來源采購、競爭性談判采購,以及集中采購和批量采購。這樣做的目的是,可以積累經(jīng)驗,鍛煉干部。

3.在采購工作中,財政部門的工作重點應(yīng)該放在制定采購政策和采購管理方法,監(jiān)督采購政策、管理辦法的落實,處理采購工作中產(chǎn)生的采購機關(guān)與供應(yīng)商之間的糾紛及采購管理人員的培訓(xùn)等方面,不應(yīng)干預(yù)(參與)采購機關(guān)與供應(yīng)商之間的具體采購事務(wù)。各地在制定政府采購管理辦法時,對供應(yīng)商的限制性規(guī)定中,不應(yīng)也不能出現(xiàn)地區(qū)壟斷和地區(qū)保護(hù)性條款。

4.在政府采購工作中,財政部門要做好與有關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作。政府采購工作不僅與預(yù)算編制、支出管理和財政總預(yù)算會計工作緊密相關(guān),而且還涉及產(chǎn)業(yè)政策、國際貿(mào)易政策及外匯管理等項工作。按現(xiàn)行我國政府的職責(zé)分工,這些工作涉及到許多部門。因此,財政部門在工作中,應(yīng)主動加強與有關(guān)部門的協(xié)調(diào),共同把工作做好。切實搞好配套改革政府采購制度是現(xiàn)行財政管理方式的轉(zhuǎn)變和延伸,它的實施需要相應(yīng)的內(nèi)部和外部條件。從財政系統(tǒng)來說,它需要改革現(xiàn)行的預(yù)算管理體制。

第一,統(tǒng)一思想,提高對政府采購制度的認(rèn)識。雖然政府采購制度在西方已有相當(dāng)長的歷史,但在我國還是新生事物。各方面能否對建立這一制度的緊迫性、必要性及其在市場經(jīng)濟條件下的重要作用形成統(tǒng)一、深刻的認(rèn)識,將從主觀上影響我國政府采購制度的建立。因此,需要大力宣傳和普及政府采購制度的基本知識和基本理論,使社會各方面達(dá)成共識。另外,由于預(yù)算外資金的大量存在,我國用于政府采購的資金既有預(yù)算內(nèi)又有預(yù)算外,建立政府采購制度把各種采購資金納入統(tǒng)一賬戶,各部門預(yù)算也必須細(xì)化,財政對各部門資金使用的監(jiān)督將大大強化,這必將觸動各部門的既得利益。同時,統(tǒng)一、公開的政府采購活動對行業(yè)壟斷將構(gòu)成相當(dāng)威脅,也必然會遇到部門、行業(yè)的阻力。就地方政府來看,公開的政府采購將使其采購活動對本地區(qū)的保護(hù)難以奏效,從而影響地方政府的利益。因而,實行政府采購制度也需要地方政府的積極配合。

第二,加強預(yù)算監(jiān)督。實行政府采購制度以后,財政監(jiān)督將由價值形態(tài)向?qū)嵨镄螒B(tài)延伸,從而改變目前財政監(jiān)督乏力,財政支出管理弱化的現(xiàn)狀。而要真正實現(xiàn)這一目標(biāo),財政部門不僅要制定政府采購政策,而且要參與指導(dǎo)采購管理。這就意味著財政部門的工作領(lǐng)域?qū)⒌玫酵貙?財政干部的知識結(jié)構(gòu)也要做相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn),既要懂政策、懂技術(shù),還要懂市場經(jīng)濟,真正做到事前、事中和事后全方位的監(jiān)督。

第三,改革現(xiàn)行的行政、事業(yè)單位會計管理體系和具體操作方法?，F(xiàn)行的行政事業(yè)單位的會計管理體系一般分為主管會計單位、二級會計單位和基層會計單位三種,構(gòu)成了各級政府會計的核算網(wǎng)絡(luò)。每年預(yù)算一經(jīng)批準(zhǔn),財政部門即按預(yù)算和各單位的用款進(jìn)度層層下?lián)芙?jīng)費,年度終了后,又層層上報經(jīng)費