以色列與巴拉難民問題

以色列與巴拉難民問題

難民問題是解決巴基斯坦問題的主要問題之一，也是中東平原區(qū)需要協(xié)商的問題之一。近年來國內(nèi)學術界發(fā)表了一系列論著,探討中東和平進程中的諸多問題,唯獨對巴勒斯坦難民問題的研究尚不夠深入。本文試圖探討以色列對巴勒斯坦難民問題的政策及其演變過程,以期從中找出有益的經(jīng)驗教訓,給巴勒斯坦難民問題的解決提供參考和啟迪。一亞辛事件之后的沖突阿以沖突的一個直接后果就是難民問題。自1948年第一次中東戰(zhàn)爭結束后,難民問題就成為長期困擾國際社會的難題和阿以談判的焦點。1948年阿以戰(zhàn)爭是造成巴勒斯坦阿拉伯居民出逃的基本原因。更具體來說,以下三個方面促使了這一出逃:一是猶太人的恐怖主義;二是以色列對巴勒斯坦阿拉伯居民的驅(qū)逐;三是在英國委任統(tǒng)治末期維護法律和秩序的治安機構的瓦解。聯(lián)合國巴勒斯坦調(diào)解專員伯納多特伯爵在其第一個進度報告中將這些原因概括如下:“巴勒斯坦阿拉伯人的逃亡,是由于在他們地區(qū)的戰(zhàn)爭和那些確實發(fā)生的或未經(jīng)證實的恐怖行為的傳聞以及對阿拉伯人的驅(qū)逐所造成的恐懼而引起的”。事實上也是如此,巴勒斯坦人早就出于害怕而開始逃離劃給猶太人的地區(qū)。代爾亞辛事件,別的諸如槍炮、無線電廣播和住房被炸等都驅(qū)使巴勒斯坦阿拉伯人逃離家園,但由代爾亞辛事件產(chǎn)生的恐怖卻造成了最強的推動力。因此這一事件后,猶太復國主義領袖魏茲曼說,巴勒斯坦人的出逃,“使以色列的任務出人意料地簡單。”由此可見,驅(qū)逐巴勒斯坦人是以色列的既定政策。到1949年6月,約有100萬巴勒斯坦人背井離鄉(xiāng),流落為難民,以色列的阿拉伯人口下降到7萬(一說13.9萬)。1948年5月20日,聯(lián)合國巴勒斯坦問題調(diào)解專員福爾克·伯納多特伯爵,在阿以之間進行調(diào)解。1948年9月16日,他在耶路撒冷完成了第一個進度情況報告。在報告中,他向聯(lián)合國大會建議遣返巴勒斯坦難民:“由于這次戰(zhàn)爭的恐怖和破壞而被趕出家園的無辜的人民要返回自己家園的權利應該得到確認并使之生效,對那些不愿回鄉(xiāng)的人們的財產(chǎn)應保證給予適當?shù)馁r償?！甭?lián)合國大會在1948年12月11日第194(Ⅲ)號決議中采納了伯納多特伯爵關于遣返難民的建議,并且設立了“聯(lián)合國巴勒斯坦和解委員會”,由美國、法國和土耳其的代表組成。1949年4月,該委員會邀請以色列、埃及、約旦、黎巴嫩和敘利亞的代表在瑞士洛桑舉行會議。會議首先在討論議題上爭執(zhí)不休。以色列堅持難民問題的解決應該成為阿以和約總解決方案的一部分;但阿拉伯國家則堅決主張,難民問題必須在達成任何政治總解決之前加以討論。在和解委員會的斡旋下,5月12日阿拉伯國家與以色列簽署了后來被稱之為“洛桑議定書”的文件。其內(nèi)容如下:“聯(lián)合國巴勒斯坦和解委員會,迫切希望盡可能快地實現(xiàn)聯(lián)合國大會1948年12月11日關于難民、尊重難民的權利和保護難民的財產(chǎn)以及領土和其他問題決議所提出的各項目標,向以色列代表團和阿拉伯國家代表團建議把附在該決議上的一些工作文件作為與委員會進行討論的基礎?！标P于難民問題,和解委員會第三個進度報告說:“阿拉伯代表團仍然認為,第一個要采取的步驟必須是以色列政府接受1948年12月11日第194(Ⅲ)號決議中所提出的原則,即讓自愿回鄉(xiāng)與鄰居和睦相處的難民返回家園,但委員會未能使以色列政府接受這一原則”。從1948年后,聯(lián)合國大會幾乎每年都要重申要求遣返難民的決議,但毫無結果。二通過國家關系和國家間的交往以實現(xiàn)最廣大居民的身份居民權利由此可見,1948年戰(zhàn)爭后的難民問題,主要因為以色列拒絕接受巴勒斯坦難民而得不到解決。那么以色列用什么理由拒絕難民返回家園以色列拒絕接收難民的動機是什么1.以色列提出難民返鄉(xiāng)問題有賴于同阿拉伯人締結和約。第一次中東戰(zhàn)爭后,阿以矛盾十分尖銳。阿拉伯國家聯(lián)合反對以色列,沒有一個阿拉伯國家承認以色列的存在,“把猶太人扔到大海去”成為當時風靡一時的口號。所以和以色列締結和約,意味著承認以色列,這一點在當時難以做到。在以色列看來,既然自己的存在都成問題,就根本談不上談判解決難民問題了,因為自己連與阿拉伯國家談判的資格都沒有。因此以色列讓巴勒斯坦難民返回家園,那么就意味著增加國內(nèi)的阿拉伯人口,意味著猶太國的壽終正寢,而這些難民被視為阿拉伯國家的“第五縱隊”。所以,以色列提出難民問題的解決有賴于同阿拉伯人締結和約完全是合情合理的,只是由于當時阿以矛盾尖銳,這種合理的要求并未得到阿拉伯國家的認可。2.以色列認為難民應在周圍的阿拉伯國家里重新定居。巴勒斯坦和解委員會在其第八個進度報告中說:“本·古里安先生并不排除接受有限數(shù)量的阿拉伯難民遣返的可能性,但他表明,以色列政府認為,大部分難民問題的真正解決,在于難民在阿拉伯各國重新定居”。和解委員會于1949年設立的難民問題技術委員會報告說:“在與以色列當局的交談中,以色列當局告知技術委員會,絕不能把遣返問題理解為允許或者幫助阿拉伯難民返回他們自己原來的家鄉(xiāng)或村莊”。以色列采取這種態(tài)度有下述兩個原因:(1)以色列堅持巴勒斯坦難民應在周圍阿拉伯國家里重新定居與以色列對巴勒斯坦人的看法有關。猶太復國主義者和后來的以色列一直企圖否認巴勒斯坦民族的存在。長期以來,猶太復國主義和以色列的宣傳使許多猶太人深信,沒有什么合法的巴勒斯坦國家,也不存在什么巴勒斯坦民族對任何部分巴勒斯坦土地有合法的領土要求。他們把巴勒斯坦人看成是從摩洛哥延伸到伊拉克的廣大阿拉伯民族的一部分,沒有特殊的文化和歷史。在20世紀初,猶太復國主義運動的興起階段,這種古老而持久的傳說起著特定的作用。它能說服猶太人振奮精神,離開長期生活的莫斯科、約翰內(nèi)斯堡、紐約、墨西哥城、倫敦和蒙特利爾的家園到巴勒斯坦定居。許多猶太復國主義者相信當時的說法,他們是“沒有土地的人民回到了沒有人民的土地上”,這就像“把寶石鑲嵌到戒子上”一樣合情合理。以色列建國之后,他們把驅(qū)逐出去的巴勒斯坦人稱為“阿拉伯難民”。既然同是阿拉伯人,周圍的阿拉伯國家就應該收容這些難民,讓他們在這些國家重新定居。以色列人認為,在廣袤的阿拉伯土地上給受苦受難的猶太人讓出小小的一隅之地算不了什么,況且巴勒斯坦是一片不毛之地;猶太人的祖先曾在這里居住過,猶太人與巴勒斯坦有著歷史的聯(lián)系。因此以色列堅持難民應在阿拉伯國家的土地上重新定居,而且出于人道主義方面的考慮,以色列人產(chǎn)生了“平等交換人口”的想法。這就是由阿拉伯國家吸收、容納被以色列趕出去的巴勒斯坦難民,而以色列把散居在阿拉伯各國的猶太人吸收到以色列。因此,在以色列拒絕巴勒斯坦坦難民回鄉(xiāng)的同時,截止1952年,從阿拉伯國家回到以色列的猶太人超過了30萬。(2)拒絕遣返巴勒斯坦難民和讓難民在境外定居與猶太復國主義的立國目標有關。在以色列建國之前,猶太復國主義者對建立什么樣的國家心目中有三個基本目標:以色列政治學家阿賴赫·納烏說,“要把以色列建成一個猶太人的國家,一個民主的國家,一個位于猶太人歷史家園的國家?！豹q太復國主義者認為,猶太人之所以在世界上備受歧視、慘遭迫害,歷經(jīng)近2000年的顛沛流離,就是因為猶太人沒有自己的祖國,要結束猶太人的苦難,結束2000年的流亡生涯,只有建立猶太人自己的國家。這是猶太復國主義運動創(chuàng)始人西奧多·赫茨爾的基本觀點。他認為,猶太人問題不是一個社會問題,也不是一個宗教問題,而是一個民族問題,并把在巴勒斯坦建立猶太國看作猶太人的新生。巴勒斯坦問題專家亨利·卡坦在他的著作中一針見血地指出:“阿以沖突的根源,特別是難民問題的根源,就在于猶太復國主義者要建立猶太國家這樣一種概念,即建立一個不摻雜非猶太人的猶太國家,乃是把巴勒斯坦人趕出他們自己家園的原因,也是以色列拒絕讓這些巴勒斯坦人返回家園的真正原因”。3.以色列力圖在聯(lián)合國遣返難民決議的條文上進行文字狡辯,歪曲聯(lián)大決議的真正含義。1966年,以色列駐聯(lián)合國代表堅持說:聯(lián)合國“第194(Ⅲ)號決議第11節(jié)第二部分指令和解委員會設法促使難民的遣返、重新定居和在經(jīng)濟上、社會上的恢復,并使他們獲得賠償”?！暗?1節(jié)中既然包括‘重新定居和在經(jīng)濟上、社會上的恢復’這樣的話,那就表明了它是一種有可能實行的解決辦法的輪廓”。以色列的這種論點會使人迷惑或產(chǎn)生誤解。遣返決議的第11節(jié)是以聯(lián)合國巴勒斯坦調(diào)解專員、已故的伯納多特伯爵于1948年提出的特別建議為基礎作出的。伯納多特伯爵在他的進度報告中指出:“巴勒斯坦的阿拉伯居民并不是現(xiàn)在給他們提供避難所和基本生活必需品的埃及、伊拉克、黎巴嫩、敘利亞和外約旦這些國家的公民或臣民”。他還談到他曾向以色列臨時政府建議,要它允許難民返回家園,并由他負責謀求有關的國際組織和代辦機構提供援助,來幫助“返鄉(xiāng)難民重新定居和在經(jīng)濟上、社會上得到恢復”。由此可見,當伯納多特伯爵談到巴勒斯坦難民“重新定居”的時候,他指的顯然是“返鄉(xiāng)難民”的重新定居,他并未主張這些難民在他們的國土之外重新定居,或者換句話說,在國外流亡。他就難民問題所提出的基本建議是這樣的:“聯(lián)合國應當確認阿拉伯難民盡早返回他們在猶太人控制區(qū)的家園的權利,難民的遣返、重新定居和在經(jīng)濟上、社會上的恢復,以及對不愿返鄉(xiāng)的難民的財產(chǎn)的適當賠償,應在聯(lián)合國和解委員會監(jiān)督和幫助下進行”。因此,非常明顯,聯(lián)合國大會第194(Ⅲ)號決議第11節(jié)中提到難民的“重新定居和在經(jīng)濟上、社會上的恢復”這句話,是指他們返回家園后在其本土的重新定居問題。換句話說,在伯納多特伯爵的建議和聯(lián)合國的決議中,重新定居指的不是另一種解決辦法,而只是對遣返的一個補充。因此,難民在國外重新定居只能看作是個別可能決定不返鄉(xiāng)的難民的自愿行動,而決不能把這一點看作是在整體上結束難民問題的步驟。4.以色列還以擁有主權為理由拒不執(zhí)行聯(lián)合國大會要求遣返難民的決議。1965年,以色列代表在聯(lián)合國特別政治委員會上說:“簡而言之,(聯(lián)合國大會1948年12月11日第194(Ⅲ)號決議)第11節(jié)同每個國家均可決定應當允許誰進入它的領土這樣一種主權沒有任何矛盾的地方”。1966年他又在這個委員會上說:“不得要求聯(lián)合國向一個主權國家發(fā)號施令,告訴它應當允許誰進入它的領土。這是那個國家的政府根據(jù)本國的法律以及安全、經(jīng)濟和人口各方面的因素,由自己決定的問題”。以色列以擁有主權為理由,堅持它有權對抗聯(lián)合國的行動和決議。在法律上,這是一種錯誤的觀念。就大的方面講,有兩點理由:其一,因為聯(lián)合國要求以色列承擔這些義務是在1947年,也就是以色列成立之前;其二,因為1948年以色列成立和1949年被接納為聯(lián)合國會員時,以色列都曾正式保證履行聯(lián)合國大會的決議。首先,以色列和任何國家不同,它是聯(lián)合國大會一項決議的產(chǎn)物。該決議使以色列承受一定的限制、約束和義務。以色列必須履行聯(lián)合國大會1947年11月29日第181(Ⅱ)號決議為以色列提出的各種特定的義務。其次,以色列在1949年被接納為聯(lián)合國會員前,曾正式保證尊重和履行聯(lián)合國大會關于巴勒斯坦問題的各項決議。以色列最初申請要求加入聯(lián)合國是在1948年11月29日,但遭到安理會的拒絕,因為有幾個會員國的政府反對接納,理由是以色列的邊界、難民和耶路撒冷的地位等問題尚未得到解決。當以色列于1949年2月24日再次提出加入申請時,聯(lián)合國大會要求以色列澄清它對履行大會關于耶路撒冷國際化和難民問題這兩項決議的態(tài)度。當時擔任以色列代表的阿巴·埃班先生表現(xiàn)出極其愿意合作的態(tài)度。他說:“我本人覺得,任何有關國家的政府,在對待難民問題上想以他國內(nèi)管轄權為借口而把人們驅(qū)逐出他們的領土都將是錯誤的”。他還說:“我們必須非常小心謹慎,在應用(聯(lián)合國憲章有關各國內(nèi)部管轄權的)第二條第七節(jié)時不應做得過分,如果這一應用使具有一切強制效力的大會決議不能發(fā)揮作用的話。接納以色列加入聯(lián)合國,顯然將使聯(lián)合國憲章第十條適用于以色列?！惫虐痛碜詈罂偨Y了關于接納以色列為聯(lián)合國會員國問題的辯論。他說:“以色列代表業(yè)已保證,如果他的國家被接納為會員國,那么它就不把諸如邊界的劃定、耶路撒冷的國際化和阿拉伯難民問題看作是它國內(nèi)管轄范圍內(nèi)的問題,并且不依據(jù)(聯(lián)合國憲章)第二條第七節(jié)的條文進行阻撓”。所以,以色列被接納為會員國是以它保證要履行聯(lián)合國大會決議為條件的。由此可以得出結論:以色列依賴所謂主權而不遵守聯(lián)大關于巴勒斯坦難民問題的決議是不守信用的,是對它為了獲準加入聯(lián)合國而又正式保證的國際義務的違反。這一點必須絕對清楚,正是在以色列的保證之后,聯(lián)大才在1949年5月11日接納以色列為聯(lián)合國會員國的。三共同的歷史戰(zhàn)爭背景下的阿富汗在發(fā)生正當1948年戰(zhàn)爭造成的難民問題久拖不決的時候。1967年6月阿以之間再次爆發(fā)“六·五戰(zhàn)爭”。這次戰(zhàn)爭造成了大批新的巴勒斯坦難民。據(jù)約旦政府1968年5月31日估計,“六·五戰(zhàn)爭”期間從約旦河西岸和加沙地帶出逃的巴勒斯坦難民人數(shù)已達410248名。截止1968年6月30日,在聯(lián)合國巴勒斯坦難民救濟和工程處登記的難民人數(shù)總計達1364298名。亨利·卡坦說,如果加上20%~30%未登記的難民,從1948年以后,阿以沖突造成的巴勒斯坦難民總數(shù)必定超過了180萬。針對這種情況,安理會在1967年6月14日通過的第237號決議和7月14日通過的第2252(ES-U)號決議中均要求以色列允許那些從戰(zhàn)爭爆發(fā)以來出逃的難民返回家園。迫于國際社會的壓力,以色列于1967年7月宣布,它將允許在最近這次沖突中造成的難民返回家園。1967年8月12日,以色列發(fā)出申請表格,要求難民必須親自交上填好的表格,并由以色列當局審查批準。以色列規(guī)定只有在1967年6月5日到7月4日期間從約旦河西岸出逃的居民才有權返回。同時以色列規(guī)定1967年8月31日為難民返回的截止日期。由于上述的種種要求和限制,到1967年9月1日關閉遣返大門時,在40萬難民中,僅有1.4萬返回家園。由于難民問題十分嚴重,1967年11月22日聯(lián)合國在242號決議中,不僅要求以色列從1967年占領的領土上撤軍,并要求公正解決難民問題。但在“六·五戰(zhàn)爭”后,阿以矛盾更加尖銳。1967年8月底9月初,阿拉伯國家聯(lián)盟在喀土穆召開首腦會議,一致通過了對以色列的“三不政策”,即不承認,不和解,不談判。在這樣的對抗氣氛中,雙方根本不可能舉行談判解決難民問題。此后,雙方的僵持局面一直維持到1973年“十月戰(zhàn)爭”結束。十月戰(zhàn)爭后,即1973年10月21~22日,聯(lián)合國安理會通過了338號決議,重申了242號決議中關于公正解決難民問題的內(nèi)容,但以色列對此置之不理。直到1978年埃及與以色列單獨媾和,薩達特總統(tǒng)訪問耶路撒冷,埃以和平進程開始。在埃以談判中,涉及到巴勒斯坦問題時,以色列只答應讓巴勒斯坦人實行有限的自治,根本不提難民問題,因為雙方談判的重點是以色列從西奈半島撤軍和埃以關系正?；瘑栴}。由于埃及違反“三不政策”與以色列單獨媾和,遭到阿拉伯國家的普遍反對,被開除出阿拉伯國家聯(lián)盟,薩達特總統(tǒng)也在1981年紀念“十月戰(zhàn)爭”勝利8周年的閱兵式上被極端分子槍殺。進入80年代,阿拉伯國家進入政策的調(diào)整時期。1982年的非斯和平方案標志著阿拉伯國家徹底拋棄了“三不政策”,承認以色列。此后美國、蘇聯(lián)及國際社會提出過多種和平方案,但均由于雙方積怨甚深、互不信任而失去了機會。80年代末90年代初,當以雅爾塔體制解體為標志的后冷戰(zhàn)時代到來時,世界格局的變動和中東政治格局的重組,再度為阿以沖突的和平解決提供了千載難逢的歷史契機,阿以雙方經(jīng)過反思,在美國的主持下,經(jīng)過從馬德里到華盛頓的11輪艱難談判,最終于1993年9月10日和13日簽署了《巴以相互承認協(xié)議》和《巴勒斯坦自治原則宣言》,由此開始了艱難曲折的中東和平進程。在1994年10月26日以色列與約旦簽署的和平條約中,對難民和流離失所者作了如下規(guī)定:雙方承認中東沖突給許多人帶來的問題,并同意在雙邊基礎上減輕他們的痛苦。雙方設法通過下述三條渠道解決這些人的問題:1.雙方同埃及、巴勒斯坦人成立一個解決流離失所者問題的四方委員會;2.在難民問題多邊工作組范圍內(nèi)解決難民問題;3.在有待商定的框架內(nèi)進行雙邊或多邊談判,并與原則宣言所確定進行的永久地位談判相配合,以期解決難民問題。此后組成了由以色列、埃及、約旦和巴勒斯坦組織組成的解決難民問題的難民工作小組,進行多邊會談。根據(jù)以色列—巴勒斯坦原則宣言和以色列與約旦1993年9月簽署的框架協(xié)議,難民工作小組先后舉行了4輪會談,最后在突尼斯達成了某種框架性的諒解。1.由于1948年戰(zhàn)爭造成的難民主要來自以色列境內(nèi),所以文件規(guī)定,“1948年的難民問題將在以色列和巴勒斯坦談判永久地位的框架內(nèi)加以討論?！?.由于1967年戰(zhàn)爭造成的難民分散在以色列周邊各國,文件規(guī)定,“接納1967年從西岸和加沙出逃人員的方式將由以色列、巴勒斯坦、約旦和埃及組成的委員會來決定”。委員會本應包括敘利亞和黎巴嫩,因為這兩個國家也收容了大批巴勒斯坦難民,但由于敘以、黎以和平進程遲遲沒有啟動,所以在討論時沒有這兩國參與。3.由于原西岸和加沙的許多居民逃往約旦定居,所以文件規(guī)定,“重新接納那些逾期居住在國外的原西岸和加沙巴勒斯坦居民的問題將通過與約旦的談判來加以解決?！?995年6月7日,難民工作組在比爾謝巴召開了第一次四方專家會議,會議無果而終。此后在11月4日發(fā)生了以色列總理拉賓被刺,1996年5月以色列右翼利庫德集團上臺等不利因素,致使中東和平進程停滯不前,難民問題的談判因此擱淺。直到1999年5月以色列工黨巴拉克政府上臺,中東和平進程才重新啟動。在巴以關于巴勒斯坦最終地位的談判中,以色列對難民的立場可以概括為四點:一是將難民問題擱置,通過長期談判解決;二是將難民回歸權利限定于回到巴勒斯坦自治區(qū)或者以后成立的巴勒斯坦國;三是要阿拉伯國家對不接受巴勒斯坦難民承擔道義責任;四是相互賠償原則,即將猶太人留在阿拉伯國家的財產(chǎn)與巴勒斯坦難民損失的財產(chǎn)抵消。以色列駐華大使沙雷夫把以色列在難民間題上的觀點說的很明確。他說:“在難民問題上,我們認為唯一的辦法是將難民安置在他們今天所居住的地方,即便如此,也需要國際社會的資助。以色列也表示愿意讓邊界地區(qū)的難民與家人團聚。我們也認為我們有義務、有責任來解決這個關于人道的問題。以色列人不愿意巴勒斯坦人回歸,因為巴勒斯坦人的回歸會改變以色列的猶太國家性質(zhì)”。所以,在2000年7月以巴領導人在美國馬里蘭州戴維營舉行的談判中,巴拉克在關于難民問題上的最大讓步是“以方同意讓10萬巴難民在‘與家人團聚’的前提下返回以境內(nèi),并考慮對滯留當?shù)氐碾y民進行‘賠償’”。2000年底,克林頓總統(tǒng)卸任前,提出了巴以和平的新建議:以色列從被占領土約旦河西岸和加沙地帶95%的土地上撤軍;以色列讓出部分東耶路撒冷,可以作為未來巴勒斯坦國的首都;以換取以色列對約旦河西岸和加沙地帶猶太人定居點的吞并,以色列不允許大部分巴勒斯坦難民返回以色列,但可考慮對部分難民進行賠償?？肆诸D的建議充分考慮到了以色列的利益,在這里巴勒斯坦難民返回家園的權利被剝奪了。以色列看守內(nèi)閣總理巴拉克對此建議基本表示接受,巴勒斯坦民族權力主席阿拉法特在稍事猶豫后表示原則上接受,但做了保留。不管以后如何談判,難民問題的解決都將遵循以下原則:1.難民問題的談判必須以聯(lián)合國的有關決議和已達成的諒解為基礎;2.談判更加注意難民的人道主義方面,更著眼于改善目前難民的生活條件;3.在以聯(lián)合國有關巴勒斯坦難民問題的決議為基礎的同時,也應考慮變化了的實際情況。目前,流散在世界各國的巴勒斯坦難民已達530萬,已產(chǎn)生了2~3代新的難民。社會歷史的進步,各國人民對巴勒斯坦人民的同情和支持等寬松環(huán)境,使巴勒斯坦難民,特別是在寄居地出生的新難民在不同程度上融入當?shù)厣鐣?他們的巴勒斯坦屬性將會或正在消失。如果不違背難民的意