我國(guó)水權(quán)制度的歷史沿革與發(fā)展

我國(guó)水權(quán)制度的歷史沿革與發(fā)展

水是生命之源。幾千年來(lái),中華大地洪旱災(zāi)害不斷,人類文明史便是一部治水史。上世紀(jì)末長(zhǎng)江、松花江和嫩江流域因洪澇災(zāi)害造成我國(guó)重大經(jīng)濟(jì)損失,黃河曾因常年斷流危機(jī)到半個(gè)中國(guó)的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而在我國(guó)水資源豐沛的華南地區(qū)因水質(zhì)污染出現(xiàn)不同程度的飲用水危機(jī)。我國(guó)“水多水少水臟”的問(wèn)題嚴(yán)重困擾著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展,水問(wèn)題的解決是保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。水權(quán)制度的健全有利于最大限度地發(fā)揮區(qū)域水資源的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境效益,借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),運(yùn)用法律的手段加強(qiáng)對(duì)水資源的管理,是解決我國(guó)水問(wèn)題的突破口。一、水權(quán)的制度發(fā)展建國(guó)初期中國(guó)涉水事務(wù)的管理非常分散,涉水制度寥寥無(wú)幾,特別是文化大革命時(shí)期整個(gè)國(guó)家的法制建設(shè)甚至都遭到了踐踏,水權(quán)制度是從上世紀(jì)八十年代后才慢慢發(fā)展起來(lái)的。(一)建立了水權(quán)制度1976-1988年,為水利法制建設(shè)的恢復(fù)發(fā)展期,1984年頒布的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》主要是關(guān)于防治地表水、地下水污染的法律,1987年黃河水量分配方案提出了水使用權(quán)定量分配的制度性安排,是我國(guó)水權(quán)制度的萌芽。(二)制定了水資源利用的相應(yīng)法律依據(jù)1988年《中華人民共和國(guó)水法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)水資源管理走上了法制化軌道,它是一部綜合的水事實(shí)體法規(guī),是其他水事法律規(guī)范的立法依據(jù),并規(guī)定了取水應(yīng)取得許可。1991頒布的《中華人民共和國(guó)水土保持法》目的在于預(yù)防和治理水土流失,合理利用水資源、土地資源。1993年國(guó)務(wù)院頒布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》為水資源管理獨(dú)立于工程管理提供了具體法律依據(jù)。2000年胡部長(zhǎng)關(guān)于“水權(quán)和水市場(chǎng)”的工作報(bào)告,有力的推動(dòng)了我國(guó)基于水權(quán)和水市場(chǎng)的水資源管理制度改革。2000至2001年一些地方政府自發(fā)進(jìn)行的具有開(kāi)創(chuàng)性意義的水權(quán)交易是先于水權(quán)制度建設(shè)的水權(quán)交易實(shí)踐。(三)關(guān)于水權(quán)改革2002年新水法的頒布實(shí)施,為規(guī)劃水資源管理提供了制度保障,水權(quán)改革有了具體成果。2007年頒布實(shí)施的《水量分配暫行辦法》提供了初始水權(quán)分配暫行辦法。2011年1月的一號(hào)文件和7月的中央水利工作會(huì)議更是突出了水利建設(shè)的重要位置,提出了水資源合理配置的新目標(biāo)。二、流域綜合管理體制對(duì)水資源權(quán)屬和水環(huán)境權(quán)的保障近年來(lái),我國(guó)盡管在水量分配、取水許可、水資源論證和流域綜合管理體制的改革等方面成績(jī)顯著,但仍存在水資源權(quán)屬不清、水環(huán)境權(quán)得不到保障等問(wèn)題。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家解決此類問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)有助于健全我國(guó)水權(quán)制度。(一)建立水資源交易中的水權(quán)1970年以前,加州政府通過(guò)建設(shè)水壩、引水渠蓄水來(lái)緩解水資源的供需壓力,但由于建設(shè)費(fèi)用驟增及對(duì)環(huán)境保護(hù)的擔(dān)憂于1970年以后變建壩供水為轉(zhuǎn)運(yùn)河水。1979年在法律中追加以下內(nèi)容:“因節(jié)水而節(jié)省下來(lái)的水不能認(rèn)定為尚未使用的水,不能成為沒(méi)收對(duì)象?！?980年又規(guī)定“水以及水權(quán)的銷售、出借、交換、轉(zhuǎn)用都不能作為浪費(fèi)水、非合理用水的證據(jù)”,為水權(quán)制度的出現(xiàn)奠定了法律基礎(chǔ)。1986年州水資源局開(kāi)始實(shí)施水銀行業(yè)務(wù),州水資源局從州內(nèi)最主要的供水和輸水機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變成了水資源交易批發(fā)商,同時(shí)及時(shí)發(fā)布水資源交易信息。1991年建立枯水銀行,通過(guò)租賃或轉(zhuǎn)賣將水資源由需求度較低的主體轉(zhuǎn)給需求度更高的主體。一旦遭遇枯水期,枯水銀行將在短時(shí)間內(nèi)收集到全部用水需求信息,通過(guò)各水權(quán)持有者自發(fā)地買賣水權(quán)解決用水問(wèn)題,將淡水資源分配的社會(huì)效益最大化。(二)水權(quán)不可長(zhǎng)期買賣澳大利亞從七十年代起水資源量供不應(yīng)求,九十年代水權(quán)交易開(kāi)始應(yīng)運(yùn)而生,1989年首次頒布了承認(rèn)水權(quán)可永久買賣的法律。2007年,為更加方便水權(quán)交易操作,更好地應(yīng)對(duì)旱災(zāi),維州政府將過(guò)去的水權(quán)分解為三部分即為水的使用許可權(quán)、配水設(shè)施持有權(quán)和水股票,賦予水權(quán)可交易屬性和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性,建立了有效的水源交易體系。(三)其他國(guó)家另外日本的河流法不斷完善水權(quán)交易和制度設(shè)計(jì),智利水法規(guī)定了水權(quán)私有化的過(guò)程和細(xì)節(jié),很大程度上為水權(quán)流轉(zhuǎn)提供了便利。三、完善我國(guó)的水保護(hù)體系新舉措基于我國(guó)水資源現(xiàn)狀以及國(guó)內(nèi)外水權(quán)制度發(fā)展歷程的對(duì)比,可從以下三方面健全我國(guó)水權(quán)制度以滿足水資源的可持續(xù)利用:(一)基于水資源管理機(jī)制的企業(yè)資充分考慮到水資源的自然特性,完善符合市場(chǎng)機(jī)制和現(xiàn)代管理思想的水資源管理制度;以取水許可制度為中心,堅(jiān)守“三條紅線”,保障水資源可持續(xù)利用;大膽探索水資源管理的市場(chǎng)化運(yùn)作方案。(二)建設(shè)水利產(chǎn)業(yè)的重要政策堅(jiān)持流域規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展相協(xié)調(diào),依照《水利產(chǎn)業(yè)政策》的規(guī)定,加快水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),積極推進(jìn)水利產(chǎn)業(yè)化,努力實(shí)現(xiàn)水利事業(yè)發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的局面。(三)加強(qiáng)公共節(jié)水環(huán)保教育喚醒全民水憂患意識(shí),樹(shù)立一系列與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的水資源高效利用和戰(zhàn)略儲(chǔ)備觀念,使之成為基本的社會(huì)規(guī)范。四、我國(guó)中國(guó)水權(quán)制度的實(shí)施困境中國(guó)目前的水權(quán)交易市場(chǎng)尚未形成,但我們相信,與世界各國(guó)水權(quán)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)相同,中國(guó)水權(quán)制度建