農(nóng)民稅負(fù)加重的深層原因分析

農(nóng)民稅負(fù)加重的深層原因分析

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革未徹底走出“黃宗?！弊?1世紀(jì)初以來，根據(jù)中央的統(tǒng)一承諾，農(nóng)村和農(nóng)村地區(qū)的稅收制度改革試點(diǎn)逐步加強(qiáng)。通過免征農(nóng)業(yè)稅和降低農(nóng)業(yè)稅稅率,2004年全國(guó)農(nóng)民共減輕農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)約302億元,農(nóng)民人均稅費(fèi)下降30元,降幅達(dá)44.3%。稅費(fèi)負(fù)擔(dān)占當(dāng)年農(nóng)民純收入的比重已由2003年的2.6%下降到2004年的1.3%。2006年,也就是“十一五”規(guī)劃第一年,我國(guó)已全部取消農(nóng)業(yè)稅。許多學(xué)者將這次稅費(fèi)改革稱為新中國(guó)成立以來,繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)之后農(nóng)村的第三次革命。一些媒體也對(duì)此給予了高度期望,稱農(nóng)民將徹底告別幾千年的“皇糧國(guó)稅”,農(nóng)業(yè)步入“無稅時(shí)代”。但是在充分肯定成績(jī)的同時(shí),也有學(xué)者對(duì)此提出疑問。清華大學(xué)歷史系教授秦暉(2001,2002)先生撰文指出,“‘并稅去費(fèi)’決不是治本之策,而且如無其它改革配合,其‘治標(biāo)’效果也不能期望太高,甚至在某種制度環(huán)境下,它的中長(zhǎng)期效果可能是適得其反的。……財(cái)政史上所謂‘黃宗羲定律’就很發(fā)人深省”。秦暉教授所擔(dān)心的“適得其反”的“中長(zhǎng)期效果”,是基于對(duì)這樣一種歷史現(xiàn)象的認(rèn)識(shí):我國(guó)封建時(shí)期,每一次以合并稅費(fèi)為主要內(nèi)容的農(nóng)村稅收制度改革,如唐中期的“兩稅法”、明晚期的“一條鞭法”、清早期的“地丁合一”等,實(shí)施之初,封建君主都期望通過合并各種名目繁多的稅與各種雜費(fèi),防止地方政府及其官吏上下其手,巧立名目搜括農(nóng)民。并稅改革后,確能夠達(dá)到“向來叢弊為之一清”的效果,但隨著封建王朝與各級(jí)官吏的貪欲逐漸膨脹與政治趨于腐敗,并稅反而為官吏提供了“雜用不足”、巧立名目重出加派的借口,時(shí)間一長(zhǎng),農(nóng)民稅負(fù)又逐漸反彈。明末清初思想家黃宗羲將并稅改革與中長(zhǎng)期里稅賦逐漸加重這一現(xiàn)象精辟地概括為“積累莫返之害”,這一規(guī)律亦因此被命名為“黃宗羲定律”。這些疑問不無道理,隨著減免農(nóng)業(yè)稅政策實(shí)施力度的進(jìn)一步加大,農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理面臨著新的形勢(shì),部分地區(qū)已出現(xiàn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的現(xiàn)象。經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦、財(cái)政部、發(fā)展改革委、國(guó)務(wù)院法制辦、教育部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的通知》?！锻ㄖ贩Q,目前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)還不夠牢固,農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理面臨著一些新情況、新問題,有的地方變換方式、變換渠道向農(nóng)民亂收費(fèi)的問題有所抬頭;有的地方農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展任務(wù)繁重,向農(nóng)民集資、攤派的現(xiàn)象有所增多;有的地方執(zhí)行政策走樣,侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為時(shí)有發(fā)生。同時(shí),一些地方放松了對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理,甚至對(duì)減負(fù)工作盲目樂觀,防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的意識(shí)有所淡化,日常工作有所松懈。針對(duì)這些現(xiàn)象,《通知》也從行政命令的角度提出了整改措施。不可否認(rèn),現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革仍然未能徹底走出“黃宗羲定律”怪圈的路徑依賴性。筆者認(rèn)為,“黃宗羲定律”怪圈的形成有其深層原因,如果我們沒有認(rèn)清根本原因所在,那么農(nóng)村稅費(fèi)改革最終能否成功值得懷疑,“三農(nóng)”問題能否解決值得商榷。二、從稅收征管的角度分析,主要有按田產(chǎn)占有量納稅、按地納稅的征管原則及其在稅收改革中所體現(xiàn)的作用中國(guó)古代受儒家思想的影響最大,在農(nóng)業(yè)稅收上的指導(dǎo)思想是輕徭薄賦,自古以來“什一而稅”是儒家所提倡的合理稅率。統(tǒng)治者以及歷代改革者都清楚的知道“水能載舟,亦能覆舟”的道理,為了保證稅收和鞏固政權(quán),一方面要加大對(duì)土地以及其他資產(chǎn)的大量擁有者的征稅,另一方面要減輕中小戶的負(fù)擔(dān)。因此,我們不難解釋為什么歷史上的稅制改革都不同程度地體現(xiàn)了按田產(chǎn)占有量納稅的計(jì)征原則,甚至隨著改革,按地納稅還得到了不斷強(qiáng)化。從這一點(diǎn)看,歷代并稅制改革的出發(fā)點(diǎn)是好的。下面筆者就從黃宗羲定律怪圈的產(chǎn)生過程進(jìn)行分析改革治標(biāo)不治本的原因。方政府財(cái)政預(yù)算的消費(fèi)方式中國(guó)皇權(quán)專制社會(huì)的賦役征收歷來有“明稅輕、暗稅重、橫征雜派無底洞”的弊端。不論是中央政府還是地方政府都有擴(kuò)大財(cái)政收入的需求。我們可以設(shè)想一下改革后的狀況,毫無疑問,絕大多數(shù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)以及各級(jí)官員和其仆從的所需都要加在一般民眾身上。增加正規(guī)稅收會(huì)遭異議,理由是中小戶無力繳納,然而那些非正規(guī)的稅收,管理多變,這種財(cái)政預(yù)算之外的需求轉(zhuǎn)變?yōu)榱穗s派,并取之于民。肆意加征雜派因此而生。征斂混亂,地方政府即是執(zhí)行稅算原則的執(zhí)行者并稅制改革后的稅制結(jié)構(gòu)雖然包含著按地征稅的思想,但是真正的征收過程并不像改革者設(shè)計(jì)的那樣簡(jiǎn)單。從表面上看,是地方政府給予小農(nóng)以過重的稅負(fù)壓力,但實(shí)際上是地主以及擁有大量田產(chǎn)的大官僚(下文將這一利益集團(tuán)稱為集團(tuán)A)將自己的部分稅收以及雜派轉(zhuǎn)嫁給了中小農(nóng)戶(下文將這一利益集團(tuán)稱為集團(tuán)B)。圖1就表示了這一過程。利益集團(tuán)A通過種種手段,使地方政府減少對(duì)其的稅負(fù),而地方政府為了完成稅收目標(biāo),迫使集團(tuán)B承擔(dān)本應(yīng)由集團(tuán)A承擔(dān)的稅負(fù)。集團(tuán)A是稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的發(fā)起人,而地方政府則是稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的執(zhí)行者。以宋代為例,賦稅不平等,即地方州縣在賦稅征斂過程中避強(qiáng)凌弱的現(xiàn)象,手法繁多,不勝枚舉:富戶隱匿田產(chǎn),造成地方稅產(chǎn)走失,田賦不均。北宋初年至修《治平會(huì)計(jì)錄》時(shí),天下墾田之?dāng)?shù)反而少于天禧年間(1017—1026),編修者以為“此特計(jì)其賦以知頃畝之?dāng)?shù),而賦租所不加者十居其七”。至南宋,據(jù)紹興十年(1140)六月倉(cāng)部員外郎王循友言:“國(guó)家平昔漕發(fā)江淮荊浙六路之粟六百二十余萬(wàn),和糴之?dāng)?shù)又在其外。而近歲上供之?dāng)?shù)才二百八十余萬(wàn),除淮南、湖北凋殘最甚蠲放之外,兩浙號(hào)為膏腴沃衍,粒米充羨,初無不耕之土,而較之舊額,亦虧五十萬(wàn)石。此蓋稅籍欺隱,豪強(qiáng)巨室詭名挾戶,多端以害之也。”由于詭名子戶、田產(chǎn)隱蔽等原因,致使戶等不實(shí),大量商戶竄雜于下戶之列,造成田賦之外“諸色錢”等征斂均及下戶的現(xiàn)象。南宋初王洋(1087—1154)說:“今者州縣有十等五等之別,一有均敷曰上戶,一有追乎曰上戶,一有差徭曰上戶,為上戶者不勝其勞,而下戶晏然熟視,如此則是趨之使為詭名,尚何以禁之哉!近年以來,朝廷因官僚申請(qǐng),如均敷和買之類,皆徹下等,是詭名之弊已去矣,尚何俟設(shè)禁以防之乎?蓋其法之弊有甚害者。行于貧而不行于富,行于賤而不行于貴,此乃不可不革者也?！蓖瑫r(shí),在地方征取賦稅的過程中,州縣避強(qiáng)凌弱,官戶形勢(shì)戶等地方豪右多籍權(quán)憑勢(shì),與胥吏勾結(jié),統(tǒng)共作弊,將自己的稅額轉(zhuǎn)加給小民下戶。秋苗入納、和糴起敷,州縣例增斛面、加耗,往往“吏胥之家與官戶有勢(shì)者”,得以“斛輸斛,斗輸斗,若眾民戶,則率二斛而輸一斛,或又不啻”。由此可見,廣大中小農(nóng)戶才是賦役的最終承擔(dān)者。稅制改革的背景隨著時(shí)間的推移,土地不斷集中到大地主手中,土地兼并嚴(yán)重,農(nóng)民不斷喪失土地,又要承擔(dān)沉重的苛捐雜稅,無地農(nóng)民被迫逃隱,既影響國(guó)家稅收,又造成社會(huì)不穩(wěn)。為解決這些矛盾,統(tǒng)治者開始進(jìn)行并稅制改革,來增加稅收,緩解社會(huì)矛盾。但實(shí)際上一旦有新的需要,封建統(tǒng)治階級(jí)仍隨時(shí)增加賦額任意加征加派。這樣又回到了過程一,如此循環(huán)往復(fù),老百姓身上的稅負(fù)也越來越重,這樣,黃宗羲定律的怪圈就產(chǎn)生了。三、小農(nóng)集團(tuán)的分配格局由怪圈產(chǎn)生的過程中可以看到,中小農(nóng)戶是國(guó)家賦役的主要承擔(dān)者,最重要的原因就是地主以及擁有大量田產(chǎn)的大官僚的賦役轉(zhuǎn)嫁。集團(tuán)A與集團(tuán)C多有重復(fù),部分官員既是稅征的承擔(dān)者,又是征稅的執(zhí)行者。王朝周期理論最主要的倡導(dǎo)者是王毓銓,他在其最有影響的文章《中國(guó)歷史上田賦的上升和王朝的衰落》(TheRiseofLandandtheFallofDynastiesinChineseHistory)中特別強(qiáng)調(diào)了明清兩朝,他寫道:腐敗可以簡(jiǎn)單的歸結(jié)為這樣的過程:中央政府被剝奪了實(shí)際的財(cái)富與權(quán)力,它們流入了控制政府的統(tǒng)治階級(jí)個(gè)人手中。這些人無法無天,它們作為官員、作為一個(gè)階級(jí),富有保護(hù)國(guó)家利益的責(zé)任,但作為個(gè)人,他們是腐敗的唯一受益人。雖然他們中的一些人,作為官員,知道這是錯(cuò)誤的,它們中的大多數(shù)人作為一個(gè)階級(jí)也試圖保護(hù)政府的利益和本階級(jí)的利益,他們?yōu)榱四軌蜻_(dá)到這個(gè)目標(biāo),總是向貧民和庶民階層加征稅收以補(bǔ)償他們逃避的稅收。因此小農(nóng)的負(fù)擔(dān)在循環(huán)的過程中不斷累積,不斷加重,而他們無力抵抗。按理說人多力量大,可是實(shí)際情況是人數(shù)龐大的小農(nóng)集團(tuán)反而永遠(yuǎn)處于弱勢(shì)群體的地位。事實(shí)上,正是由于農(nóng)民的人數(shù)龐大和無組織影響了他們的集體行動(dòng)。本文借鑒利益集團(tuán)理論(奧爾森,1965)分析中國(guó)封建社會(huì)的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁這一現(xiàn)象。以下分析基于兩種認(rèn)識(shí):第一,將一個(gè)家庭簡(jiǎn)化為利益集團(tuán)的某一個(gè)體,這表示在家庭內(nèi)部,每個(gè)成員行動(dòng)方向一致,一同承擔(dān)家庭的風(fēng)險(xiǎn)與收益;第二,如果一個(gè)或幾個(gè)個(gè)體為自己所在的某個(gè)集體內(nèi)所有成員的共同利益而采取同一行動(dòng),將該獲得共同收益的集體稱為小集團(tuán)。采取同一行動(dòng)的個(gè)體,獲得共同利益的小集團(tuán),以及兩種大集團(tuán)的包含關(guān)系如下圖所示:首先,分析利益集團(tuán)A,即地主以及擁有大量田產(chǎn)的大官僚所組成的集團(tuán)。因?yàn)榧瘓F(tuán)A中的個(gè)體在進(jìn)行稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的具體過程中通常選擇單獨(dú)行動(dòng),或某幾個(gè)個(gè)體結(jié)成聯(lián)盟而行動(dòng),而該行動(dòng)只為自己或小集團(tuán)服務(wù),也就是說,行動(dòng)所帶來的好處不會(huì)波及其他地主或官僚,只存在于小集團(tuán)內(nèi)部。將獲得好處的小集團(tuán)稱為A1,A1中包含的個(gè)體是一個(gè)或幾個(gè)。集團(tuán)A1是典型的“特權(quán)集團(tuán)”,對(duì)A1中每個(gè)個(gè)體來說,第一,采取行動(dòng)所要付出的成本和收益都很明確,總之不會(huì)得不償失。第二,集團(tuán)A1的成員在采取行動(dòng)時(shí)只需要非正式的合作就可以解決問題,集團(tuán)協(xié)議或正式的合作機(jī)構(gòu)沒有存在的必要,組織成本為零或很少。第三,在集團(tuán)中的某個(gè)成員沒有采取積極的行動(dòng)時(shí),A1中的其他成員都可以察覺,并對(duì)他指責(zé),迫使他采取積極的行動(dòng)。其次,現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民群體對(duì)轉(zhuǎn)嫁進(jìn)行抗?fàn)幱袃蓷l路徑:1.民國(guó)時(shí)期社會(huì)中,缺乏決策的內(nèi)聚力,這也是制約其“自治”但是要知道較大的有共同利益的階層在自愿結(jié)成團(tuán)體和形成共同利益的代表方面受到了更多的限制,也就是說,要讓如此龐大的農(nóng)民群體自發(fā)組織起來是一件成本很高,非常困難的事。另外,在較大的團(tuán)體中,由于缺乏決策的內(nèi)聚力,很難指望有真正的一致行動(dòng)。更重要的是封建時(shí)期統(tǒng)治者是不會(huì)允許社會(huì)上出現(xiàn)一個(gè)不代表本集團(tuán)利益的組織化群體,一旦出現(xiàn)無疑是一種對(duì)其統(tǒng)治的不安定因素。只有一種例外,那就是農(nóng)民起義。當(dāng)民生實(shí)在無以為繼,不得不反時(shí),農(nóng)民才會(huì)采取這種激烈的并且代價(jià)巨大的方式。從這些特點(diǎn)看來,農(nóng)民集團(tuán)是一個(gè)“潛在集團(tuán)”,他們有采取行動(dòng)的潛在力量或能力,但這一潛在力量只有通過選擇性激勵(lì)才能實(shí)現(xiàn)或被動(dòng)員起來。2.特權(quán)集團(tuán)與大集團(tuán)之間的利益結(jié)構(gòu)及其沖突這種情況是最普遍的,但是對(duì)于單個(gè)的經(jīng)濟(jì)困難、毫無反抗能力的農(nóng)戶而言代價(jià)也是高昂的,歸有光記敘了許多人因拖欠稅糧而被鞭樸致死的事,顧炎武也記敘了山東和陜西許多人因?yàn)椴荒茉谧詈笃谙迌?nèi)完納稅收而自盡的事例。并且,他們個(gè)人的抵抗行為對(duì)整個(gè)集團(tuán)的不利地位幾乎沒有影響。通過以上對(duì)比就不難理解特權(quán)集團(tuán)勝過潛在集團(tuán)中人數(shù)占優(yōu)勢(shì)的力量,因?yàn)榍罢咭话闶怯薪M織的、積極的,而后者則通常是無組織的、消極的。由于較小的集團(tuán)常常能自愿組織起來采取行動(dòng)支持其共同利益,而大集團(tuán)則通常做不到這一點(diǎn),因此社會(huì)中各集團(tuán)之間的政治斗爭(zhēng)的結(jié)局并不對(duì)稱。樊綱(1993)說,不同的利益結(jié)構(gòu)決定不同的變革道路,雖然任何一種制度或變革道路的選擇,都不可能單單取決于當(dāng)時(shí)的統(tǒng)治集團(tuán)的偏好,但在權(quán)利結(jié)構(gòu)中處于強(qiáng)勢(shì)的集團(tuán)在公共選擇中發(fā)揮的作用更大。而中國(guó)農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上受到剝削,在政治上更不能形成力量表達(dá)自己訴求。綜上所述,歷朝歷代中,農(nóng)民在利益集團(tuán)力量對(duì)比中的弱勢(shì)地位始終沒有得到改變也不允許得到改變才是并稅制改革不能走出黃宗羲定律怪圈的根源。四、建立農(nóng)民維權(quán)組織基于以上認(rèn)識(shí)進(jìn)行分析,就鄉(xiāng)村基層組織或代表鄉(xiāng)村組織決策的利益集團(tuán)在農(nóng)戶負(fù)擔(dān)問題上,與上級(jí)政府相比處于弱勢(shì),而與分散的農(nóng)戶相比又處于強(qiáng)勢(shì)。稅費(fèi)改革前,“交夠國(guó)家的、留足集體的、剩余全是自己的”作為家庭經(jīng)營(yíng)的分配制度大體框定了國(guó)家、集體、農(nóng)戶三者的分配邊緣,但基層組織則利用自己的相對(duì)強(qiáng)勢(shì)地位,采取向弱勢(shì)農(nóng)戶攤派、集資,甚至亂收費(fèi)等形式,來完成上級(jí)交付的各項(xiàng)任務(wù)和社區(qū)內(nèi)公共品的生產(chǎn)。稅費(fèi)改革后,鄉(xiāng)村收入大幅度減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在更大的財(cái)政壓力下過多干涉村級(jí)事務(wù),不利于以村民自治為主要內(nèi)容的農(nóng)村民主的發(fā)展。不僅如此,農(nóng)民在接受這種待遇的時(shí)候無法進(jìn)行有效的合法反抗。處于經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)的農(nóng)民同樣在政治上處于弱勢(shì),即使國(guó)家出于公平的角度會(huì)采取一些補(bǔ)償農(nóng)民的制度以及政策安排,但是在我看來,廣大農(nóng)民對(duì)利農(nóng)政策應(yīng)從被動(dòng)接受變?yōu)橹鲃?dòng)爭(zhēng)取。解決三農(nóng)問題的核心是解決農(nóng)民的組織問題,改變其弱勢(shì)群體的地位,一方面提高其對(duì)自身利益的表達(dá)能力和爭(zhēng)取能力,另一方面改變農(nóng)民的意識(shí)形態(tài)。具體來說,廣大農(nóng)民必須聯(lián)合起來,意識(shí)到他們的共同利益,并通過有計(jì)劃的集體行為提出一致要求;必須有農(nóng)民協(xié)會(huì)作為利益獨(dú)立化的團(tuán)體,不斷增進(jìn)對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治生活的參與度,形成一支有影響的社會(huì)力量,為其成員謀求利益和保護(hù)而進(jìn)行有效的活動(dòng)。因此,建立農(nóng)民協(xié)會(huì)組織是必要的。農(nóng)民維權(quán)組織的建立,意味著農(nóng)民的抗?fàn)帟?huì)更加理性,有利于社會(huì)的穩(wěn)定。他們是農(nóng)民與政府之間的中間力量,可以有效地阻止農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幓顒?dòng)以非理性的方式表現(xiàn)出來,有助于農(nóng)民接受現(xiàn)代法制觀念,逐步成為具有權(quán)利意識(shí)與法律意識(shí)的現(xiàn)代公民?？h鄉(xiāng)政府開始把農(nóng)民維權(quán)代表作為協(xié)