鐵路運輸企業(yè)建立內(nèi)部控制需處理的五大關系

鐵路運輸企業(yè)建立內(nèi)部控制需處理的五大關系一、正確處理現(xiàn)行行政管理體制下的權責配置關系科學完善的內(nèi)部控制，首先需要解決的問題是權力與責任的合理配置。明確界定各有關部門和人員在處理經(jīng)濟業(yè)務時應當擁有的權力和應當承擔的責任。權責關系如果處理不當，內(nèi)部控制就會失去最起碼的安排依據(jù)和實施基礎，進而引發(fā)各有關部門和人員爭搶權力、推諉責任，造成濫用職權、工作扯皮、敷衍了事、效率低下的局面。就鐵路運輸企業(yè)的現(xiàn)狀看，處理權責關系就是要理清鐵道部、鐵路局（集團公司）和基層站段三級管理機構的權力和責任，以便各級機構規(guī)范行使自己的權力，認真履行自己的責任。2021年，鐵道部針對我國鐵路系統(tǒng)長期沿用的“鐵道部——鐵路局——鐵路分局——站段”四級管理體制存在的弊端，進行了重大改革。一是確立了鐵道部、鐵路局、站段三級管理模式，實現(xiàn)了鐵路局對站段的直接管理，解決了鐵路局和鐵路分局兩級法人長期存在的管理重疊、職能交叉、相互掣肘、以同一方式經(jīng)營同一資產(chǎn)的體制性弊端；二是對全國鐵路生產(chǎn)力布局進行了重大調(diào)整，大幅度減少了運輸站段數(shù)量，基本扭轉(zhuǎn)了運力資源分散、布局不合理的局面，并對新投產(chǎn)的客運專線和其他新建鐵路實行了新的經(jīng)營管理模式；三是將中鐵物資總公司移交國資委管理，部屬勘察設計院和鐵路局所屬設計施工企業(yè)移交國資委下屬的工程總公司和建筑總公司，將中小學校、醫(yī)院和幼兒園移交地方政府管理。這些非運輸企業(yè)的分離和社會職能的移交，不僅使運輸主業(yè)更加突出，而且減輕了企業(yè)的負擔，為其發(fā)展壯大創(chuàng)造了有利條件；四是確立了“政府主導，多元投資，市場運作”的指導思想，實施了鐵路投融資體制的改革。通過構建多元投資主體，拓寬籌資渠道，找到了運用市場機制加快鐵路發(fā)展的新路子。這些改革為鐵路運輸企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，優(yōu)化運力資源配置，提高運輸效率，釋放和發(fā)展運輸生產(chǎn)力提供了體制保證。改革后的行政管理體制，使鐵道部、鐵路局（集團公司）和基層站段的權責更加分明。其中，鐵道部作為主管全國鐵路工作的國務院組成部門，主要職能是：制定鐵路行業(yè)的方針、政策和法規(guī)制度并監(jiān)督執(zhí)行；擬定鐵路行業(yè)的中長期發(fā)展規(guī)劃，編制年度計劃并組織實施；負責鐵路建設的行業(yè)管理，組織管理大中型鐵路建設項目；擬定鐵路行業(yè)的技術標準，組織重大新技術、新產(chǎn)品的研究和成果鑒定；任免鐵路企業(yè)和鐵道部直屬單位主要領導干部；安排使用國家鐵路建設資金，管理國家鐵路事業(yè)經(jīng)費；統(tǒng)一全國鐵路調(diào)度指揮工作，監(jiān)督、檢查全行業(yè)安全生產(chǎn)和路風建設；管理國家鐵路外事和對外經(jīng)濟合作交流工作等。鐵路局作為獨立的運輸企業(yè)法人，是我國鐵路運輸企業(yè)的主體，一方面接受鐵道部的直接領導；另一方面直接管理基層站段，統(tǒng)一組織和調(diào)度所屬運輸生產(chǎn)站段，協(xié)作開展全局的運輸生產(chǎn)經(jīng)營活動，完成鐵路局的生產(chǎn)經(jīng)營任務?；鶎诱径危òㄜ噭斩?、機務段、工務段、客運段等）作為運輸生產(chǎn)某一環(huán)節(jié)的實施單位，不具有法人資格，只有在鐵路局（集團公司）直接管理和統(tǒng)籌安排下，開展相應的生產(chǎn)經(jīng)營活動，完成客貨運輸任務。可以看出，處理鐵路運輸企業(yè)現(xiàn)行行政管理體制下的權責配置關系，實質(zhì)上就是合理劃分鐵道部、鐵路局和基層站段三級之間的權力和責任。由于鐵道部與鐵路局屬于不同的法人實體，權責關系的處理相對容易，所以，鐵路局（集團公司）與基層站段之間的權責劃分是正確處理鐵路運輸企業(yè)權責配置關系的關鍵。他們屬于同一法人實體下不同層次的經(jīng)營管理機構，各自應當擁有哪些權力，承擔哪些責任，往往由于生產(chǎn)經(jīng)營范圍和運輸業(yè)務過程的不可分割性而不易界定清楚。處理不好二者之間的關系，既可能導致內(nèi)部控制的制度安排失當，造成先天不足、后天難補的現(xiàn)象，又可能造成內(nèi)部控制的實施乏力。從理論上講，鐵路運輸企業(yè)權責關系處理不當?shù)默F(xiàn)象可能有兩種一是鐵路局（集團公司）掌握的權力大于承擔的責任，而基層站段承擔的責任高于被賦予的權力；二是鐵路局的責任超過所擁有的權力，而基層站段所擁有的權力超過責任。但從實際情況看，更多表現(xiàn)為第一種現(xiàn)象。這種現(xiàn)象勢必束縛基層站段執(zhí)行內(nèi)部控制的主動性，甚至將內(nèi)部控制視同為鐵路局（集團公司）對基層站段的控制而產(chǎn)生抵觸情緒，內(nèi)部控制的效果可想而知。因此，鐵路運輸企業(yè)必須根據(jù)自己的實際情況，堅持權力與責任對等的原則，處理好鐵路局（集團公司）與基層站段的權責配置關系。就鐵路局來講，絕不能獨攬權力而下移責任，必須把屬于基層站段的權力大膽下放，把屬于路局的權力高度集中；就基層站段來講，必須正確行使上級賦予的權力，既不能越權也不能棄權，并認真履行自己的責任。二、正確處理現(xiàn)行財務管理體制下的利益分配關系2021年以來，鐵道部對鐵路局實行了“收入顯性清算，支出預算管理，盈虧動態(tài)考核，資金轉(zhuǎn)移支付”的財務管理模式，使鐵路運輸企業(yè)的財務管理呈現(xiàn)出四個特征：一是為了彌補公益性運輸造成的損失平衡各線路之間因公益性程度不同而產(chǎn)生的收入差別，實行運輸收入由鐵道部統(tǒng)一進行內(nèi)部清算的核算體系；二是建立以鐵道部為龍頭、以鐵路局為主體、以預算管理為載體、以統(tǒng)籌配置為核心的“預算管理、剛性約束”機制，要求鐵路局對成本支出實行預算管理；三是鐵道部根據(jù)各鐵路局承擔的運輸任務以及負擔的公益性運輸量，下達初始運輸盈虧目標，鐵路局在運輸盈虧目標內(nèi)實現(xiàn)的稅后運輸利潤，全部上繳鐵道部，超額部分留歸鐵路局，其他稅后業(yè)務利潤則全部留歸鐵路局。如果發(fā)生運輸虧損，屬于運輸盈虧目標內(nèi)的由鐵道部全額彌補，超額部分則由鐵路局自己負擔；四是所有資金歸口財會部門統(tǒng)一管理鐵路局財務部門對大額資金、大項資金實行集中辦理、直接支付，對職工個人的支付也通過銀行直接辦理。除維持正常生產(chǎn)生活必需的資金以外，各單位和各級資金結算中心沉淀的資金由鐵道部統(tǒng)一有償調(diào)度使用?？梢钥闯?，鐵路運輸企業(yè)的財務管理體制是基于鐵路運輸企業(yè)經(jīng)營一體化、管理垂直化的特點而形成的。從某種意義上講，作為法人主體的鐵路局的經(jīng)濟效益如何，雖然與自身的努力分不開，但并不完全取決于自己的經(jīng)營管理水平，必然受到許多非主觀因素（如地理位置、資源結構、運輸流向等）的制約和影響，表明目前的鐵路運輸企業(yè)并沒有也不可能完全實現(xiàn)市場化。因此，設計鐵路運輸企業(yè)的內(nèi)部控制制度，必須充分考慮鐵路系統(tǒng)的財務管理體制以及適應這種體制建立的業(yè)績評價機制和利益分配辦法。如果完全照搬具有財務收支自主權的企業(yè)的做法，很可能形成資金管理上的漏洞，業(yè)績評價上的誤差，進而導致利益分配上的不公。例如，按照“收支兩條線”的財務制度，鐵路局的運輸收入必須全部上繳鐵道部，所需資金由鐵道部根據(jù)預算按時間、按進度予以撥付，基層站段開展生產(chǎn)經(jīng)營所需要的資金則由鐵路局撥付。如果不能針對這種資金的上繳和下?lián)芙?nèi)部控制制度，很可能發(fā)生上繳不足額和下?lián)懿坏轿唬斐设F路局之間的利益不均。又如，大額資金的借貸、支付和使用，如果不能嚴格執(zhí)行領導班子集體討論決定的內(nèi)部控制要求，企業(yè)的財務漏洞就可能增多，財務風險就可能加大，最終影響利益分配關系。所以說，正確處理現(xiàn)行財務管理體制下的利益分配關系，是內(nèi)部控制對鐵路運輸企業(yè)的特殊要求，也是構建鐵路運輸企業(yè)內(nèi)部控制框架必須解決的問題。這一問題的合理解決，可以保障各級機構正確行使自己的權力，認真履行自己的責任，使責、權、利三者有機地結合起來，為內(nèi)部控制制度的科學安排和有效施行奠定良好的基礎。三、正確處理突出重點業(yè)務與兼顧一般業(yè)務的關系如同其他企業(yè)一樣，鐵路運輸企業(yè)也有主營業(yè)務與附營業(yè)務之分按照重要性原則的要求，內(nèi)部控制應當充分關注重要業(yè)務事項和高風險領域。鐵路運輸企業(yè)主營業(yè)務收入和支出數(shù)額在總收入和總支出中占據(jù)較大甚至是絕對比例，因此，旅客運輸、普通貨物運輸、專用物質(zhì)運輸?shù)戎鳡I業(yè)務是內(nèi)部控制的重點業(yè)務。由于鐵路局在現(xiàn)行的財務管理體制下，沒有完全的財務自主權，不能夠獨立開展工程建造、對外投資、信用擔保等高風險領域的業(yè)務，即使開展這些業(yè)務，也要受到上級主管部門——鐵道部的嚴格審批和嚴密監(jiān)控。這種高度集中的財務管理體制，使內(nèi)部控制與外部控制得到了有機統(tǒng)一，很大程度上保證了控制的有效性。所以鐵路局應當把內(nèi)部控制的重點放在主營業(yè)務方面。對該類業(yè)務的控制必須做到目標明確、程序嚴密、手續(xù)完善、方法先進。至于車輛維修、水電供應、生活服務等附營業(yè)務，則可按照成本效益原則的要求，在不影響控制效果的前提下盡量簡化控制程序和手續(xù)。處理重點業(yè)務與一般業(yè)務的關系，實質(zhì)上就是平衡內(nèi)部控制的全面性原則與重要性原則的關系。這種關系處理得當，既有利于鐵路運輸企業(yè)抓住主要矛盾，解決關鍵問題，防止“撿了芝麻丟了西瓜”的現(xiàn)象發(fā)生，合理節(jié)約人、財、物力的支出，在實現(xiàn)精細控制的基礎上突出重點，收到綱舉目張、事半功倍的效果，又有助于鐵路運輸企業(yè)全面梳理內(nèi)部控制內(nèi)容，認清次要矛盾和衍生問題，并采取針對性的措施加以解決，在強化重點業(yè)務控制的同時不放過任何一種業(yè)務和任何一個環(huán)節(jié)，確保控制效率的同時不斷提升控制效果。四、正確處理內(nèi)部控制制度創(chuàng)新與制度繼承的關系鐵路運輸企業(yè)在長期的內(nèi)部控制實踐中，根據(jù)自己的特點采取了許多行之有效的辦法和措施，形成了最基本的內(nèi)部控制體系。據(jù)筆者調(diào)查，太原鐵路局與內(nèi)部控制相關的制度多達60余項，內(nèi)容涵蓋了鐵路建設資金管理、全面預算管理、國有資產(chǎn)管理、物資采購供應管理、工程建設管理、工資管理、業(yè)績考評、成本費用控制、合同管理、內(nèi)部審計、會計信息系統(tǒng)、運營資金管理、研究開發(fā)計劃管理、借款及擔保管理、賬戶管理以及計算機安全管理、權責劃分、企業(yè)文化建設、職工素質(zhì)教育等十多個方面。這些制度在過去的幾十年里，對維護鐵路運輸企業(yè)財產(chǎn)物資的安全完整，保證會計資料的準確可靠，促進鐵路運輸企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的有序開展，實現(xiàn)經(jīng)營管理目標發(fā)揮了重要的作用，為進一步完善鐵路運輸企業(yè)的內(nèi)部控制體系奠定了良好的基礎。然而，由于任何制度都是在特定環(huán)境下形成的，也只有在特定的環(huán)境下才能充分發(fā)揮作用，當環(huán)境發(fā)生變化特別是發(fā)生重大變化時，一些制度往往會顯得不相適應，加之有些制度由于設計者受主客觀因素的影響，很可能在出臺時就存在一定的局限性。因此，必須針對環(huán)境變化對制度適時創(chuàng)新。這就提醒我們，建立鐵路運輸企業(yè)的內(nèi)部控制框架，既要充分認識鐵路運輸企業(yè)所面臨的內(nèi)外部環(huán)境變化對內(nèi)部控制的影響，大膽引用國內(nèi)外內(nèi)部控制理論研究的最新成果，使內(nèi)部控制體系具有一點的前瞻性，也要認真考慮原有制度的合理成分以及企業(yè)長期實行這些制度所形成的慣性，妥善處理制度創(chuàng)新與制度繼承的關系。固守原有制度必然落后于管理實踐發(fā)展的需要，而完全否定原有制度則會脫離企業(yè)的管理實踐，兩種做法都是不可取的。五、正確處理內(nèi)部控制實施所費與所得的關系對企業(yè)來講，全面實施內(nèi)部控制的一個直接感受是增加費用支出因為按照內(nèi)部控制的要求，很可能增加企業(yè)的工作崗位、配備更多的業(yè)務經(jīng)辦人員、經(jīng)過更多的處理程序和手續(xù)，客觀上會加大企業(yè)的人、財、物力支出。這也正是許多企業(yè)隨意簡化內(nèi)部控制的一個重要原因。因此，建立鐵路運輸企業(yè)的內(nèi)部控制框架，必須首先樹立正確的內(nèi)部控制得失觀，科學合理地比較