第五講 公共管理的過程

第五講公共管理的運行學習要點：公共決策與公共管理公共決策程序公共決策系統(tǒng)的優(yōu)化公共政策與公共管理公共政策的設計、執(zhí)行與評估公共管理的執(zhí)行與控制第一節(jié)公共決策一、公共決策與公共管理公共決策：是指公共組織在管理國家政務和社會公共事務過程中所做出的決定，它是公共管理的首要環(huán)節(jié)，并貫穿于整個公共管理過程的始終。具體來說：公共決策是公共管理的首要環(huán)節(jié)；公共決策是公共管理履行各項職能的基礎；公共決策貫穿于整個公共管理過程的始終。舉例：2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》。在框架結構上，全會決定以當前亟待解決的重大問題為提領，按條條謀篇布局。除引言和結束語外，共16個部分，分三大板塊。第一部分構成第一板塊，是總論，主要闡述全面深化改革的重大意義、指導思想、總體思路。第二至第十五部分構成第二板塊，是分論，主要從經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明、國防和軍隊6個方面，具體部署全面深化改革的主要任務和重大舉措。第十六部分構成第三板塊，講組織領導，主要闡述加強和改善黨對全面深化改革的領導。

——習近平關于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明二、公共決策系統(tǒng)及其運行公共決策系統(tǒng)是指由參與決策的機構和人員所組成的一種組織體系，包括政府組織體系和非政府組織體系。在公共組織體系中，每一個決策系統(tǒng)內部又可劃分為信息子系統(tǒng)、參謀子系統(tǒng)、決斷子系統(tǒng)與監(jiān)控子系統(tǒng)。信息子系統(tǒng)是指由掌握信息技術的專職人員、設備及有關工作程序組成的專門從事決策信息的收集、加工、傳遞、儲存等工作的機構。它是決斷子系統(tǒng)的輔助機構，為政策制定提供資料。信息子系統(tǒng)在政策制定系統(tǒng)及其運行中的職能或作用是：①收集信息，就是廣泛收集有關國家和社會公共事務各方面的信息，力求全面、準確，以完整地、真實地反映客觀情況；②加工處理信息，把收集來的信息進行一番去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的整理、分析、歸納，抽取出精華資料，剔除多余的甚至是虛假的資料；③傳遞信息，就是把加工處理好的信息傳遞到?jīng)Q策者手中，為制定政策服務。信息傳遞要求及時、快速。參謀子系統(tǒng)是指由掌握各門類知識的專家、學者組成的機構，它也是決斷子系統(tǒng)的輔助機構。參謀子系統(tǒng)在公共決策系統(tǒng)及其運行中的職能或作用是：①協(xié)助決斷子系統(tǒng)界定決策問題，確立決策目標。參謀人員通過調查研究以及對未來發(fā)展趨勢的超前研究和預測，提供有科學依據(jù)的判斷，為決策者界定決策問題，確立決策目標作參考。②為決斷子系統(tǒng)提供解決問題的方案、途徑和方法。在決策方案選優(yōu)時，要為決策者提供經(jīng)過一系列定性、定量分析論證的初步方案，同時也要提供本系統(tǒng)以及其他咨詢機構對方案的評審意見，以便決策者集思廣益，從眾多方案中選擇出滿意的方案。③對公共決策實施進行跟蹤反饋分析。收集并分析決策實施中的問題，特別是決策實施過程中遇到障礙或偏離決策目標時，要及時提出應變措施，以使決策者、執(zhí)行者及時矯正，確保公共決策順利實施。決斷子系統(tǒng)是指由擁有決策權力的領導者集體所組成的中樞機構，是決策活動的組織者，領導者決策制定的全過程。決斷子系統(tǒng)具有權威性和主導性特點。決斷子系統(tǒng)在公共決策系統(tǒng)及其運行中的作用是：①界定決策問題。決策問題的界定是政策制定的開始，它是首要的環(huán)節(jié)。決斷子系統(tǒng)必須能夠從紛繁復雜的社會問題中，分清輕重緩急，抓住事關全局的關鍵問題，作為政策問題確定下來。②確立決策目標。決策目標是否科學、正確，對整個政策過程具有決定性的影響。決策目標的確立必須建立在對決策問題的過去、現(xiàn)狀及未來趨勢較全面了解、把握的基礎上。所確立目標必須切實可行，并留有余地，使之能滿足上下平衡、左右平衡、前后平衡的條件。③設計決策方案。這是一項科學性、技術性很強的工作，一般是委托給參謀子系統(tǒng)承擔。決斷子系統(tǒng)在此的職責是根據(jù)決策問題的性質，組織熟悉這類問題的專家，組成高水平的設計組，并為他們的設計工作提供優(yōu)越的環(huán)境和條件。④選擇決策方案。決斷子系統(tǒng)在這一環(huán)節(jié)的職責是建立方案選擇的價值標準體系，對參謀子系統(tǒng)提供的各種方案進行比較、分析、平衡，最后拍板選定方案。監(jiān)控子系統(tǒng)是指決斷子系統(tǒng)之外的人員和機構，對決策行為以及決策方案的內容和執(zhí)行依法進行監(jiān)督和控制的機構。監(jiān)控子系統(tǒng)在公共決策系統(tǒng)及其運行中的作用是：①防止決策者濫用決策權的可能；②促使政策內容切合實際；③監(jiān)督執(zhí)行機構及其人員正確執(zhí)行政策。胡錦濤在十七大報告中指出：“推進決策科學化、民主化、完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度；制定與群眾利益密切相關的法律、法規(guī)和公共政策，原則上要公開聽取意見?！睖丶覍氃谑粚萌舜蟮谝淮螘h的政府工作報告中指出，“通過各種形式征求專家、學者和人民群眾的建議，接受新聞媒體和社會各界的監(jiān)督，實行重大事項決策公示和聽證制度?！标P于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的起草過程：2013年4月，中央政治局經(jīng)過深入思考和研究，廣泛聽取黨內外各方面意見，決定黨的十八屆三中全會研究全面深化改革問題并作出決定。4月20日，中央發(fā)出《關于對黨的十八屆三中全會研究全面深化改革問題征求意見》的通知。議題確定后，中央政治局決定成立文件起草組，在中央政治局常委會領導下進行全會決定起草工作。文件起草組成立以來，在將近7個月的時間里，廣泛征求意見，開展專題論證，進行調查研究，反復討論修改。其間，中央政治局會議2次分別審議決定，決定征求意見稿還下發(fā)黨內一定范圍征求意見，征求黨內老同志意見，專門聽取各民主黨派中央、全國工商聯(lián)負責人和無黨派人士意見。在征求意見過程中，各方面提出了許多好的意見和建議。中央責成文件起草組認真整理這些意見和建議，文件起草組對全會決定作出重要修改?！暯疥P于《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明

三、公共決策程序思考：一個決策方案的最終出臺，要經(jīng)過哪些程序？（一）公共問題的界定（二）決策目標的確立（三）決策方案的設計（四）決策效果的預測（五）決策方案的選擇（一）公共問題的界定——決策的起點1、公共問題的概念討論：公共問題與社會問題的區(qū)分公共問題就是指那些已經(jīng)影響到人們正常生活的社會問題。由于實際狀態(tài)與社會期望、理想之間存在差距，導致產(chǎn)生了各種各樣的社會問題。當決策者覺察到某一社會問題已引起社會廣泛的注意和議論，這個社會問題本身也確實有解決的必要，并且也屬于職權范圍之內的事務時，決策者就會把它列入議事日程，作為公共問題進行研究處理。2、公共問題的兩個基本特性（1）具有影響的廣泛性：它不僅僅影響單個的個人或團體，而且將對多數(shù)甚至絕大多數(shù)人或團隊產(chǎn)生普遍的影響。同時，公共問題可能超越地域的限制，而且對一國內部的公共生活產(chǎn)生相似的影響；它也可能超越國界的限制，而對人類的共同生活造成潛在或現(xiàn)實的影響。（2）具有影響的不可分性和公共性：公共問題對所有的個體或團體產(chǎn)生的影響都是相同的，沒有一個個體或團體可以置身于這些問題之外，它超越了人為的地理界限。由此，我們將公共問題界定為：公共問題是指社會成員在公共社會生活中共同受到廣泛影響，具有不可分性、與公共利益密切相關的那些公共性社會問題。公共性是公共問題與社會問題相區(qū)別的最本質、最內在的特性。3、公共問題的分類（自學課本第148-150頁）（二）決策目標的確立決策目標就是決策者通過采取某項行動方案所要達到的期望效果。合理的決策目標應滿足的條件有：①目標必須具體明確，有的放矢。②目標必須切實可行。決策目標必須立足現(xiàn)實，量力而行，超越現(xiàn)實生產(chǎn)力水平的目標是脫離實際的，不可取的。③目標必須系統(tǒng)化。這是由公共問題的復雜性、多層性決定的，要求決策目標也要形成多層級性與之匹配。④決策目標必須靈活可調，目標是針對未來的，目標的實現(xiàn)有個過程，而且問題的發(fā)展又具有不確定性，一成不變的情景幾乎是不存在的。（三）決策方案的設計方案設計就是針對公共問題，依據(jù)決策目標，設計實現(xiàn)目標的各種可能性方案的過程。這一過程被形象地稱為“大膽假設，小心求證”的過程，也就是首先大膽設想，提出各種方案設計輪廓，然后對方案輪廓進行嚴格細致的具體化加工。決策方案的細部設計，要是決策層次而定。層次較高的決策，方案設計只作概括性的、抽象的原則規(guī)定，便于執(zhí)行者因地制宜、靈活掌握，而層次較低的決策，則細部設計要反復計算、嚴格論證、詳細推敲，操作性要強。（四）決策效果預測決策是面向未來的，其實施過程是不可逆轉的，所產(chǎn)生的效果既可能符合人們的主觀愿望，也可能背離愿望。這就要求決策系統(tǒng)必須搞好預測，對未來的決策環(huán)境情景及對象的變化要有所把握。通過預測，幫助決策者認識和控制未來的不確定性，把對未來變化的無知減少到最低限度。預測包括兩個方面：一是分析、判斷決策對象在決策作用下可能發(fā)生的種種變化，提示其發(fā)展中的各種趨向；二是分析、判斷實施過程中決策環(huán)境的變化。（五）決策方案的選擇方案選擇就是對設計出來的各種備選方案進行評價、比較、權衡利弊，從中選出比較滿意的方案。決策方案的選擇有個標準問題，一般認為必須符合下列條件：1、決策方案要有利于決策目標的實現(xiàn)，體現(xiàn)出盡可能大的效益；2、實現(xiàn)決策目標所承擔的風險盡可能小；3、方案要有可行性；4、方案實施后的副作用(即負面效果)盡可能少。

選擇決策方案是決策者的主要職責，為使方案合乎條件，決策者必須組織專家、學者進行可行性分析研究。具體包括技術可行性、經(jīng)濟可行性、政治與行政可行性等三方面的可行性論證。四、我國公共決策系統(tǒng)的優(yōu)化

（自學課本第152-153頁）（一）公共決策科學化（二）公共決策民主化（三）公共決策法制化第二節(jié)公共政策管理一、公共政策與公共管理（一）公共政策的概念不同角度的公共政策的理解（課本第154-155頁）公共政策是公共行為主體（主要是公共權威當局），在職能范圍內為了某一特定的目標，經(jīng)過政治活動（或協(xié)調）所選擇的行動方案，并通過公共管理過程實現(xiàn)這一特定目標的過程。在公共政策過程中發(fā)展出來的各項方針、原則、策略、措施、計劃和行為規(guī)范的總和是公共政策的主要表現(xiàn)形式。公共政策是公共組織（尤其是政府組織）管理國家和社會公共事務的重要準則，是公共管理實踐的靈魂。（二）公共政策與公共管理的關系1、公共管理貫穿于公共政策過程始終

一個簡單的公共政策過程主要包括四個步驟：公共政策設計（公共政策問題、公共政策議程和公共政策制定）；公共政策執(zhí)行（或實施）；公共政策評估；公共政策終結或公共政策調整。2、公共管理是公共政策實施的重要手段（三）公共政策的性質1、利益傾向性2、目標導向性3、合法性與強制性4、穩(wěn)定性與時效性5、多樣性與多效性二、政策過程和政策分析的任務公共政策過程之一：公共政策的設計1、公共政策問題

只有當公共問題進入政策議程后，才轉化為“公共政策問題”。疑問：（1）什么是政策議程？

（2）私人問題、公共問題與政策問題三者之間的關系式怎樣的？

政策議程（PolicyAgenda）安德森認為，“在人們向政府提出的成千上萬個要求中，只有其中的一小部分得到了公共決策者的密切關注。那些被決策者選中或決策者感到必須對之采取行動的要求構成了政策日程。

伯克蘭（ThomasA·Birkland）認為，議程就是“一系列問題的集合，是對那些引起公眾和政府官員注意的公共問題的原因、標志、解決方法和其他方面的因素的理解?！?/p>

金登認為，“所謂議程，就是對政府官員以及與其密切相關的政府外人員在任何給定時間認真關注的問題進行的編目。”

政策議程：是有關的社會問題或公共問題受到社會、政府及公共組織的高度重視并被正式納入政策討論或被確定要予以解決的過程。私人問題、公共問題與政策問題私人問題：單個人的問題，不具有外部效應，或者沒有與人共享公共問題：單個人的問題有外部效應，或者很多人所面臨的交織在一起的問題單個人的感冒不是公共問題，但流行性感冒是公共問題政策問題指基于特定的社會矛盾和沖突，由政府列入政策議程并希望通過公共行為加以解決的問題政策議程的建立政策議程，決定了什么問題、以什么樣的方式進入到公共政策過程，即政策問題的確認。這一問題是否需要政策回應？對問題的本質認定對問題重要程度的認定從公共問題到政策問題的跨越如何實現(xiàn)？公共問題是否為政策問題擱置進入政策議程（是什么性質的問題？重要性？）NY政策議程引發(fā)的“扳機”安德森：公共決策科布、愛爾德：

美國政治中的參與：確定議程的動因瓊斯：公共政策研究導論金登：議程、備選方案與公共政策1、政治領導人2、危機/引人注目的事件3、抗議活動4、大眾傳播媒介內在的引發(fā)機制：外在引發(fā)機制：1、政治運動2、對大量人員造成威脅的事件3、大規(guī)模的宣傳4、個人努力5、先前政策的應用政府內部參與者政府外部參與者1、自然災害2、意外的人為事件3、技術變革4、民權抗議5、工會罷工6、生態(tài)變遷1、戰(zhàn)爭行為2、武器技術的革新3、國際沖突4、世界性聯(lián)盟的變化1、行政當局（總統(tǒng)、總統(tǒng)辦事人員、政治任命官）2、文官3、國會1、利益集團2、學者、研究人員和咨詢人員3、媒體4、與選舉有關的參與者（競選者、政黨）5、公共輿論議程建立的三種方式根據(jù)政府在議程建立中所起的不同作用（即直接提出或間接提出政策問題）以及創(chuàng)始者擴散問題的程度和方向，提出三種模型：外在創(chuàng)始模型（Outsideinitiationmodel）動員模型（Mobilizationmodel）內在創(chuàng)始模型（Insideinitiationmodel）外在創(chuàng)始模型屬非政府團體創(chuàng)始政策問題的過程，通常先散布到公眾議程，再介入政府議程。它適用的情境包括：創(chuàng)始者身處政府結構之外；表達或提出一項需求；試圖將問題散布到其他社會團體，以先行進入公眾議程；最終向決策者施加足夠的壓力，以進入政府議程。該模型通常在民主和平等的社會中比較常見動員模型屬政府直接創(chuàng)始政策問題并將該問題擴散到公眾議程的過程。該模型下的政策問題一般都能順利地進入正式議程，但為了以后更好地執(zhí)行該項政策，政府也需要將該問題提交公眾議程加以討論。在該模型下，政府領導人及其有關機構的主要任務是考慮如何將政府正式議程中的政策問題提交到公眾議程。該模型通常出現(xiàn)在不太民主的社會中，在那里領導者和政府具有超自然的權威，公共政策問題通常都是由官方首先提出，再通過一定的形式提交社會討論。內在創(chuàng)始模型屬政府因解決純政府內部的事務而提出政策問題且不愿將該問題擴散到公眾議程當中的過程。該模型企圖排除社會大眾參與的情形，使得此類問題遠離公眾議程，社會大眾便沒有任何參與的機會和希望；在該模型下，僅限于政府內部的單位或接近于決策者的團體才能提出此類政策問題；問題最多會擴散到一些認同性團體，以爭取更多力量的支持，向決策者施加足夠的壓力，促使決策者將此類問題列入正式議程。2.公共政策制定公共政策制定的原則（1）公共正無偏的原則（2）資源集中分配原則（3）個人受益原則（4）延續(xù)性原則（5）預見性原則（6）信息完備原則（7）一致性原則（8）彈性政策原則公共政策制定的基本步驟（1）確立公共政策目標（2）估計需要（3）確定要達到的具體目的（4）設計公共政