街居制物業(yè)小區(qū)亟需法律規(guī)制

街居制物業(yè)小區(qū)亟需法律規(guī)制

隨著“網(wǎng)絡”社會管理創(chuàng)新的蓬勃發(fā)展，潛在的危機出現(xiàn)了。伴隨住房私有化而來的龐大業(yè)主群體和物業(yè)小區(qū)迅速成長,已經(jīng)占據(jù)城市人口和小區(qū)總量的絕大多數(shù),成為城市中最有競爭力的人口和最有活力的區(qū)域。但他們卻被排斥在城市基層社會組織體系之外,成為工作單位管不著,街居組織進不去、政府關注不到、直接放給物業(yè)企業(yè)管理的“居住小區(qū)”,不得不靠業(yè)主/居民自組織起來維護權益、據(jù)理力爭。大量伴隨城市化而迅速崛起的新型物業(yè)小區(qū),就這樣被排斥在了基層社會組織體系之外。當巨大的社區(qū)變遷發(fā)生時,我們以垂直隸屬關系為特征的社會組織體系卻遲遲沒有做出反應。很多城市仍然把社區(qū)建設的重心放在政府駐地或商業(yè)中心等核心區(qū)域的老舊社區(qū)里,致使內(nèi)城高檔社區(qū)和城郊大規(guī)模社區(qū)成為被基層政權“棄管”的“鄰里社區(qū)”。大量失去合法組織身份的居住小區(qū),本應有組織地培養(yǎng)成為鄰里社區(qū),卻因為被“棄管”,而成為引發(fā)物業(yè)糾紛、鄰里沖突和大規(guī)模維權活動的發(fā)源地。當前,社區(qū)建設面對的真正危機,恰恰來自于“社區(qū)”自身。我們的研究顯示:社區(qū)已不再是“居委會轄區(qū)”,凡是有人群聚集居住的小區(qū),都應該納入社區(qū)建設的范疇。我們應該重新界定社區(qū)概念和社區(qū)的組織定位,承認居民的私人房產(chǎn)利益,推動以居民訴求為核心的新社區(qū)建設運動,重新建構以“居住小區(qū)”為基礎的基層社會組織體系。一、“弱勢群體”的弱化許多高檔住宅小區(qū)在大城市地價最高的核心地帶拔地而起,大規(guī)模經(jīng)濟適用房、兩限房和相當數(shù)量的商品房小區(qū)在城市邊緣、城鄉(xiāng)接合部地帶大面積鋪開,以物業(yè)小區(qū)為形式的新型鄰里社區(qū)已經(jīng)成為主導型社區(qū)。我們一直定義為“居委會轄區(qū)”的“社區(qū)”,已經(jīng)在地理分布上成為少數(shù)。而沒有被納入“強有力”的街居管理體制下的新型物業(yè)小區(qū),已經(jīng)變成房地產(chǎn)公司和下屬物業(yè)公司聯(lián)合構成的物業(yè)轄區(qū),受住建部管理。而作為業(yè)主或租戶的社區(qū)居民,則成為“有錢、有權、有文化、有能力、有上升空間”卻沒有利益代表、沒有話語空間的新社區(qū)“弱勢群體”。自西周時期就已經(jīng)作為基層社會管理組織而存在的“社區(qū)”,已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。我們可以從北京市社區(qū)地理分布變遷情況看,有兩點是非常醒目的。其一是新型“物業(yè)小區(qū)”遍地開花,尤以四環(huán)外成環(huán)型分布的物業(yè)小區(qū)聚集地帶最為突出。其二是北京城四環(huán)內(nèi)東北部地區(qū)密集分布的高檔公寓小區(qū),也顯得十分突出。新型物業(yè)小區(qū)在城市區(qū)位上的聚集性分布并非個案,它具有相當?shù)钠毡樾?。我們在考察撫順市社區(qū)變遷時,發(fā)現(xiàn)新型物業(yè)小區(qū)在地理分布上更突出,只不過與北京市在分布形態(tài)上有所不同。撫順市新型物業(yè)小區(qū)主要聚集區(qū)是以渾河為界,體現(xiàn)為新區(qū)和老城的巨大反差。老城破舊不堪,新區(qū)則高樓林立,物業(yè)小區(qū)成片。新型物業(yè)小區(qū)在城市區(qū)位上的聚集性分布,與房地產(chǎn)商以小區(qū)為形式的大規(guī)模地產(chǎn)開發(fā)有關。但我們這里要說的是,這些聚集成片的物業(yè)小區(qū)以及居住在其中的居民,并沒有被很好地納入城市基層社會組織體系。而是把社區(qū)管理的職責基本上全部放給了小區(qū)物業(yè),即使成立了居委會的小區(qū),也基本上處于邊緣化的位置,并沒有被賦予真正的權力和能力去調(diào)節(jié)物業(yè)糾紛,代表居民整體利益,協(xié)調(diào)各方關系。新型物業(yè)小區(qū)的崛起,已經(jīng)使原有的城市社區(qū)結構發(fā)生了的巨大變化,但城市基層社會組織體系不論在行政區(qū)劃上還是在組織職能上的變革都嚴重滯后,致使作為基層政權組織的街居組織體系,嚴重脫離社區(qū),脫離社區(qū)居民。換句話說,新型物業(yè)小區(qū)基本上被排斥在城市基層社會組織體系之外,成為矛盾沖突不斷、群體性事件頻發(fā)的源頭,“社區(qū)”正在失去基層政權組織的性質(zhì)。二、社區(qū)在社區(qū)中的地位作用日益明顯與西方國家不同,地域性實體社區(qū)一直是中國城市基層政權所倚重的基礎組織。在改革開放以前,城市社區(qū)的邊界基本上與社區(qū)居委會(或家委會)轄區(qū)相吻合。也就是說,中國城市基層政權組織與城市居民的人口分布狀況是相一致的,很少有在基層社會組織管理之外的大量的城市人口聚集區(qū)域。伴隨住房私有化的進程,居住在物業(yè)小區(qū)或擁有自己住房的人口已占絕大多數(shù)。2012年西面財經(jīng)大學中國家庭金融調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,全國“城市家庭自有住房擁有率為85.39%1?！?009年北京市物業(yè)管理房屋已“占城鎮(zhèn)房屋總量的近80%?！?沈陽市鐵西區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,即使在沈陽那些“被棄管”的老舊小區(qū)里,絕大多數(shù)居民早已經(jīng)是房屋的產(chǎn)權擁有者了。社區(qū)人口的非單位成員化,社區(qū)成員的業(yè)主化,社區(qū)房屋的私有化,帶來一個最直接的結果,就是社區(qū)人口的高度流動性。首先,居委會轄區(qū)已不能涵蓋所有的居民區(qū)。隨著近郊連片住宅區(qū)的拔地而起,原城市核心區(qū)人口一波一波地向外遷移,以居住小區(qū)為形式的鄰里社區(qū)和居民在地理分布上已大大超出原有街居制的管轄范圍。據(jù)2010年第六次全國人口普查資料顯示,北京城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū),已經(jīng)集中了全市人口79.5%的常住人口3。這些地區(qū)不僅人口眾多,居住條件比較好,而且人口的文化素質(zhì)也很高。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示北京市人口文化素質(zhì)比較高的幾個區(qū),主要分布在少數(shù)核心城區(qū)和幾個重要的功能拓展區(qū)。見下表3改革開放以來,居民小區(qū)向外的迅速擴張,使居委會轄區(qū)在居民小區(qū)中已經(jīng)成為少數(shù)。失去了覆蓋所有居民的基層社會組織的性質(zhì)。第二,居委會不斷行政化,脫離社區(qū)居民的實際需要,致使街居制不斷虛化。單位制解體,原意是“把社會的職責歸還給社會承擔”,上海也最先提出了屬地化管理或曰社區(qū)化管理。但是1995年期間社會學界的學者提出的“社區(qū)邊界可定義為擴大了的居委會轄區(qū)”的建議,不過是想以居委會牽頭進行社區(qū)重建的意思。但是政府迅速接受的理念卻是:社區(qū)就是居委會轄區(qū),抓社區(qū)就是抓居委會。因此,居委會就成為社區(qū)的代名詞,就成為承接政府“千條線”的那一根“針”。不僅政府這樣認識,就連小區(qū)居民也這樣認為,他們在社區(qū)論壇上發(fā)帖:“反對社區(qū)進駐小區(qū)”。這種脫離居民把社區(qū)當作居委會組織的做法相當普遍。然而,人們忽略了一個最重要的事實,即單位制解體,單位大院的管理權并沒有下放給社區(qū)居委會,居委會仍然扮演著以往民政系統(tǒng)扶貧濟困的角色,還增加了政府代辦機構的角色。致使居委會的行政色彩越來越濃。建國初期居民自發(fā)組織起來、具有居民自治性質(zhì)的居委會形象,隨著居委會成員的年輕化、專業(yè)化、職業(yè)化再也不見了。社區(qū)居委會的職能越來越像“第二政府”,社區(qū)居委會越來越脫離居民的實際需要。第三,社區(qū)因企業(yè)改制、轉制、合并、破產(chǎn),許多單位已不再對原有的大院社區(qū)進行實質(zhì)性的管理。很多原來規(guī)劃良好的單位大院逐漸演變成見縫插針、私搭亂建的社會大雜院。而由家委會轉變而來的居委會,因失去原單位的庇佑,很難對個別居民的惡劣行為施加影響。社區(qū)居民的非單位成員化,甚至派出所也對一些多次轉包房屋中所發(fā)生的不法行為,無能為力。城市核心區(qū)新建的居民小區(qū)和高檔物業(yè)小區(qū),由于實施了物業(yè)管理制度,已成為居委會難以進入的地方。小區(qū)居民私人空間意識不斷加強,致使小區(qū)居委會傳統(tǒng)“登百家門”的工作方法失效,經(jīng)常被居民拒之門外。當居委會長期行政化、服務人群邊緣化,小區(qū)主流人群的迫切需求得不到滿足,致使居民將小區(qū)看作是物業(yè)管理的范圍,而將社區(qū)看作是基層行政管理的組織。設在新建小區(qū)內(nèi)的居委會,也陷入被誤解的困境。居委會在政府一次次拔高行政身份的過程中,逐漸失去了自己生存的根基和合法性。脫離居民的居委會已經(jīng)在新型小區(qū)的擴張中被不斷地邊緣化和空洞化。雖然我們不排除有些小區(qū)居委會在逆境中成長起來,有著種種創(chuàng)新性的發(fā)展。但就大多數(shù)情況來說,新中國成立之初,在居民自治組織基礎上發(fā)展而來的,配合單位制而發(fā)揮作用的街居制,確實已經(jīng)嚴重脫離了因房產(chǎn)利益聚集而居的小區(qū)居民的實際需要。居委會社區(qū)僅僅停留在政府行政管轄權范圍內(nèi),看起來是完整的,但卻是嚴重脫離社區(qū)居民的。社區(qū)居民大批地搬進了物業(yè)小區(qū),那些內(nèi)城的老舊小區(qū)在產(chǎn)權單位撤離后,逐漸衰敗為“棄管小區(qū)”,成為各城市政府花大力氣改造的“對象”。當前,離開房屋產(chǎn)權來談社區(qū)已經(jīng)變得毫無意義。所以,與房屋產(chǎn)權不沾邊的街居制,可以說已經(jīng)失去了基層政權組織的性質(zhì)。而以小區(qū)為形式的“社區(qū)”,卻由于政府固守已有的“居委會轄區(qū)”,而被排斥在基層社會組織體系之外,成為城市社會組織管理上的“飛地”。伴隨新中國成立,工業(yè)化、城市化迅速發(fā)展、大批單位型社區(qū)在城市邊緣崛起,中國摸索出的、曾經(jīng)非常有效的基層社會組織體系——街居制,已經(jīng)在新一輪的大規(guī)模人口流動、快速城市化過程中,失去了作用。三、以“棄管小區(qū)”為標志的小區(qū)管理社會化2012年4月我們對沈陽市“棄管小區(qū)”改造情況進行了調(diào)研。我們將第一手調(diào)研資料與當?shù)貓罂?、網(wǎng)絡文獻資料相結合,與我們對北京內(nèi)城老舊小區(qū)——汽南社區(qū)、深圳萬科四季花城、萬科城、上海萬科花城和花城新區(qū)等物業(yè)小區(qū)的深度調(diào)研相結合,透過深入的分析發(fā)現(xiàn),所謂“棄管小區(qū)”只是表面現(xiàn)象,真正的危機在于多種原因造成的“整體社區(qū)”的被棄管,致使城市基層社會組織體系處于一種斷裂的狀態(tài)。1.因房屋產(chǎn)權單位改制、破產(chǎn)等原因造成原單位型小區(qū)被棄管。沈陽市房產(chǎn)局小區(qū)辦的同志這樣介紹,截至2009年底,全市2000年6月底以前建成的非物業(yè)管理舊住宅區(qū)有2696個,其中1502個住宅區(qū)由于多數(shù)房屋無法落實產(chǎn)權單位或產(chǎn)權單位無法履行房屋維修責任而成為棄管住宅區(qū),建筑面積近4000萬平方米,居民約160萬人4。沈陽市政府籌資15億,從2010年開始用時三年對1502個“棄管小區(qū)”進行改造,“棄管小區(qū)”占城區(qū)3385個住宅區(qū)的44%5。棄管小區(qū)在遼寧省并不是孤立的現(xiàn)象,在遼寧省其他城市也普遍存在,而且被棄管的小區(qū),既有非物業(yè)的內(nèi)城老舊小區(qū),也有新型物業(yè)小區(qū)。被棄管時間,從2年到20年不等。被棄管的原因主要集中于產(chǎn)權單位破產(chǎn)、改制,物業(yè)收費太難等等。被棄管所造成的結果也幾乎是相同的:不安全、環(huán)境混亂、衛(wèi)生沒人管,房屋老舊破損、公共設施破損缺失無人維修無人負責。我們認為,沈陽“棄管小區(qū)”并不是孤立現(xiàn)象。因產(chǎn)權單位破產(chǎn)、改制,物業(yè)收費太難、物業(yè)放棄管理等原因致使小區(qū)缺乏有效的物業(yè)管理,不安全、環(huán)境衛(wèi)生混亂、房屋老舊破損、公共設施破損缺無人維修、道路破損、公共部分收益和責權不清、公共空間隨意侵占等現(xiàn)象,在所有城市小區(qū)中普遍存在。許多城市政府廣泛開展的內(nèi)城老舊小區(qū)改造就是應對這種現(xiàn)象的措施。沈陽市提出的“棄管小區(qū)”概念,觸及了小區(qū)被以各種原因棄管的社會事實,同時揭示出街居體制根本無權無力管理已經(jīng)住房私有化了的小區(qū),不管它們是否有物業(yè)管理。也就是說,現(xiàn)時城市住宅小區(qū)的管理權和責任者,一方面是城市政府對老城區(qū)原公房小區(qū)的管理和責任,另一方面就是物業(yè)服務企業(yè)對新型物業(yè)小區(qū)的管理和責任。社區(qū)在一座城市里就這樣被界定了權力和責任歸屬。在這樣的理念下,沈陽市鐵西區(qū)對“棄管小區(qū)”改造后實行的“三包保制度”,也就不足為奇了。即:一是社區(qū)對衛(wèi)生環(huán)境的包保,二是房產(chǎn)局包保后續(xù)維修費用(由區(qū)政府出資),棄管房政府全盤接收,從維修、環(huán)境上包保。三是由派出所和協(xié)區(qū)民警對園區(qū)治安包保6。然而,誰來參與管理已經(jīng)私有化了的城市住宅小區(qū),政府的職責是什么,應當怎樣進行管理,這樣管理的依據(jù)是什么?并沒有隨著“政府包?！倍鉀Q,卻成為深深困擾所有小區(qū)可持續(xù)發(fā)展和運轉下去的重大民生問題和社會問題。2.因房屋產(chǎn)權單位的不斷變更,小象歸屬單位的變更,小區(qū)內(nèi)部私搭亂建見縫插針、私搭亂建普遍,許多曾經(jīng)整齊漂亮的部委機關大院,逐漸變成產(chǎn)權混亂、多頭管理的社會大雜院。比如北京市西城區(qū)月壇街道汽南社區(qū),1954年作為汽車局單位大院創(chuàng)建,后發(fā)展為國家一機部的宿舍大院,歷年來房屋產(chǎn)權單位的變更,已使整個小區(qū)陷入一片混亂。曾經(jīng)的工棚住滿居民,曾經(jīng)高大的鍋爐房里居然可以蓋起兩層小樓,而且住在這不見天日地方的還是擁有戶口的北京市居民。事實上,我們的街居組織對社區(qū)的管理仍然限于一些政府交辦或代辦事情。而對社區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展的問題,社區(qū)內(nèi)部公共空間的規(guī)劃,社區(qū)內(nèi)部公共事宜的商討,根本沒有形成領導力量,或曰早已失去了影響力和權力。那么,當單位棄管,社區(qū)沒能力管,政府不管或不能管的情況下,社區(qū)被棄管就是必然的了。3.政府在社區(qū)公共部分權力、權益、職責等新權力關系調(diào)整中不作為,法律法規(guī)不健全、政策滯后,造成社區(qū)公共空間被“棄管”的狀態(tài),致使社區(qū)公共部分權益糾紛十分突出。政府在老舊小區(qū)的公共部分維修資金來源和權力責任問題上,缺乏建設性的社會對話,簡單處理,要么政府大包大攬,要么統(tǒng)統(tǒng)放給物業(yè)服務公司負責。實際上住宅私有化,小區(qū)公共部分的權力、收益歸屬和職責問題是一個新的權力博弈空間,如果不認真研究和認真對待,只是簡單地找有關組織來承擔責任(或政府或企業(yè)),都是相當危險的做法。當住房已經(jīng)普遍私有化的今天,城市政府這樣簡單的處理小區(qū)公共部分產(chǎn)生的問題,會帶來無窮后患。政府也不是無限責任者,企業(yè)更不是。上海等大城市高等級物業(yè)公司放棄住宅小區(qū)而轉向商業(yè)物業(yè),就是物業(yè)服務行業(yè)在住宅小區(qū)因物業(yè)費太低且收取困難,陷入行業(yè)困境的結果。面對小區(qū)公共部分的權力主體和服務主體,首先應當劃分清楚小區(qū)公共部分的權力歸屬和基本公共設施和基本公共服務的責任歸屬。不能簡單地按有物業(yè)和沒有物業(yè)來劃分政府和相關企業(yè)的責任。這種簡單劃分法,無異于放棄了小區(qū)各權力主體之間治理關系的建設。也就間接地成為一種社區(qū)棄管行為。由此導致的社區(qū)糾紛,都與這種政府對物業(yè)小區(qū)公共部分權力、責任重新劃定的責任棄管有關。比如上海萬科城市花園社區(qū)里爆發(fā)的矛盾,就主要集中于學校宿舍是否占用了小區(qū)公共部位?幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生中心是否應繳納小區(qū)物業(yè)費?老舊電梯的更新改造究竟應誰來出錢?飛機噪音擾民是誰的責任?維修基金續(xù)籌方案怎樣才能通過?等公共部位的權益歸屬和責任歸屬。4.割裂的利益關系,使整體社區(qū)處于被棄管的狀態(tài)。房屋產(chǎn)權歸屬的不同,小區(qū)房屋管理歸屬的不同,政府民政系統(tǒng)對小區(qū)特殊利益群體的關注、政府其他部門對小區(qū)不同群體的關注、業(yè)主對自己房產(chǎn)的關注、居委會對小區(qū)“一老一少”人群的關注、物業(yè)對業(yè)主和租房戶繳費的關注、業(yè)委會對業(yè)主權益的關注,如此種種,就是缺少一個統(tǒng)管社區(qū)發(fā)展的組織。致使許多小區(qū)在空間規(guī)劃上、在鄰里關系上、在物業(yè)糾紛上、在公共空間的合理利用與開發(fā)上、在小區(qū)未來的整體發(fā)展上,缺乏整體規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展。特別是老舊小區(qū),不論是物業(yè)小區(qū)還是非物業(yè)小區(qū),當社區(qū)變得老舊時,無人對社區(qū)負全責的“被棄管”狀態(tài)就充分暴露出來。如果我們的政府不能改變傳統(tǒng)的科層管理體制,物業(yè)企業(yè)不能改變純市場化的經(jīng)營方式,業(yè)主居民不能扭轉凡事依賴政府的思維定式,社區(qū)各利益主體間沒有學會協(xié)商對話處理問題,在協(xié)商中重新確立多方參與的共治格局,城市社區(qū)整體被棄管的狀態(tài)就難以扭轉?！皸壒苄^(qū)”揭示了中國城市基層社會組織斷裂的基本事實。我們的城市基層社會組織在最貼近民生的小區(qū)層面斷裂開來,各自忙于劃清職能范圍,卻鮮有系統(tǒng)性的整合力量。歷史上作為基層政權組織的社區(qū),早已失去了基層政權組織的性質(zhì)。更可怕的是我們還不自知。中國城市基層社會組織斷裂主要表現(xiàn)在如下方面:1.我們的街居組織嚴重脫離主流社區(qū),在社區(qū)的地理分布上已成為少數(shù)。只有在老城區(qū)非物業(yè)小區(qū)里,“居委會轄區(qū)”型的社區(qū)才真實存在。而在城鄉(xiāng)結合部,大規(guī)模的新型物業(yè)小區(qū)是主流社區(qū)形式,在老城區(qū),高檔商品房物業(yè)小區(qū)占據(jù)相當?shù)谋壤?在那里,居委會的作用都是十分有限的。2.我們的街居組織嚴重偏離社區(qū)主流居民的訴求,基本上只是社區(qū)弱勢群體的利益代表,也就是小區(qū)業(yè)主所謂“民政對象”的代表。他們更多的是配合民政、勞動、計生、精神文明等部門,提供一些代辦服務,組織一些相應的組織活動。服務人群以老年人為主。而對社區(qū)未來發(fā)展進行主動規(guī)劃,動員組織力量改變現(xiàn)狀的極少。對物業(yè)小區(qū)居民最多的利益訴求參與也極少。在小區(qū)居民參與度極高的社區(qū)維權中,街居組織基本上處于無權無力無能的邊緣狀態(tài)。3.條塊分割、嚴重滯后的社會管理體制變革,割裂了社區(qū)的整體性,削弱了社區(qū)作為城市基層組織細胞的作用,使原本由街居制配合單位制形成嚴密的基層社會組織或曰基層政權組織已經(jīng)失去了功效。四、本文以“居住區(qū)”為基礎，探索了基于“居住區(qū)”的大眾社會組織體系的重建1.社區(qū)黨建已成為社區(qū)管理的主導地位無論從居住小區(qū)的地理分布,還是從街居組織的功能職責來看,社區(qū)就是“居委會轄區(qū)”的概念已遠遠脫離了社區(qū)變遷的現(xiàn)實。重新定義中國的城市社區(qū),已經(jīng)成為迫在眉睫的首要任務。中國城市社區(qū)的形成、組織定位和基本職能與西方不同,中國城市社區(qū)始終是作為基層社會組織體系中重要的一環(huán)——基層政權組織而存在的。從大禹治水開始,為組織黃河流域所有的力量共同防治水患,中國形成了組織性極強的社會。社區(qū)是這個龐大的組織體系中連接到個人的重要基礎單元。不論是西漢有史可查的“鄉(xiāng)里制”,唐朝發(fā)展成熟的“坊里制”,清末的“保甲制”,還是新中國成立之后的“街居制”,都突出地表現(xiàn)了由組織隸屬關系和因組織等級地位而賦予個人身份認定相關聯(lián)的嚴密組織性和有效的政治控制性。但是,如今的社區(qū)卻并不直接與單位組織發(fā)生聯(lián)系了。它似乎變得與家庭經(jīng)濟收入、生活方式、生活品質(zhì)和品位的選擇更有關系。當社區(qū)已經(jīng)失去與原社會組織體系緊密的組織聯(lián)系,當單位組織不再對社區(qū)承擔管理之職之時,如果我們?nèi)匀谎赜眠^時的概念去搞“社區(qū)建設”,必然是隔靴搔癢,永遠做不到位。社區(qū)雖然仍具有基層政權組織的性質(zhì),但已經(jīng)不是它唯一的組織屬性。很明顯,社區(qū)還是因房產(chǎn)利益而結成具有地域性的利益共同體;還是因長期共同生活、親密的鄰里關系、強烈的組織歸屬感和心理認同感的地域性社會生活共同體。顯然,今天的社區(qū)已經(jīng)具有了這樣三重性質(zhì)。目前,這三個方面的社區(qū)管理者都是嚴重割裂的。如果我們不從概念上理清楚,那么這種割裂現(xiàn)象就將長期存在下去,我們基層社會管理混亂的局面也難以改觀。2.新社區(qū)建設內(nèi)容雖然小區(qū)型鄰里社區(qū)已成主要形式,但小區(qū)并不會直接等于社區(qū)。一場以“居住小區(qū)”為核心的新社區(qū)建設運動將成為一種必然。根據(jù)幾年我們對社區(qū)的深入調(diào)查和對社區(qū)論壇主題的深入分析,我們認為以居住小區(qū)為核心的新社區(qū)建設運動,應包含以下三項重要內(nèi)容:第一類是鄰里溝通,包括情感溝通、社區(qū)各類信息公告和生活上的鄰里互助。第二類是社區(qū)對話,這是社區(qū)建設的核心部分。包括三部分內(nèi)容:一是輿論規(guī)范,通過居民對各種問題的討論形成輿論規(guī)范,不斷提高居民的道德水準、和行為規(guī)范,提高社區(qū)服務質(zhì)量、規(guī)范服務標準。二是理順權力關系:即通過對話實現(xiàn)業(yè)主自治和維權,在與業(yè)委會、居委會、物業(yè)公司的對話中,發(fā)揮業(yè)主監(jiān)督的作用,促使上述三個組織共同解決問題。三是就小區(qū)內(nèi)部公共部分產(chǎn)生的問題和矛盾糾紛,充分發(fā)揮業(yè)主/居民的參與權、決策權和監(jiān)督權。第三類是社區(qū)參與。這部分的參與基本上屬于對已經(jīng)職權明確的小區(qū)管理、小區(qū)服務和小區(qū)活動的直接參與,以及對公共服務、商業(yè)服務的社區(qū)監(jiān)督。大量的社區(qū)群體性事件,與這類事件有關。從上述三類主要建設內(nèi)容上看,新社區(qū)建設運動的主體已經(jīng)不可能由居委會獨自擔當,必須有業(yè)主、業(yè)委會和物業(yè)公司的參與。至于怎樣參與,各自在其中扮演什么角色,最終會形成怎樣的權力結構,還需要認真研究。另一個突顯出來的新的建設內(nèi)容,就是社區(qū)“公共場域”建設。即社區(qū)居民可以自由、平等、不受時間限制地參與討論的社區(qū)對話空間。這是新社區(qū)建設的核心內(nèi)容,沒有這個居民可以自由平等參與的社區(qū)公共場域,就沒有新社區(qū)建設的可能。至于社區(qū)公共場域應當怎樣建設,它與現(xiàn)在的基層社會組織怎樣對接,都還是需要深入研究。3.從管理上強化社區(qū)中的社區(qū)功能當前,社區(qū)獨立的利益主體身份已經(jīng)充分顯現(xiàn)出來,社區(qū)已經(jīng)成為唯一可以按居住地將所有人劃分清楚的一個地域性的利益共同體、社會生活共同體,同時還是基層社會組織的基礎單元。要想將這樣的新社區(qū)重新納入到基層社會組織體系中來,就要做一些深入的研究,和開創(chuàng)性的革新。首先,重新賦予居住社區(qū)以合法的組織定位。承認社區(qū)獨立利益主體的地位、承認社區(qū)業(yè)主居民的主體地位、培育社區(qū)組織、建立社區(qū)自治管理機制、建立社區(qū)聽證和社區(qū)參與制度、逐步建立以社區(qū)自治為基礎、以社區(qū)居民訴求為導向的基層社會組織體系。其次,重新定義居委會的職責和組織定位,要逐步還原居委會的自治組織身份,居委會成員應具有小區(qū)居民身份,居委會經(jīng)費來源、居委會組織職能定位和權力賦予都需要