街居制物業(yè)小區(qū)亟需法律規(guī)制

街居制物業(yè)小區(qū)亟需法律規(guī)制

隨著“網(wǎng)絡(luò)”社會(huì)管理創(chuàng)新的蓬勃發(fā)展，潛在的危機(jī)出現(xiàn)了。伴隨住房私有化而來(lái)的龐大業(yè)主群體和物業(yè)小區(qū)迅速成長(zhǎng),已經(jīng)占據(jù)城市人口和小區(qū)總量的絕大多數(shù),成為城市中最有競(jìng)爭(zhēng)力的人口和最有活力的區(qū)域。但他們卻被排斥在城市基層社會(huì)組織體系之外,成為工作單位管不著,街居組織進(jìn)不去、政府關(guān)注不到、直接放給物業(yè)企業(yè)管理的“居住小區(qū)”,不得不靠業(yè)主/居民自組織起來(lái)維護(hù)權(quán)益、據(jù)理力爭(zhēng)。大量伴隨城市化而迅速崛起的新型物業(yè)小區(qū),就這樣被排斥在了基層社會(huì)組織體系之外。當(dāng)巨大的社區(qū)變遷發(fā)生時(shí),我們以垂直隸屬關(guān)系為特征的社會(huì)組織體系卻遲遲沒(méi)有做出反應(yīng)。很多城市仍然把社區(qū)建設(shè)的重心放在政府駐地或商業(yè)中心等核心區(qū)域的老舊社區(qū)里,致使內(nèi)城高檔社區(qū)和城郊大規(guī)模社區(qū)成為被基層政權(quán)“棄管”的“鄰里社區(qū)”。大量失去合法組織身份的居住小區(qū),本應(yīng)有組織地培養(yǎng)成為鄰里社區(qū),卻因?yàn)楸弧皸壒堋?而成為引發(fā)物業(yè)糾紛、鄰里沖突和大規(guī)模維權(quán)活動(dòng)的發(fā)源地。當(dāng)前,社區(qū)建設(shè)面對(duì)的真正危機(jī),恰恰來(lái)自于“社區(qū)”自身。我們的研究顯示:社區(qū)已不再是“居委會(huì)轄區(qū)”,凡是有人群聚集居住的小區(qū),都應(yīng)該納入社區(qū)建設(shè)的范疇。我們應(yīng)該重新界定社區(qū)概念和社區(qū)的組織定位,承認(rèn)居民的私人房產(chǎn)利益,推動(dòng)以居民訴求為核心的新社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng),重新建構(gòu)以“居住小區(qū)”為基礎(chǔ)的基層社會(huì)組織體系。一、“弱勢(shì)群體”的弱化許多高檔住宅小區(qū)在大城市地價(jià)最高的核心地帶拔地而起,大規(guī)模經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房和相當(dāng)數(shù)量的商品房小區(qū)在城市邊緣、城鄉(xiāng)接合部地帶大面積鋪開(kāi),以物業(yè)小區(qū)為形式的新型鄰里社區(qū)已經(jīng)成為主導(dǎo)型社區(qū)。我們一直定義為“居委會(huì)轄區(qū)”的“社區(qū)”,已經(jīng)在地理分布上成為少數(shù)。而沒(méi)有被納入“強(qiáng)有力”的街居管理體制下的新型物業(yè)小區(qū),已經(jīng)變成房地產(chǎn)公司和下屬物業(yè)公司聯(lián)合構(gòu)成的物業(yè)轄區(qū),受住建部管理。而作為業(yè)主或租戶(hù)的社區(qū)居民,則成為“有錢(qián)、有權(quán)、有文化、有能力、有上升空間”卻沒(méi)有利益代表、沒(méi)有話(huà)語(yǔ)空間的新社區(qū)“弱勢(shì)群體”。自西周時(shí)期就已經(jīng)作為基層社會(huì)管理組織而存在的“社區(qū)”,已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。我們可以從北京市社區(qū)地理分布變遷情況看,有兩點(diǎn)是非常醒目的。其一是新型“物業(yè)小區(qū)”遍地開(kāi)花,尤以四環(huán)外成環(huán)型分布的物業(yè)小區(qū)聚集地帶最為突出。其二是北京城四環(huán)內(nèi)東北部地區(qū)密集分布的高檔公寓小區(qū),也顯得十分突出。新型物業(yè)小區(qū)在城市區(qū)位上的聚集性分布并非個(gè)案,它具有相當(dāng)?shù)钠毡樾?。我們?cè)诳疾鞊犴樖猩鐓^(qū)變遷時(shí),發(fā)現(xiàn)新型物業(yè)小區(qū)在地理分布上更突出,只不過(guò)與北京市在分布形態(tài)上有所不同。撫順市新型物業(yè)小區(qū)主要聚集區(qū)是以渾河為界,體現(xiàn)為新區(qū)和老城的巨大反差。老城破舊不堪,新區(qū)則高樓林立,物業(yè)小區(qū)成片。新型物業(yè)小區(qū)在城市區(qū)位上的聚集性分布,與房地產(chǎn)商以小區(qū)為形式的大規(guī)模地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有關(guān)。但我們這里要說(shuō)的是,這些聚集成片的物業(yè)小區(qū)以及居住在其中的居民,并沒(méi)有被很好地納入城市基層社會(huì)組織體系。而是把社區(qū)管理的職責(zé)基本上全部放給了小區(qū)物業(yè),即使成立了居委會(huì)的小區(qū),也基本上處于邊緣化的位置,并沒(méi)有被賦予真正的權(quán)力和能力去調(diào)節(jié)物業(yè)糾紛,代表居民整體利益,協(xié)調(diào)各方關(guān)系。新型物業(yè)小區(qū)的崛起,已經(jīng)使原有的城市社區(qū)結(jié)構(gòu)發(fā)生了的巨大變化,但城市基層社會(huì)組織體系不論在行政區(qū)劃上還是在組織職能上的變革都嚴(yán)重滯后,致使作為基層政權(quán)組織的街居組織體系,嚴(yán)重脫離社區(qū),脫離社區(qū)居民。換句話(huà)說(shuō),新型物業(yè)小區(qū)基本上被排斥在城市基層社會(huì)組織體系之外,成為矛盾沖突不斷、群體性事件頻發(fā)的源頭,“社區(qū)”正在失去基層政權(quán)組織的性質(zhì)。二、社區(qū)在社區(qū)中的地位作用日益明顯與西方國(guó)家不同,地域性實(shí)體社區(qū)一直是中國(guó)城市基層政權(quán)所倚重的基礎(chǔ)組織。在改革開(kāi)放以前,城市社區(qū)的邊界基本上與社區(qū)居委會(huì)(或家委會(huì))轄區(qū)相吻合。也就是說(shuō),中國(guó)城市基層政權(quán)組織與城市居民的人口分布狀況是相一致的,很少有在基層社會(huì)組織管理之外的大量的城市人口聚集區(qū)域。伴隨住房私有化的進(jìn)程,居住在物業(yè)小區(qū)或擁有自己住房的人口已占絕大多數(shù)。2012年西面財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)家庭金融調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示,全國(guó)“城市家庭自有住房擁有率為85.39%1?！?009年北京市物業(yè)管理房屋已“占城鎮(zhèn)房屋總量的近80%?！?沈陽(yáng)市鐵西區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,即使在沈陽(yáng)那些“被棄管”的老舊小區(qū)里,絕大多數(shù)居民早已經(jīng)是房屋的產(chǎn)權(quán)擁有者了。社區(qū)人口的非單位成員化,社區(qū)成員的業(yè)主化,社區(qū)房屋的私有化,帶來(lái)一個(gè)最直接的結(jié)果,就是社區(qū)人口的高度流動(dòng)性。首先,居委會(huì)轄區(qū)已不能涵蓋所有的居民區(qū)。隨著近郊連片住宅區(qū)的拔地而起,原城市核心區(qū)人口一波一波地向外遷移,以居住小區(qū)為形式的鄰里社區(qū)和居民在地理分布上已大大超出原有街居制的管轄范圍。據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查資料顯示,北京城市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū),已經(jīng)集中了全市人口79.5%的常住人口3。這些地區(qū)不僅人口眾多,居住條件比較好,而且人口的文化素質(zhì)也很高。2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示北京市人口文化素質(zhì)比較高的幾個(gè)區(qū),主要分布在少數(shù)核心城區(qū)和幾個(gè)重要的功能拓展區(qū)。見(jiàn)下表3改革開(kāi)放以來(lái),居民小區(qū)向外的迅速擴(kuò)張,使居委會(huì)轄區(qū)在居民小區(qū)中已經(jīng)成為少數(shù)。失去了覆蓋所有居民的基層社會(huì)組織的性質(zhì)。第二,居委會(huì)不斷行政化,脫離社區(qū)居民的實(shí)際需要,致使街居制不斷虛化。單位制解體,原意是“把社會(huì)的職責(zé)歸還給社會(huì)承擔(dān)”,上海也最先提出了屬地化管理或曰社區(qū)化管理。但是1995年期間社會(huì)學(xué)界的學(xué)者提出的“社區(qū)邊界可定義為擴(kuò)大了的居委會(huì)轄區(qū)”的建議,不過(guò)是想以居委會(huì)牽頭進(jìn)行社區(qū)重建的意思。但是政府迅速接受的理念卻是:社區(qū)就是居委會(huì)轄區(qū),抓社區(qū)就是抓居委會(huì)。因此,居委會(huì)就成為社區(qū)的代名詞,就成為承接政府“千條線(xiàn)”的那一根“針”。不僅政府這樣認(rèn)識(shí),就連小區(qū)居民也這樣認(rèn)為,他們?cè)谏鐓^(qū)論壇上發(fā)帖:“反對(duì)社區(qū)進(jìn)駐小區(qū)”。這種脫離居民把社區(qū)當(dāng)作居委會(huì)組織的做法相當(dāng)普遍。然而,人們忽略了一個(gè)最重要的事實(shí),即單位制解體,單位大院的管理權(quán)并沒(méi)有下放給社區(qū)居委會(huì),居委會(huì)仍然扮演著以往民政系統(tǒng)扶貧濟(jì)困的角色,還增加了政府代辦機(jī)構(gòu)的角色。致使居委會(huì)的行政色彩越來(lái)越濃。建國(guó)初期居民自發(fā)組織起來(lái)、具有居民自治性質(zhì)的居委會(huì)形象,隨著居委會(huì)成員的年輕化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化再也不見(jiàn)了。社區(qū)居委會(huì)的職能越來(lái)越像“第二政府”,社區(qū)居委會(huì)越來(lái)越脫離居民的實(shí)際需要。第三,社區(qū)因企業(yè)改制、轉(zhuǎn)制、合并、破產(chǎn),許多單位已不再對(duì)原有的大院社區(qū)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的管理。很多原來(lái)規(guī)劃良好的單位大院逐漸演變成見(jiàn)縫插針、私搭亂建的社會(huì)大雜院。而由家委會(huì)轉(zhuǎn)變而來(lái)的居委會(huì),因失去原單位的庇佑,很難對(duì)個(gè)別居民的惡劣行為施加影響。社區(qū)居民的非單位成員化,甚至派出所也對(duì)一些多次轉(zhuǎn)包房屋中所發(fā)生的不法行為,無(wú)能為力。城市核心區(qū)新建的居民小區(qū)和高檔物業(yè)小區(qū),由于實(shí)施了物業(yè)管理制度,已成為居委會(huì)難以進(jìn)入的地方。小區(qū)居民私人空間意識(shí)不斷加強(qiáng),致使小區(qū)居委會(huì)傳統(tǒng)“登百家門(mén)”的工作方法失效,經(jīng)常被居民拒之門(mén)外。當(dāng)居委會(huì)長(zhǎng)期行政化、服務(wù)人群邊緣化,小區(qū)主流人群的迫切需求得不到滿(mǎn)足,致使居民將小區(qū)看作是物業(yè)管理的范圍,而將社區(qū)看作是基層行政管理的組織。設(shè)在新建小區(qū)內(nèi)的居委會(huì),也陷入被誤解的困境。居委會(huì)在政府一次次拔高行政身份的過(guò)程中,逐漸失去了自己生存的根基和合法性。脫離居民的居委會(huì)已經(jīng)在新型小區(qū)的擴(kuò)張中被不斷地邊緣化和空洞化。雖然我們不排除有些小區(qū)居委會(huì)在逆境中成長(zhǎng)起來(lái),有著種種創(chuàng)新性的發(fā)展。但就大多數(shù)情況來(lái)說(shuō),新中國(guó)成立之初,在居民自治組織基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的,配合單位制而發(fā)揮作用的街居制,確實(shí)已經(jīng)嚴(yán)重脫離了因房產(chǎn)利益聚集而居的小區(qū)居民的實(shí)際需要。居委會(huì)社區(qū)僅僅停留在政府行政管轄權(quán)范圍內(nèi),看起來(lái)是完整的,但卻是嚴(yán)重脫離社區(qū)居民的。社區(qū)居民大批地搬進(jìn)了物業(yè)小區(qū),那些內(nèi)城的老舊小區(qū)在產(chǎn)權(quán)單位撤離后,逐漸衰敗為“棄管小區(qū)”,成為各城市政府花大力氣改造的“對(duì)象”。當(dāng)前,離開(kāi)房屋產(chǎn)權(quán)來(lái)談社區(qū)已經(jīng)變得毫無(wú)意義。所以,與房屋產(chǎn)權(quán)不沾邊的街居制,可以說(shuō)已經(jīng)失去了基層政權(quán)組織的性質(zhì)。而以小區(qū)為形式的“社區(qū)”,卻由于政府固守已有的“居委會(huì)轄區(qū)”,而被排斥在基層社會(huì)組織體系之外,成為城市社會(huì)組織管理上的“飛地”。伴隨新中國(guó)成立,工業(yè)化、城市化迅速發(fā)展、大批單位型社區(qū)在城市邊緣崛起,中國(guó)摸索出的、曾經(jīng)非常有效的基層社會(huì)組織體系——街居制,已經(jīng)在新一輪的大規(guī)模人口流動(dòng)、快速城市化過(guò)程中,失去了作用。三、以“棄管小區(qū)”為標(biāo)志的小區(qū)管理社會(huì)化2012年4月我們對(duì)沈陽(yáng)市“棄管小區(qū)”改造情況進(jìn)行了調(diào)研。我們將第一手調(diào)研資料與當(dāng)?shù)貓?bào)刊、網(wǎng)絡(luò)文獻(xiàn)資料相結(jié)合,與我們對(duì)北京內(nèi)城老舊小區(qū)——汽南社區(qū)、深圳萬(wàn)科四季花城、萬(wàn)科城、上海萬(wàn)科花城和花城新區(qū)等物業(yè)小區(qū)的深度調(diào)研相結(jié)合,透過(guò)深入的分析發(fā)現(xiàn),所謂“棄管小區(qū)”只是表面現(xiàn)象,真正的危機(jī)在于多種原因造成的“整體社區(qū)”的被棄管,致使城市基層社會(huì)組織體系處于一種斷裂的狀態(tài)。1.因房屋產(chǎn)權(quán)單位改制、破產(chǎn)等原因造成原單位型小區(qū)被棄管。沈陽(yáng)市房產(chǎn)局小區(qū)辦的同志這樣介紹,截至2009年底,全市2000年6月底以前建成的非物業(yè)管理舊住宅區(qū)有2696個(gè),其中1502個(gè)住宅區(qū)由于多數(shù)房屋無(wú)法落實(shí)產(chǎn)權(quán)單位或產(chǎn)權(quán)單位無(wú)法履行房屋維修責(zé)任而成為棄管住宅區(qū),建筑面積近4000萬(wàn)平方米,居民約160萬(wàn)人4。沈陽(yáng)市政府籌資15億,從2010年開(kāi)始用時(shí)三年對(duì)1502個(gè)“棄管小區(qū)”進(jìn)行改造,“棄管小區(qū)”占城區(qū)3385個(gè)住宅區(qū)的44%5。棄管小區(qū)在遼寧省并不是孤立的現(xiàn)象,在遼寧省其他城市也普遍存在,而且被棄管的小區(qū),既有非物業(yè)的內(nèi)城老舊小區(qū),也有新型物業(yè)小區(qū)。被棄管時(shí)間,從2年到20年不等。被棄管的原因主要集中于產(chǎn)權(quán)單位破產(chǎn)、改制,物業(yè)收費(fèi)太難等等。被棄管所造成的結(jié)果也幾乎是相同的:不安全、環(huán)境混亂、衛(wèi)生沒(méi)人管,房屋老舊破損、公共設(shè)施破損缺失無(wú)人維修無(wú)人負(fù)責(zé)。我們認(rèn)為,沈陽(yáng)“棄管小區(qū)”并不是孤立現(xiàn)象。因產(chǎn)權(quán)單位破產(chǎn)、改制,物業(yè)收費(fèi)太難、物業(yè)放棄管理等原因致使小區(qū)缺乏有效的物業(yè)管理,不安全、環(huán)境衛(wèi)生混亂、房屋老舊破損、公共設(shè)施破損缺無(wú)人維修、道路破損、公共部分收益和責(zé)權(quán)不清、公共空間隨意侵占等現(xiàn)象,在所有城市小區(qū)中普遍存在。許多城市政府廣泛開(kāi)展的內(nèi)城老舊小區(qū)改造就是應(yīng)對(duì)這種現(xiàn)象的措施。沈陽(yáng)市提出的“棄管小區(qū)”概念,觸及了小區(qū)被以各種原因棄管的社會(huì)事實(shí),同時(shí)揭示出街居體制根本無(wú)權(quán)無(wú)力管理已經(jīng)住房私有化了的小區(qū),不管它們是否有物業(yè)管理。也就是說(shuō),現(xiàn)時(shí)城市住宅小區(qū)的管理權(quán)和責(zé)任者,一方面是城市政府對(duì)老城區(qū)原公房小區(qū)的管理和責(zé)任,另一方面就是物業(yè)服務(wù)企業(yè)對(duì)新型物業(yè)小區(qū)的管理和責(zé)任。社區(qū)在一座城市里就這樣被界定了權(quán)力和責(zé)任歸屬。在這樣的理念下,沈陽(yáng)市鐵西區(qū)對(duì)“棄管小區(qū)”改造后實(shí)行的“三包保制度”,也就不足為奇了。即:一是社區(qū)對(duì)衛(wèi)生環(huán)境的包保,二是房產(chǎn)局包保后續(xù)維修費(fèi)用(由區(qū)政府出資),棄管房政府全盤(pán)接收,從維修、環(huán)境上包保。三是由派出所和協(xié)區(qū)民警對(duì)園區(qū)治安包保6。然而,誰(shuí)來(lái)參與管理已經(jīng)私有化了的城市住宅小區(qū),政府的職責(zé)是什么,應(yīng)當(dāng)怎樣進(jìn)行管理,這樣管理的依據(jù)是什么?并沒(méi)有隨著“政府包?！倍鉀Q,卻成為深深困擾所有小區(qū)可持續(xù)發(fā)展和運(yùn)轉(zhuǎn)下去的重大民生問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。2.因房屋產(chǎn)權(quán)單位的不斷變更,小象歸屬單位的變更,小區(qū)內(nèi)部私搭亂建見(jiàn)縫插針、私搭亂建普遍,許多曾經(jīng)整齊漂亮的部委機(jī)關(guān)大院,逐漸變成產(chǎn)權(quán)混亂、多頭管理的社會(huì)大雜院。比如北京市西城區(qū)月壇街道汽南社區(qū),1954年作為汽車(chē)局單位大院創(chuàng)建,后發(fā)展為國(guó)家一機(jī)部的宿舍大院,歷年來(lái)房屋產(chǎn)權(quán)單位的變更,已使整個(gè)小區(qū)陷入一片混亂。曾經(jīng)的工棚住滿(mǎn)居民,曾經(jīng)高大的鍋爐房里居然可以蓋起兩層小樓,而且住在這不見(jiàn)天日地方的還是擁有戶(hù)口的北京市居民。事實(shí)上,我們的街居組織對(duì)社區(qū)的管理仍然限于一些政府交辦或代辦事情。而對(duì)社區(qū)未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題,社區(qū)內(nèi)部公共空間的規(guī)劃,社區(qū)內(nèi)部公共事宜的商討,根本沒(méi)有形成領(lǐng)導(dǎo)力量,或曰早已失去了影響力和權(quán)力。那么,當(dāng)單位棄管,社區(qū)沒(méi)能力管,政府不管或不能管的情況下,社區(qū)被棄管就是必然的了。3.政府在社區(qū)公共部分權(quán)力、權(quán)益、職責(zé)等新權(quán)力關(guān)系調(diào)整中不作為,法律法規(guī)不健全、政策滯后,造成社區(qū)公共空間被“棄管”的狀態(tài),致使社區(qū)公共部分權(quán)益糾紛十分突出。政府在老舊小區(qū)的公共部分維修資金來(lái)源和權(quán)力責(zé)任問(wèn)題上,缺乏建設(shè)性的社會(huì)對(duì)話(huà),簡(jiǎn)單處理,要么政府大包大攬,要么統(tǒng)統(tǒng)放給物業(yè)服務(wù)公司負(fù)責(zé)。實(shí)際上住宅私有化,小區(qū)公共部分的權(quán)力、收益歸屬和職責(zé)問(wèn)題是一個(gè)新的權(quán)力博弈空間,如果不認(rèn)真研究和認(rèn)真對(duì)待,只是簡(jiǎn)單地找有關(guān)組織來(lái)承擔(dān)責(zé)任(或政府或企業(yè)),都是相當(dāng)危險(xiǎn)的做法。當(dāng)住房已經(jīng)普遍私有化的今天,城市政府這樣簡(jiǎn)單的處理小區(qū)公共部分產(chǎn)生的問(wèn)題,會(huì)帶來(lái)無(wú)窮后患。政府也不是無(wú)限責(zé)任者,企業(yè)更不是。上海等大城市高等級(jí)物業(yè)公司放棄住宅小區(qū)而轉(zhuǎn)向商業(yè)物業(yè),就是物業(yè)服務(wù)行業(yè)在住宅小區(qū)因物業(yè)費(fèi)太低且收取困難,陷入行業(yè)困境的結(jié)果。面對(duì)小區(qū)公共部分的權(quán)力主體和服務(wù)主體,首先應(yīng)當(dāng)劃分清楚小區(qū)公共部分的權(quán)力歸屬和基本公共設(shè)施和基本公共服務(wù)的責(zé)任歸屬。不能簡(jiǎn)單地按有物業(yè)和沒(méi)有物業(yè)來(lái)劃分政府和相關(guān)企業(yè)的責(zé)任。這種簡(jiǎn)單劃分法,無(wú)異于放棄了小區(qū)各權(quán)力主體之間治理關(guān)系的建設(shè)。也就間接地成為一種社區(qū)棄管行為。由此導(dǎo)致的社區(qū)糾紛,都與這種政府對(duì)物業(yè)小區(qū)公共部分權(quán)力、責(zé)任重新劃定的責(zé)任棄管有關(guān)。比如上海萬(wàn)科城市花園社區(qū)里爆發(fā)的矛盾,就主要集中于學(xué)校宿舍是否占用了小區(qū)公共部位?幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生中心是否應(yīng)繳納小區(qū)物業(yè)費(fèi)?老舊電梯的更新改造究竟應(yīng)誰(shuí)來(lái)出錢(qián)?飛機(jī)噪音擾民是誰(shuí)的責(zé)任?維修基金續(xù)籌方案怎樣才能通過(guò)?等公共部位的權(quán)益歸屬和責(zé)任歸屬。4.割裂的利益關(guān)系,使整體社區(qū)處于被棄管的狀態(tài)。房屋產(chǎn)權(quán)歸屬的不同,小區(qū)房屋管理歸屬的不同,政府民政系統(tǒng)對(duì)小區(qū)特殊利益群體的關(guān)注、政府其他部門(mén)對(duì)小區(qū)不同群體的關(guān)注、業(yè)主對(duì)自己房產(chǎn)的關(guān)注、居委會(huì)對(duì)小區(qū)“一老一少”人群的關(guān)注、物業(yè)對(duì)業(yè)主和租房戶(hù)繳費(fèi)的關(guān)注、業(yè)委會(huì)對(duì)業(yè)主權(quán)益的關(guān)注,如此種種,就是缺少一個(gè)統(tǒng)管社區(qū)發(fā)展的組織。致使許多小區(qū)在空間規(guī)劃上、在鄰里關(guān)系上、在物業(yè)糾紛上、在公共空間的合理利用與開(kāi)發(fā)上、在小區(qū)未來(lái)的整體發(fā)展上,缺乏整體規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展。特別是老舊小區(qū),不論是物業(yè)小區(qū)還是非物業(yè)小區(qū),當(dāng)社區(qū)變得老舊時(shí),無(wú)人對(duì)社區(qū)負(fù)全責(zé)的“被棄管”狀態(tài)就充分暴露出來(lái)。如果我們的政府不能改變傳統(tǒng)的科層管理體制,物業(yè)企業(yè)不能改變純市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)方式,業(yè)主居民不能扭轉(zhuǎn)凡事依賴(lài)政府的思維定式,社區(qū)各利益主體間沒(méi)有學(xué)會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)處理問(wèn)題,在協(xié)商中重新確立多方參與的共治格局,城市社區(qū)整體被棄管的狀態(tài)就難以扭轉(zhuǎn)?！皸壒苄^(qū)”揭示了中國(guó)城市基層社會(huì)組織斷裂的基本事實(shí)。我們的城市基層社會(huì)組織在最貼近民生的小區(qū)層面斷裂開(kāi)來(lái),各自忙于劃清職能范圍,卻鮮有系統(tǒng)性的整合力量。歷史上作為基層政權(quán)組織的社區(qū),早已失去了基層政權(quán)組織的性質(zhì)。更可怕的是我們還不自知。中國(guó)城市基層社會(huì)組織斷裂主要表現(xiàn)在如下方面:1.我們的街居組織嚴(yán)重脫離主流社區(qū),在社區(qū)的地理分布上已成為少數(shù)。只有在老城區(qū)非物業(yè)小區(qū)里,“居委會(huì)轄區(qū)”型的社區(qū)才真實(shí)存在。而在城鄉(xiāng)結(jié)合部,大規(guī)模的新型物業(yè)小區(qū)是主流社區(qū)形式,在老城區(qū),高檔商品房物業(yè)小區(qū)占據(jù)相當(dāng)?shù)谋壤?在那里,居委會(huì)的作用都是十分有限的。2.我們的街居組織嚴(yán)重偏離社區(qū)主流居民的訴求,基本上只是社區(qū)弱勢(shì)群體的利益代表,也就是小區(qū)業(yè)主所謂“民政對(duì)象”的代表。他們更多的是配合民政、勞動(dòng)、計(jì)生、精神文明等部門(mén),提供一些代辦服務(wù),組織一些相應(yīng)的組織活動(dòng)。服務(wù)人群以老年人為主。而對(duì)社區(qū)未來(lái)發(fā)展進(jìn)行主動(dòng)規(guī)劃,動(dòng)員組織力量改變現(xiàn)狀的極少。對(duì)物業(yè)小區(qū)居民最多的利益訴求參與也極少。在小區(qū)居民參與度極高的社區(qū)維權(quán)中,街居組織基本上處于無(wú)權(quán)無(wú)力無(wú)能的邊緣狀態(tài)。3.條塊分割、嚴(yán)重滯后的社會(huì)管理體制變革,割裂了社區(qū)的整體性,削弱了社區(qū)作為城市基層組織細(xì)胞的作用,使原本由街居制配合單位制形成嚴(yán)密的基層社會(huì)組織或曰基層政權(quán)組織已經(jīng)失去了功效。四、本文以“居住區(qū)”為基礎(chǔ)，探索了基于“居住區(qū)”的大眾社會(huì)組織體系的重建1.社區(qū)黨建已成為社區(qū)管理的主導(dǎo)地位無(wú)論從居住小區(qū)的地理分布,還是從街居組織的功能職責(zé)來(lái)看,社區(qū)就是“居委會(huì)轄區(qū)”的概念已遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了社區(qū)變遷的現(xiàn)實(shí)。重新定義中國(guó)的城市社區(qū),已經(jīng)成為迫在眉睫的首要任務(wù)。中國(guó)城市社區(qū)的形成、組織定位和基本職能與西方不同,中國(guó)城市社區(qū)始終是作為基層社會(huì)組織體系中重要的一環(huán)——基層政權(quán)組織而存在的。從大禹治水開(kāi)始,為組織黃河流域所有的力量共同防治水患,中國(guó)形成了組織性極強(qiáng)的社會(huì)。社區(qū)是這個(gè)龐大的組織體系中連接到個(gè)人的重要基礎(chǔ)單元。不論是西漢有史可查的“鄉(xiāng)里制”,唐朝發(fā)展成熟的“坊里制”,清末的“保甲制”,還是新中國(guó)成立之后的“街居制”,都突出地表現(xiàn)了由組織隸屬關(guān)系和因組織等級(jí)地位而賦予個(gè)人身份認(rèn)定相關(guān)聯(lián)的嚴(yán)密組織性和有效的政治控制性。但是,如今的社區(qū)卻并不直接與單位組織發(fā)生聯(lián)系了。它似乎變得與家庭經(jīng)濟(jì)收入、生活方式、生活品質(zhì)和品位的選擇更有關(guān)系。當(dāng)社區(qū)已經(jīng)失去與原社會(huì)組織體系緊密的組織聯(lián)系,當(dāng)單位組織不再對(duì)社區(qū)承擔(dān)管理之職之時(shí),如果我們?nèi)匀谎赜眠^(guò)時(shí)的概念去搞“社區(qū)建設(shè)”,必然是隔靴搔癢,永遠(yuǎn)做不到位。社區(qū)雖然仍具有基層政權(quán)組織的性質(zhì),但已經(jīng)不是它唯一的組織屬性。很明顯,社區(qū)還是因房產(chǎn)利益而結(jié)成具有地域性的利益共同體;還是因長(zhǎng)期共同生活、親密的鄰里關(guān)系、強(qiáng)烈的組織歸屬感和心理認(rèn)同感的地域性社會(huì)生活共同體。顯然,今天的社區(qū)已經(jīng)具有了這樣三重性質(zhì)。目前,這三個(gè)方面的社區(qū)管理者都是嚴(yán)重割裂的。如果我們不從概念上理清楚,那么這種割裂現(xiàn)象就將長(zhǎng)期存在下去,我們基層社會(huì)管理混亂的局面也難以改觀(guān)。2.新社區(qū)建設(shè)內(nèi)容雖然小區(qū)型鄰里社區(qū)已成主要形式,但小區(qū)并不會(huì)直接等于社區(qū)。一場(chǎng)以“居住小區(qū)”為核心的新社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)將成為一種必然。根據(jù)幾年我們對(duì)社區(qū)的深入調(diào)查和對(duì)社區(qū)論壇主題的深入分析,我們認(rèn)為以居住小區(qū)為核心的新社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng),應(yīng)包含以下三項(xiàng)重要內(nèi)容:第一類(lèi)是鄰里溝通,包括情感溝通、社區(qū)各類(lèi)信息公告和生活上的鄰里互助。第二類(lèi)是社區(qū)對(duì)話(huà),這是社區(qū)建設(shè)的核心部分。包括三部分內(nèi)容:一是輿論規(guī)范,通過(guò)居民對(duì)各種問(wèn)題的討論形成輿論規(guī)范,不斷提高居民的道德水準(zhǔn)、和行為規(guī)范,提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。二是理順權(quán)力關(guān)系:即通過(guò)對(duì)話(huà)實(shí)現(xiàn)業(yè)主自治和維權(quán),在與業(yè)委會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)公司的對(duì)話(huà)中,發(fā)揮業(yè)主監(jiān)督的作用,促使上述三個(gè)組織共同解決問(wèn)題。三是就小區(qū)內(nèi)部公共部分產(chǎn)生的問(wèn)題和矛盾糾紛,充分發(fā)揮業(yè)主/居民的參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第三類(lèi)是社區(qū)參與。這部分的參與基本上屬于對(duì)已經(jīng)職權(quán)明確的小區(qū)管理、小區(qū)服務(wù)和小區(qū)活動(dòng)的直接參與,以及對(duì)公共服務(wù)、商業(yè)服務(wù)的社區(qū)監(jiān)督。大量的社區(qū)群體性事件,與這類(lèi)事件有關(guān)。從上述三類(lèi)主要建設(shè)內(nèi)容上看,新社區(qū)建設(shè)運(yùn)動(dòng)的主體已經(jīng)不可能由居委會(huì)獨(dú)自擔(dān)當(dāng),必須有業(yè)主、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司的參與。至于怎樣參與,各自在其中扮演什么角色,最終會(huì)形成怎樣的權(quán)力結(jié)構(gòu),還需要認(rèn)真研究。另一個(gè)突顯出來(lái)的新的建設(shè)內(nèi)容,就是社區(qū)“公共場(chǎng)域”建設(shè)。即社區(qū)居民可以自由、平等、不受時(shí)間限制地參與討論的社區(qū)對(duì)話(huà)空間。這是新社區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容,沒(méi)有這個(gè)居民可以自由平等參與的社區(qū)公共場(chǎng)域,就沒(méi)有新社區(qū)建設(shè)的可能。至于社區(qū)公共場(chǎng)域應(yīng)當(dāng)怎樣建設(shè),它與現(xiàn)在的基層社會(huì)組織怎樣對(duì)接,都還是需要深入研究。3.從管理上強(qiáng)化社區(qū)中的社區(qū)功能當(dāng)前,社區(qū)獨(dú)立的利益主體身份已經(jīng)充分顯現(xiàn)出來(lái),社區(qū)已經(jīng)成為唯一可以按居住地將所有人劃分清楚的一個(gè)地域性的利益共同體、社會(huì)生活共同體,同時(shí)還是基層社會(huì)組織的基礎(chǔ)單元。要想將這樣的新社區(qū)重新納入到基層社會(huì)組織體系中來(lái),就要做一些深入的研究,和開(kāi)創(chuàng)性的革新。首先,重新賦予居住社區(qū)以合法的組織定位。承認(rèn)社區(qū)獨(dú)立利益主體的地位、承認(rèn)社區(qū)業(yè)主居民的主體地位、培育社區(qū)組織、建立社區(qū)自治管理機(jī)制、建立社區(qū)聽(tīng)證和社區(qū)參與制度、逐步建立以社區(qū)自治為基礎(chǔ)、以社區(qū)居民訴求為導(dǎo)向的基層社會(huì)組織體系。其次,重新定義居委會(huì)的職責(zé)和組織定位,要逐步還原居委會(huì)的自治組織身份,居委會(huì)成員應(yīng)具有小區(qū)居民身份,居委會(huì)經(jīng)費(fèi)來(lái)源、居委會(huì)組織職能定位和權(quán)力賦予都需要