從地方政府到地方治理地方政府角色與職能的轉(zhuǎn)變

從地方政府到地方治理地方政府角色與職能的轉(zhuǎn)變

1.從地方政府到地方治理。隨著全球化成為潮流,現(xiàn)代國(guó)家政府職能也大幅擴(kuò)張,公共服務(wù)壓力日漸增大,導(dǎo)致政府規(guī)模急劇膨脹,財(cái)政負(fù)擔(dān)不堪重負(fù),中央與地方關(guān)系走向分權(quán)化。同時(shí),隨著地方民眾參與公共事務(wù)意愿的增強(qiáng),地方政府也被迫改變傳統(tǒng)的封閉官僚層級(jí)形象,結(jié)合市場(chǎng)和民間社群的力量來(lái)提供公共服務(wù)?！八l(fā)生在地方,卻又不僅僅限于地方的邊界;它強(qiáng)調(diào)以分權(quán)化為主導(dǎo)的地方權(quán)力和自主管理能力,但又倡導(dǎo)不同層級(jí)政府之間、地方政府與私企之間、政府組織與公民社會(huì)之間廣泛的合作與伙伴關(guān)系”。傳統(tǒng)的地方政府概念已經(jīng)難以描述或解釋這一新的地方體制,西方學(xué)者遂以地方治理的概念加以補(bǔ)充,并將該演變過(guò)程稱為“從地方政府到地方治理”。這種轉(zhuǎn)變可追溯至二戰(zhàn)后國(guó)家政府職能的轉(zhuǎn)變。二戰(zhàn)后西方國(guó)家建立福利國(guó)家體制和官僚層級(jí)模式,這個(gè)時(shí)期國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是層級(jí)節(jié)制、集權(quán)的模式。而從上世紀(jì)八十年代開(kāi)始,由于財(cái)政壓力使許多地區(qū)開(kāi)始推行新公共管理的改革,師法企業(yè),廣泛采用市場(chǎng)模式提供公共服務(wù)。到了二十一世紀(jì),為了回應(yīng)日益增加的公共需求和民眾民主參與意識(shí)的提高,地方政府開(kāi)始透過(guò)授權(quán)和分權(quán),將多元主體納入地方治理體系來(lái)共同履行公共權(quán)威,提供公共財(cái)物的生產(chǎn)與服務(wù)。二、地方治理意涵1.地方治理之概念Bovaird和Loffler分析了經(jīng)合組織國(guó)家推行治理的經(jīng)驗(yàn),對(duì)地方治理作了下列定義:地方治理是一套包括正式與非正式的規(guī)則、結(jié)構(gòu)以及過(guò)程。它決定了個(gè)人與組織行使權(quán)力的方式,此方式除了超越一般利害關(guān)系人所作出決策的力量之外,也會(huì)影響個(gè)人或組織在地方層次上的福利。他們認(rèn)為,基于以上定義,地方治理可以進(jìn)一步導(dǎo)出下列四項(xiàng)意涵:(1)多元治理。地方復(fù)雜公共問(wèn)題無(wú)法由公共機(jī)構(gòu)單獨(dú)解決,而是要依賴與其他組織或人員的合作。(2)包括正式與非正式的規(guī)則。在利害關(guān)系人互動(dòng)中,兩者均可能會(huì)受到重視,彼此間并會(huì)產(chǎn)生不同優(yōu)先順序。(3)除了新公共管理所強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)機(jī)制外,也重視政府固有的核心權(quán)威以及協(xié)調(diào)合作的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。(4)基于政治運(yùn)作傳統(tǒng),考慮各利害關(guān)系人間權(quán)力互動(dòng)以及促進(jìn)自身利益的情境,不能交由管理主義者或精英來(lái)掌控治理。2.地方治理概念的分析架構(gòu)地方治理的概念重新界定了地方政府與社會(huì)的關(guān)系,也就是地方政府將不再是地方事務(wù)的唯一主導(dǎo)者,更多地要考慮多元利害關(guān)系人。我們采取Pierre和Peters的觀點(diǎn)和方法,將地方治理概念視為結(jié)構(gòu)、過(guò)程和分析之架構(gòu),以進(jìn)一步澄清其概念意涵。(1)作為結(jié)構(gòu)的地方治理。當(dāng)我們將地方治理視為是一種結(jié)構(gòu)時(shí),即假定各種不同的政治和經(jīng)濟(jì)制度都是被創(chuàng)設(shè)出來(lái)的結(jié)構(gòu),這些結(jié)構(gòu)是一些組織化的集體行動(dòng),也是允許、規(guī)定或禁止某些行動(dòng)的游戲規(guī)則。被普遍認(rèn)知的治理結(jié)構(gòu)包括科層體制、市場(chǎng)與網(wǎng)絡(luò)等,這些結(jié)構(gòu)都能解決但同時(shí)也會(huì)引發(fā)某些治理上的問(wèn)題。這些結(jié)構(gòu)在地方治理上是同時(shí)并存的,例如地方政府除了辦理自治事務(wù)外,也受中央政府的指揮監(jiān)督辦理委托事項(xiàng),此為層級(jí)節(jié)制;而與此同時(shí)許多地方政府推動(dòng)的業(yè)務(wù)外包則是屬于市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu);在地方治理的過(guò)程中,也經(jīng)常出現(xiàn)政府或社會(huì)的各類參與者,為了達(dá)成某項(xiàng)政策目標(biāo)主動(dòng)或被動(dòng)結(jié)合,成為一個(gè)足以左右資源分配的政策社群,此即為網(wǎng)絡(luò)的治理結(jié)構(gòu)。因?yàn)榈胤街卫淼慕Y(jié)構(gòu)不限于官僚層級(jí)一種,所以中央或地方政府也就不是唯一的行動(dòng)者,其他各類非政府組織、自愿性團(tuán)體或私部門也必然會(huì)參與游戲規(guī)則的制定。(2)作為過(guò)程的地方治理。當(dāng)視地方治理為一個(gè)過(guò)程時(shí),即假定治理是社會(huì)和政府互動(dòng)的一種動(dòng)態(tài)結(jié)果。治理途徑時(shí)常被認(rèn)為比較注意過(guò)程及其動(dòng)態(tài)結(jié)果,而較不重視正式的制度安排,這是因?yàn)橹卫泶蠖鄧@著政治和經(jīng)濟(jì)行為的議題,且經(jīng)常關(guān)注結(jié)果的變化而較少注意到制度層面的問(wèn)題。地方治理過(guò)程中的參與者是多元的,治理過(guò)程的關(guān)系建構(gòu)也是動(dòng)態(tài)的。將地方治理視為一個(gè)過(guò)程,有利于我們?cè)谟^察地方公共事務(wù)管理時(shí),厘清在不同的政策議題中,各類參與者可能形成的各種互動(dòng)模式及其關(guān)系,關(guān)注地方治理結(jié)構(gòu)中的各類行動(dòng)者。(3)作為分析架構(gòu)的地方治理。在治理概念的相關(guān)文獻(xiàn)中,導(dǎo)致概念混淆不清的一般原因,源于治理既是現(xiàn)象,又是理論和分析框架。Pierre和Peters特別強(qiáng)調(diào)治理概念作為分析的架構(gòu),不僅僅是把機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)性與公共政策的制定過(guò)程相連接,同時(shí)也指出社會(huì)與治理的關(guān)系。作為一種分析架構(gòu)的地方治理概念,能夠?yàn)槲覀兲峁┮恍?biāo)準(zhǔn)或把握現(xiàn)象的動(dòng)態(tài)畫面,讓我們進(jìn)一步了解地方治理的實(shí)際面貌。比如近年英美等國(guó)的地方政府因?yàn)樨?cái)政困難,藉由政府業(yè)務(wù)外包或吸納志愿性團(tuán)體來(lái)提供公共服務(wù)。政府業(yè)務(wù)外包是一種市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu),而吸納志愿性團(tuán)體則是一種網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu),這兩種結(jié)構(gòu)成為地方治理的機(jī)制,可能是被地方政府加以選擇,也可能是地方政府與其他社會(huì)行動(dòng)者互動(dòng)的結(jié)果,而這些新的治理結(jié)構(gòu)與過(guò)程,將重新改善地方財(cái)政的狀況。三、職能基礎(chǔ)上的地方治理之三種模式探討如前所述,地方治理是一種人為的結(jié)構(gòu),也是一種新的體制發(fā)展,此種制度變遷蘊(yùn)含地方政府及其他各類參與者為適應(yīng)環(huán)境變遷所作的調(diào)整;此外,地方治理作為一個(gè)過(guò)程,其目的在于保持地方政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡,最終的目的在于提升地方政府的治理能力。Moon和Welch從國(guó)家中心說(shuō)的價(jià)值立場(chǎng)出發(fā),認(rèn)為一般政府治理流程應(yīng)該涵蓋三項(xiàng)主要的職能:(1)設(shè)計(jì)的職能,指的是治理單位制定提供服務(wù)和生產(chǎn)物品之規(guī)則的能力,其設(shè)計(jì)內(nèi)容必須考慮到入徑(entry)、價(jià)格、品質(zhì)和數(shù)量等四個(gè)基本要素;(2)生產(chǎn)的職能,指的是治理單位提供服務(wù)和生產(chǎn)物品所能夠運(yùn)用之人力、資源技術(shù)及專業(yè)經(jīng)驗(yàn)的能力;(3)維持的職能,指的是治理單位能否運(yùn)用反饋系統(tǒng)評(píng)估并改善方案設(shè)計(jì)與產(chǎn)出之間的連接能力,包括監(jiān)督、評(píng)估及落實(shí)等三種能力。下面我們藉由Moon和Welch對(duì)治理的三項(xiàng)基本職能的論述討論傳統(tǒng)官僚、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)等三種治理模式的優(yōu)勢(shì)與限制,探尋地方治理的最佳途徑。1.傳統(tǒng)官僚模式傳統(tǒng)官僚模式假定在市場(chǎng)失靈的情況下,政府部門成為公共服務(wù)和產(chǎn)品的壟斷性供給者,而獨(dú)自承擔(dān)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)及維持等治理職能,扮演獨(dú)占所有治理職能者的角色,確信公共部門與私部門的本質(zhì)完全不同,以公共利益極大化為目的。傳統(tǒng)官僚模式一直是公共組織治理的核心概念,但傳統(tǒng)官僚制正如Pierre和Peters所形容的:“已經(jīng)從功名赫赫淪為低效無(wú)能”。對(duì)于這種現(xiàn)象,他們認(rèn)為對(duì)于高度標(biāo)準(zhǔn)化的公共服務(wù)而言,官僚制還是一種最適當(dāng)?shù)闹贫刃耘渲??；谝韵吕碛?目前仍不宜放棄官僚模式作為一個(gè)理想的治理工具:首先,治理模式的變革需要在合法的憲政體制架構(gòu)下進(jìn)行。其次,地方政府作為國(guó)家在地方上的法定代表,依舊是國(guó)家各種法規(guī)政策和地方社會(huì)安全等公共事務(wù)的維護(hù)者與仲裁者;最后,在政府功能上,固然許多地方政府業(yè)務(wù)民營(yíng)化或由社群承辦,但地方政府仍有責(zé)任確保這些業(yè)務(wù)能符合民主需求。2.市場(chǎng)模式地方政府選擇市場(chǎng)治理模式是為了節(jié)約施政成本、提升服務(wù)品質(zhì)與績(jī)效等,其特征是由市場(chǎng)機(jī)制承擔(dān)生產(chǎn)的職能,設(shè)計(jì)和維持的職能則仍由官僚體制負(fù)責(zé)。采取市場(chǎng)模式過(guò)程中,倘若政府部門未充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,則獨(dú)立承擔(dān)設(shè)計(jì)和維持職能的機(jī)會(huì)增大。若從治理的過(guò)程來(lái)看,官僚與廠商或其他社會(huì)行動(dòng)者的關(guān)系是一種純粹的市場(chǎng)交易行為,協(xié)調(diào)或規(guī)范二者關(guān)系的是契約。市場(chǎng)契約模式認(rèn)為市場(chǎng)治理結(jié)構(gòu)為社會(huì)資源配置的最佳機(jī)制,但該模式在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中,經(jīng)常發(fā)生以下幾種困境:(1)政府部門誤將市場(chǎng)機(jī)制視為目的,而忽略其作為手段的工具價(jià)值與特性。(2)政府機(jī)關(guān)與外部廠商之間因權(quán)力不對(duì)稱關(guān)系而衍生出許多委托代理問(wèn)題,政府機(jī)關(guān)迫使廠商接受不敷成本或不符期望效益的條件,反而提高廠商發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的幾率。(3)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)作雖然可帶來(lái)經(jīng)濟(jì)、效率及效能的益處,但卻可能造成諸如協(xié)調(diào)、風(fēng)險(xiǎn)管理等交易成本大幅增加。尋租行為出現(xiàn)的幾率也將大增。3.政策網(wǎng)絡(luò)模式政策網(wǎng)絡(luò)模式認(rèn)為在地方治理的過(guò)程中,任何行動(dòng)者透過(guò)社會(huì)過(guò)程的引導(dǎo)作用會(huì)形成一種自組織的網(wǎng)絡(luò)治理。治理過(guò)程中的行動(dòng)者除了政府機(jī)關(guān)以外,還包括其他私部門和志愿性團(tuán)體,且這些行動(dòng)者彼此之間具有資源互賴的關(guān)系,任何治理結(jié)果的產(chǎn)出都必須經(jīng)由行動(dòng)者之間協(xié)商和資源交換而完成。網(wǎng)絡(luò)治理模式中官僚體制與其他社會(huì)行動(dòng)者分擔(dān)或分享生產(chǎn)、設(shè)計(jì)和維持等三類治理職能。在國(guó)家涉入的最低程度下,各類行動(dòng)者與利害相關(guān)者通過(guò)協(xié)商、討價(jià)還價(jià)、博弈等形式自發(fā)地解決他們自己的問(wèn)題,借助協(xié)力合作關(guān)系和資源共享的目的來(lái)整合社會(huì)各類資源。網(wǎng)絡(luò)模式在實(shí)際運(yùn)作上難免會(huì)出現(xiàn)一些問(wèn)題,如決策過(guò)程是根據(jù)參與者的偏好來(lái)控制政策網(wǎng)絡(luò),而不是處處顧及公共利益。如此將會(huì)出現(xiàn)幾個(gè)嚴(yán)重的后果:(1)政策將會(huì)被網(wǎng)絡(luò)中以自我利益為出發(fā)點(diǎn)的行動(dòng)者所形塑,而不是由最大多數(shù)人的利益來(lái)決定;(2)當(dāng)政府想要變更政策方案時(shí),網(wǎng)絡(luò)中的其他行動(dòng)者會(huì)加以干預(yù),以杜絕政策聯(lián)盟被破壞的機(jī)會(huì)。(3)當(dāng)網(wǎng)絡(luò)中的優(yōu)勢(shì)聯(lián)盟已經(jīng)有效控制政策陣線時(shí),公民仍會(huì)要求政府為政策負(fù)責(zé),但政府實(shí)際上卻無(wú)法控制。五、結(jié)語(yǔ)從上述地方治理的三種模式分析中我們可以發(fā)現(xiàn),目前地方政府在治理的過(guò)程中,與其他各類治理行動(dòng)者已經(jīng)產(chǎn)生了較為復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系,這些互動(dòng)關(guān)系除了傳統(tǒng)的層級(jí)節(jié)制關(guān)系以外,還包括市場(chǎng)關(guān)系和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。新治理結(jié)構(gòu)中的游戲規(guī)則已不再完全由政府來(lái)主導(dǎo),在權(quán)力和資源的相互依賴下,政府和其他社會(huì)行動(dòng)者的關(guān)系顯得更為復(fù)雜且呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)性。地方治理的最終目的在于提升地方政府的治理能力。地方政府需要引進(jìn)社會(huì)上的許