資源型城市經(jīng)濟發(fā)展的制約因素

資源型城市經(jīng)濟發(fā)展的制約因素

在不可重復資源的工業(yè)化過程中，資源城市作為區(qū)域經(jīng)濟中心和行政區(qū)域的中心，為經(jīng)濟和社會發(fā)展的發(fā)展和城市化做出了巨大貢獻。而隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的逐步調(diào)整以及新技術(shù)的沖擊,資源型城市面臨著主導資源瀕臨枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)濟持續(xù)衰退、生態(tài)環(huán)境惡化、低收入和高失業(yè)長期并存等一系列問題的挑戰(zhàn)。資源型城市轉(zhuǎn)型最早源于英、法和德等歐洲工業(yè)化領(lǐng)跑國家,一般叫做衰退地區(qū)經(jīng)濟振興或“結(jié)構(gòu)性問題”的地區(qū)經(jīng)濟振興。我國對資源型城市轉(zhuǎn)型的研究,主要從計劃經(jīng)濟時期由政府統(tǒng)一規(guī)劃、國家總體發(fā)展戰(zhàn)略安排的模式,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐詤^(qū)域發(fā)展的角度進行研究,近來強調(diào)系統(tǒng)建立資源城市學的學科體系,和聯(lián)合人文地理、資源環(huán)境科學、社會學和管理科學等多學科、多方法之間的綜合研究。根據(jù)原國家計委研究統(tǒng)計界定的原則和標準,截至2002年底,我國縣級市(縣)以上的資源型城市有118座,約占全國城市數(shù)量的18%,總?cè)丝诩s1.54億人。目前,在我國面臨資源全面短缺、環(huán)境不斷惡化,以及其他許多新的國際國內(nèi)環(huán)境和深入實踐科學發(fā)展觀等現(xiàn)代化建設(shè)新歷史任務(wù)的形勢下,探索和創(chuàng)新我國資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展路徑有著十分重大的戰(zhàn)略意義。2009年3月,棗莊市被國務(wù)院確定為第二批資源枯竭城市。為了避免“礦竭人去,人去城衰”,必然要求棗莊市在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保護資源環(huán)境、提升城市功能的基礎(chǔ)上走可持續(xù)發(fā)展的道路。1是資源期城市資源型城市是“資源”與“城市”兩個概念的統(tǒng)一體,因此其既具有城市的共性,又具有資源的特殊性。一般認為,資源型城市是依托當?shù)刈匀毁Y源的開發(fā)而興起或者發(fā)展壯大,且主導產(chǎn)業(yè)為資源性產(chǎn)業(yè)且在工業(yè)中占有較大份額的城市。從這個定性定義中,有兩點應該明確:一是當?shù)刭Y源的開采;二是資源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展對當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有決定性影響。同時,考察資源型城市必須要關(guān)注它的全過程,有些城市曾經(jīng)是資源型城市,但是經(jīng)過多年的轉(zhuǎn)型之后,城市經(jīng)濟對資源性產(chǎn)業(yè)的依賴程度很低,已不是資源型城市。所謂資源枯竭型城市是指城市依托建設(shè)的主體資源開發(fā)采掘進入后期或末期,資源采出量占已探明可采儲量70%以上,采掘時間占設(shè)計年限3/4以上的資源型城市。沈鐳總結(jié)了我國資源型城市面臨的難題,包括城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、城市布局散亂以及生態(tài)環(huán)境建設(shè)滯后等。劉成奎認為我國很多資源型城市面臨公共產(chǎn)品供給不足、生態(tài)環(huán)境破壞嚴重、人力資源結(jié)構(gòu)不完善以及社會保障體制社會化不完善等方面的問題。王小明從社會、經(jīng)濟、人口、資源和環(huán)境幾個方面總結(jié)了我國資源型城市存在的問題主要有:(1)社會事業(yè)發(fā)展滯后,民生問題突出;(2)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度低,經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡;(3)城市功能缺失,空間結(jié)構(gòu)散亂;(4)科技人才缺失,創(chuàng)新能力不強;(5)生態(tài)環(huán)境脆弱,人居生活環(huán)境較差。由于地方政府與資源開采企業(yè)長期“二元管理”模式的綜合影響,在資源型城市的城市化進程中,不可避免出現(xiàn)一系列的現(xiàn)代城市問題,而幾乎所有的城市問題在資源枯竭型城市中表現(xiàn)得尤為突出和嚴重。國內(nèi)外的實踐證明,資源枯竭型城市要擺脫困境,非轉(zhuǎn)型不可,這是別無他途的戰(zhàn)略選擇。2實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的需要資源型城市轉(zhuǎn)型主要是使城市發(fā)展擺脫對原資源性產(chǎn)業(yè)的依賴,規(guī)避經(jīng)濟社會發(fā)展和自然人文環(huán)境的衰退,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。資源型城市的轉(zhuǎn)型是一項復雜的系統(tǒng)工程,不僅是指產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型,更是指整個社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型;不僅涉及到城市發(fā)展的經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等方面,更將涉及到區(qū)域內(nèi)部和外部各種關(guān)系的變更。2.1地方政府產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的必要性根據(jù)美國哈佛大學教授雷蒙德·弗農(nóng)1966年提出的產(chǎn)品生命周期理論,產(chǎn)品的市場壽命即一種新產(chǎn)品從開始進入市場到被市場淘汰的整個過程,要經(jīng)歷形成、成長、成熟、衰退這樣的周期。同理,資源性產(chǎn)業(yè)即使其中下游產(chǎn)品不會被新產(chǎn)品所替代,其發(fā)展也會經(jīng)歷從勘探到開采、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、衰退或者枯竭的過程。既然資源型城市的生命周期和資源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程息息相關(guān),那么伴隨著資源性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展軌跡,以資源性產(chǎn)業(yè)為依托的城市經(jīng)濟也會呈現(xiàn)相似的發(fā)展軌跡。一般來講,資源型城市的發(fā)展都遵循開發(fā)興起→建設(shè)成長→穩(wěn)定繁榮→經(jīng)濟衰退的過程。為了避免城市經(jīng)濟衰退帶來的一系列經(jīng)濟、社會和環(huán)境等問題,有必要在一定條件下對其發(fā)展過程進行干預,使資源型城市沿著開發(fā)興起→建設(shè)成長→穩(wěn)定繁榮→(經(jīng)濟衰退)→產(chǎn)業(yè)調(diào)整→可持續(xù)發(fā)展的軌跡發(fā)展(圖1)。在資源型城市的增長期或者繁榮期,地方政府如果“未雨綢繆”,根據(jù)城市的區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),充分利用資源、技術(shù)和人才等優(yōu)勢,為城市經(jīng)濟增加新的增長點和支撐點,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級,資源型城市就有可能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。這個時期,資源性產(chǎn)業(yè)發(fā)展平穩(wěn),經(jīng)濟基礎(chǔ)扎實,發(fā)展接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)也比較容易,城市所面臨的各方面問題較少,轉(zhuǎn)型所需成本相對較小。相反,當資源性產(chǎn)業(yè)進入資源枯竭期再實施轉(zhuǎn)型,伴隨著資源稟賦優(yōu)勢的逐步消失,轉(zhuǎn)型成本將迅速增加,城市經(jīng)濟發(fā)展可能會陷入困境。借鑒李健的基本分析框架,可以將地方政府主動做城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的條件表示為:其中,CT:地方政府主動做產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的額外成本;RT:CT條件下,以當前管理能力和社會條件所能夠達到的社會經(jīng)濟總收益的平均期望水平;RN:地方政府沒有主動做產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型情況下城市經(jīng)濟的總收益。幾個變量中,CT是政府的可控變量,RT因CT的變化而變化,RT與CT的投入方式和時間緊密相關(guān),但可以通過期望化處理為一個概率分布的期望值變量;為不失一般性,RT可以被簡化設(shè)定為CT的二階導數(shù)小于零的單調(diào)增函數(shù)。在地方政府促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型沒有主動性額外投入情況下,城市經(jīng)濟的總收益RN對于一個處于特定區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境中的城市而言,可以假定它是一個客觀常數(shù)。假設(shè)地方政府在城市經(jīng)濟的增長繁榮期實施城市轉(zhuǎn)型,此時的收益曲線為DF。當CT在(0,A)區(qū)間,(RT-CT)>RN成立,這是地方政府主動實施城市轉(zhuǎn)型投入的合理區(qū)間。其中,在CT*點,(RT-CT)-RN達到最大值,為地方政府的最優(yōu)投入量。當CT在(A,C)區(qū)間,(RT-CT)<RN成立,地方政府沒有實施產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的激勵。在這里可以看出轉(zhuǎn)型時機起著決定性作用。當然,可能存在另外一種情況:任由市場自發(fā)運行,即允許“礦竭城衰”可能是最佳選擇,“未雨綢繆”未必是必要的。當CT在(A,C)區(qū)域內(nèi),假設(shè)此時的轉(zhuǎn)型收益曲線為EF,那么從一開始便存在著(RT-CT)<RN,在這種情況下,政府的任何干預都是低效的(圖2)。在現(xiàn)實中這種情況是存在的,如我國的“油田城市”甘肅玉門市,在很大程度上放任“礦竭城衰”也不失為明智選擇。2.2資源型城市轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換張以誠依照資源產(chǎn)業(yè)與原有城市的關(guān)系,把資源型城市分成無依托型和有依托型;兩種不同類型的城市具有各自形成、發(fā)展、演化以至消亡的規(guī)律,能否發(fā)生“蝌蚪式”轉(zhuǎn)型或者“蠶繭式”消亡,都依賴非資源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況和城市基礎(chǔ)。沈鐳選擇國外13個典型資源型城市(或地區(qū))進行案例比較分析,研究表明結(jié)構(gòu)單一的專業(yè)性資源枯竭型城市演變實施了兩種不同模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換:一種是全線退出傳統(tǒng)領(lǐng)域,開辟新的產(chǎn)業(yè)以實現(xiàn)城市發(fā)展的周期轉(zhuǎn)換;另一種則是按產(chǎn)業(yè)鏈的延伸推進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;同時認為,在不同模式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換中,國家宏觀政策的支持以及科技的投入都起了十分關(guān)鍵的作用。陳學章從轉(zhuǎn)型的主導力量和調(diào)控手段把國外資源型城市轉(zhuǎn)型概括為四種模式:市場主導模式(如美國、加拿大、澳大利亞等)、政府主導型模式(如日本)、政府和市場共同主導模式(如歐盟國家)和自由放任模式(如前蘇聯(lián)和委內(nèi)瑞拉等)。對我國資源型城市轉(zhuǎn)型模式的研究,更多的是從產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)角度進行分類,一般分為產(chǎn)業(yè)接續(xù)模式、產(chǎn)業(yè)替代模式和復合轉(zhuǎn)型模式(表1)。資源型城市轉(zhuǎn)型的路徑選擇,應該根據(jù)資源型城市所處的資源開發(fā)階段、替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模、地理區(qū)位以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策等幾方面因素區(qū)別對待。例如,在轉(zhuǎn)型初期,資源還沒有完全枯竭,發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)具有比較優(yōu)勢,并為其他替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展贏得時間和資金支持。產(chǎn)業(yè)替代模式是最徹底的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式,它擺脫了對原有資源的依賴,但如何在以采掘業(yè)和初級加工為主導的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上,發(fā)展有競爭力的替代產(chǎn)業(yè)群是該模式面臨的最大挑戰(zhàn)。此外,政府的援助政策、創(chuàng)新引導和資金投入也起著相當關(guān)鍵的作用。3確認研究3.1山東經(jīng)濟綜合部門原地區(qū)棗莊位于山東省南部,1961年建制為省轄地級市。2008年,棗莊市總?cè)丝?86萬人,地區(qū)生產(chǎn)總值1092.83億元(在山東省排第14位),人均地區(qū)生產(chǎn)總值29978元(低于山東省17個地級市38455元的平均水平,名列第9位)。棗莊是典型的資源型工業(yè)城市,長期以來形成了以煤炭、建材、電力為主的產(chǎn)業(yè)體系,近年來,由于長期高強度開采,使得煤礦資源瀕臨枯竭,由此引致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡,就業(yè)壓力不斷增大、環(huán)境問題突出、社會矛盾逐漸顯現(xiàn)等一系列城市發(fā)展問題。3.1.1產(chǎn)業(yè)鏈條不全。我國經(jīng)濟、投資隨著煤炭資源的逐步枯竭,煤炭產(chǎn)量逐年下滑。1999年,棗莊煤礦成為當時全國第一家政策性關(guān)閉破產(chǎn)的煤炭企業(yè),隨后大量統(tǒng)配煤礦相繼閉井。棗莊市資源產(chǎn)業(yè)所占比重較大,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位較為薄弱,第三產(chǎn)業(yè)欠發(fā)達,替代性產(chǎn)業(yè)發(fā)育不充分。2008年,三產(chǎn)業(yè)構(gòu)成為8.8∶62.8∶28.4,且屬典型的重工業(yè)型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。煤炭、水泥、電力、焦碳四大行業(yè)工業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值的48.2%。這些行業(yè)發(fā)展環(huán)保壓力大,抗經(jīng)濟周期能力差,產(chǎn)品附加值低,產(chǎn)業(yè)鏈條短而且延伸難度大。由于新興接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)尚未培植起來,推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)繁重。同時,各產(chǎn)業(yè)間由于資源配置的巨大差異而關(guān)聯(lián)度極低,相互支持能力極弱,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力較大。3.1.2落后城市發(fā)展與管理不均衡的發(fā)展現(xiàn)狀城區(qū)依資源分布,人口、城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施分散,城市呈現(xiàn)出典型的組團式結(jié)構(gòu),以致各城區(qū)規(guī)模偏小且發(fā)展極不平衡。城市綜合功能不完善,城市的輻射力、帶動力、影響力和聚集效應不強,各城區(qū)之間交通不便,從而影響了城區(qū)一體化發(fā)展。大型煤礦企業(yè)與地方政府條塊分割現(xiàn)象也造成了“大企業(yè)、小社會”、“重企業(yè)、輕城市”的落后城市建設(shè)與管理體制。城市缺乏應有的開放性,經(jīng)濟體系處于封閉狀態(tài),城市社會服務(wù)功能緊緊依附于資源性產(chǎn)業(yè),缺乏自主運營的空間。3.1.3生態(tài)環(huán)境破壞較重。據(jù)初,云污染物排放量大,空氣質(zhì)量不理想。SO2排放量、工業(yè)粉塵排放量遠高于山東省平均水平。礦山挖掘造成塌陷區(qū)面積較大,且沒有得到有效修復治理,生態(tài)環(huán)境破壞較重。至2008年,棗莊市有塌陷地13萬畝,并以每年200畝的速度增加。煤礦挖掘造成許多山體因嚴重過量開采,植被破壞、山體裸露,極大破壞了自然生態(tài)系統(tǒng)。同時,煤炭開采還造成了煤矸石堆積問題,特別是煤矸石自燃釋放出大量的SO2,對環(huán)境造成較大污染。3.1.4民生問題研究與解決隨著資源型企業(yè)和資源性產(chǎn)業(yè)開始萎縮,結(jié)構(gòu)性失業(yè)不可避免,安置就業(yè)和再就業(yè)的壓力越來越大。由于資源型企業(yè)效益下降,政府稅收隨之減少,原資源型企業(yè)承辦的各項社會事業(yè)都交給地方政府,受財政收入制約,就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房和社會保障等民生問題亟待解決。此外,城區(qū)、礦區(qū)居住條件差,棚戶區(qū)改造任務(wù)艱巨,全市棚戶區(qū)改造面積為545萬m2,有4.7萬戶居民,涉及15萬人,占山東省棚戶區(qū)改造總面積的50%以上。3.2發(fā)展基礎(chǔ)和政策支持從發(fā)展階段來看,棗莊市資源性產(chǎn)業(yè)逐漸進入衰退期,城市經(jīng)濟發(fā)展面臨制約,產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型迫在眉睫;從接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)來看,棗莊市已成為我國最有潛力、最具競爭力的煤化工基地之一,建材、能源等行業(yè)已經(jīng)具備一定規(guī)模;從地理區(qū)位來看,棗莊位于魯西南中心位置,區(qū)位交通優(yōu)勢明顯;從政策支持來看,棗莊市將在資源開發(fā)補償、衰退產(chǎn)業(yè)援助、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)、解決群眾就業(yè)等方面享受優(yōu)惠政策。因此,推動棗莊城市轉(zhuǎn)型,應該選擇產(chǎn)業(yè)復合轉(zhuǎn)型模式。3.2.1著力打造四大產(chǎn)業(yè)鏈,促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級重點建設(shè)“煤化工、能源、新型建材”三大產(chǎn)業(yè)基地,并依托資源和區(qū)位優(yōu)勢,發(fā)展“機械制造、紡織服裝、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、農(nóng)副產(chǎn)品加工”四大產(chǎn)業(yè)集群,改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一的現(xiàn)狀,實現(xiàn)“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)新型化、支柱產(chǎn)業(yè)多元化、新興產(chǎn)業(yè)特色化”。結(jié)合棗莊實際,煤化工產(chǎn)業(yè)發(fā)展應著力打造四大產(chǎn)業(yè)鏈,即精細化工產(chǎn)業(yè)鏈、化肥產(chǎn)業(yè)鏈、清潔能源產(chǎn)業(yè)鏈、煤基烯烴與新型合成材料產(chǎn)業(yè)鏈。能源方面,采用高新技術(shù),大力發(fā)展二次能源和新興產(chǎn)品。新型建材發(fā)展應著力發(fā)展旋窯水泥、新型墻體材料,新型裝飾材料、新型化學建材、無機非金屬新材料和玻璃深加工等六大項目,改善建材產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),提升建材產(chǎn)業(yè)等級。3.2.2特色旅游發(fā)展現(xiàn)狀棗莊市旅游資源豐富,極具個性和差異化,在山東省乃至全國的旅游發(fā)展中具有極強的個性特色,且稟賦高、互補性強。今后應遵循“整合資源,突出特色,區(qū)域聯(lián)動”原則,大力發(fā)展“運河文化旅游、生態(tài)觀光旅游、工業(yè)遺產(chǎn)旅游、遠古文化旅游”四大特色旅游;重點建設(shè)“運河古城文化旅游區(qū)、微山湖濕地休閑度假旅游區(qū)”兩大龍頭景區(qū)和“自然觀光旅游區(qū)、生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游區(qū)、中興工業(yè)旅游區(qū)、遠古文化旅游區(qū)、紅色旅游區(qū)和溫泉休閑度假旅游區(qū)”六個節(jié)點景區(qū),著力把棗莊打造成為“運河文化旅游的中心城市,中國最美的原生態(tài)濕地旅游度假地”。3.2.3構(gòu)建交通基礎(chǔ)設(shè)施體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點是交通基礎(chǔ)設(shè)施,加快形成由鐵路、運河、高速公路構(gòu)成的便捷的交通運輸網(wǎng)絡(luò)。通過加強東向?qū)εR沂及日照、西向越微山湖對菏澤、西北對濟寧的高等級公路聯(lián)系,進一步完善境內(nèi)五縱八橫的公路主框架。積極配合棗臨鐵路建設(shè),提升京杭大運河通航能力,形成布局合理、輻射周邊、通江達海的綜合交通體系。大力發(fā)展BRT,實現(xiàn)城區(qū)連接便捷舒適化,提高城區(qū)間通行效率。優(yōu)化城市功能,促進形成“兩軸兩帶”城市空間格局。建立城鄉(xiāng)間的公共交通體系,增加城區(qū)與城鎮(zhèn)間、城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)間的聯(lián)系,降低通行成本,縮減運行時間。3.2.4城市發(fā)展政策多方籌集治理資金,堅持“誰破壞,誰治理”和“誰治理,誰受益”的原則,配合城市轉(zhuǎn)型,進一步加強采煤塌陷區(qū)的綜合治理。大力發(fā)展低排放行業(yè),借助技術(shù)創(chuàng)新,實現(xiàn)減排目標。大力提倡使用天然氣等清潔能源,開發(fā)利用太陽能,可適當發(fā)展風能。加快城市綠化建設(shè),市區(qū)內(nèi)重點建設(shè)城市綠肺和景觀道路,形成城區(qū)的生態(tài)斑塊和生態(tài)廊道。實施流域水污染綜合治理,加強水環(huán)境質(zhì)量改善工作。3.2.5探索建立社會保障基金積極爭取中央和省的投資補助和財政專項補助,利用中央資金啟動棚改項目,加快棚改進程。加強社會保險的擴面征繳,建立穩(wěn)定、規(guī)范的基金籌措機制,探索建立社會保