鐵路建設(shè)市場回顧與展望

鐵路建設(shè)市場回顧與展望

近年來，我國鐵路建設(shè)蓬勃發(fā)展，特別是客運(yùn)專業(yè)線路建設(shè)全面推進(jìn)，成為新鐵路建設(shè)的高潮。為充分發(fā)揮我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢,合理配置和有效利用社會(huì)資源,鐵道部深化鐵路建設(shè)市場改革,全面開放鐵路建設(shè)市場,切實(shí)加強(qiáng)和規(guī)范鐵路建設(shè)市場管理,收到了明顯成效,為推進(jìn)鐵路建設(shè)又好又快發(fā)展提供了重要保障。但在大規(guī)模、高標(biāo)準(zhǔn)的鐵路建設(shè)形勢下,鐵路建設(shè)市場面臨許多新的挑戰(zhàn)。本文回顧了鐵路建設(shè)市場發(fā)展與開放歷程,對(duì)鐵路建設(shè)市場全面開放的現(xiàn)狀進(jìn)行了分析。在此基礎(chǔ)上,提出了新形勢下我國鐵路建設(shè)市場進(jìn)一步開放和完善的相關(guān)建議。1社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制探索階段20—我國鐵路建設(shè)市場的發(fā)展歷程按照管理模式和開放程度來劃分,我國鐵路建設(shè)市場的發(fā)展大致經(jīng)歷了4個(gè)階段:從建國至1984年,采用高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式;1984—2000年,鐵路建設(shè)市場的改革探索階段;2000—2004年,政企分開,鐵路建設(shè)市場實(shí)現(xiàn)路內(nèi)放開;2004年至今,鐵路建設(shè)市場全面開放,建設(shè)市場管理逐步規(guī)范化。1.1社會(huì)主義基建管理模式的變遷從建國至1984年,我國鐵路建設(shè)一直采用以指令性計(jì)劃為主的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式,鐵路部門按年度編制基建計(jì)劃,并通過行政指令將基建任務(wù)分派給各基建單位具體實(shí)施。這個(gè)期間,基建管理模式幾經(jīng)變更。1952年,鐵路建立了基建、設(shè)計(jì)、施工單位“三足鼎立”的管理體制,3方在鐵道部領(lǐng)導(dǎo)下,共同完成鐵路建設(shè)任務(wù)。1958年開始將工程局并入鐵路管理局改稱鐵路局,實(shí)行“工管合一”。1962年起又成立工程局及基本建設(shè)工程發(fā)包組,重新形成了分工負(fù)責(zé)的管理體制。1965年起取消承發(fā)包制,實(shí)行建設(shè)管理、施工單位兩位一體制,施工單位對(duì)所承擔(dān)的工程全面負(fù)責(zé)。1.2引入競爭機(jī)制鐵路基建系統(tǒng)自1984年起一改變了過去按指令性計(jì)劃確定工程施工單位的方式,開始推行招標(biāo)投標(biāo),引入競爭機(jī)制。建設(shè)項(xiàng)目按照投資包干制進(jìn)行管理。國家計(jì)劃下達(dá)的建設(shè)項(xiàng)目,由鐵道部對(duì)國家按新增單位生產(chǎn)能力,實(shí)行投資包干。建設(shè)單位、工程承包公司和施工單位對(duì)鐵道部實(shí)行概算包干。1.3企業(yè)管理向良性競爭轉(zhuǎn)變2000年起,隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》的推行,我國鐵路部門由過去的內(nèi)部招投標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楣_招投標(biāo),使公正、公平的競爭原則得到體現(xiàn)。施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等生產(chǎn)企業(yè)從鐵道部的剝離,形成了自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度,為構(gòu)建良性競爭的市場格局打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。鐵道部不斷轉(zhuǎn)變職能,工作重點(diǎn)逐步實(shí)現(xiàn)了向行業(yè)管理、工程監(jiān)督等職能的轉(zhuǎn)變。鐵路基本建設(shè)全面推行招投標(biāo)制度、工程監(jiān)理制度、工程合同管理制度、質(zhì)量安全責(zé)任制等措施,鐵路建設(shè)向規(guī)范化發(fā)展邁出了重要的一步。1.4中國鐵路建設(shè)市場持續(xù)開放的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)2004年以來,我國鐵路建設(shè)市場的行業(yè)壟斷被打破,鐵路建設(shè)市場在準(zhǔn)入政策上逐步實(shí)現(xiàn)了全面開放。2004年12月建設(shè)部和鐵道部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步開放鐵路建設(shè)市場的通知》(建市234號(hào)),決定面向鐵路外建設(shè)單位進(jìn)一步開放鐵路建設(shè)市場,范圍包括設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理三大領(lǐng)域。2006年4月19日建設(shè)部、鐵道部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)開放鐵路建設(shè)市場的通知》(建市87號(hào)),鐵路建設(shè)市場開放的業(yè)務(wù)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大設(shè)計(jì)市場。2006年7月,鐵道部出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》,全面開放鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元經(jīng)營四大領(lǐng)域,并制定了7項(xiàng)措施扶持非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營。2分析中國鐵路建設(shè)市場現(xiàn)狀2.1推進(jìn)了“大市場”,形成了統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場2004年以來,鐵道部全面開放鐵路建設(shè)市場,積極引進(jìn)其他行業(yè)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理企業(yè)參與鐵路建設(shè),不斷壯大鐵路建設(shè)力量。鐵路建設(shè)市場的全面開放帶動(dòng)了行業(yè)的良性競爭,鐵路建設(shè)企業(yè)的危機(jī)意識(shí)和服務(wù)意識(shí)大大提高,從而降低工程成本,促進(jìn)了鐵路建設(shè)管理和技術(shù)水平的提高。在客運(yùn)專線建設(shè)中引進(jìn)了國際咨詢和監(jiān)理企業(yè),鐵路建設(shè)市場日益發(fā)育成熟,形成了統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場秩序。2007年鐵路建設(shè)共計(jì)招標(biāo)60批次,中標(biāo)價(jià)總額為1677億元,其中非“中鐵”企業(yè)中標(biāo)額達(dá)到350億元(不含聯(lián)合體其他成員的份額),占招標(biāo)概算總額的20.86%。今年開工的京滬高速鐵路,非中鐵施工企業(yè)的中標(biāo)額達(dá)到279.91億元,占招標(biāo)份額的33.5%,如表1所示。2.2運(yùn)專線建設(shè)方面鐵道部推行鐵路局為管理主體的建設(shè)管理體制,把建設(shè)管理工作納入鐵路局領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績考核,落實(shí)鐵路局建設(shè)管理主體責(zé)任;各鐵路局建立了直管建設(shè)項(xiàng)目的管理體制?？瓦\(yùn)專線建設(shè)采用“小業(yè)主、大咨詢”管理模式,積極借鑒國外管理標(biāo)準(zhǔn),發(fā)揮咨詢單位和中外聯(lián)合監(jiān)理的作用。建設(shè)單位利用現(xiàn)有建設(shè)管理力量,積極做好建設(shè)管理人才培訓(xùn)、引進(jìn)、交流,大力提高建設(shè)管理干部隊(duì)伍的綜合素質(zhì)。近幾年來,為適應(yīng)鐵路建設(shè)形勢的需要,鐵道部先后制訂、修訂了鐵道部規(guī)章3項(xiàng),與其他部委聯(lián)合發(fā)布規(guī)章5項(xiàng);下發(fā)規(guī)范性文件42個(gè);制定實(shí)施了統(tǒng)一的鐵路建設(shè)項(xiàng)目管理指南,大力推廣建設(shè)項(xiàng)目信息管理系統(tǒng),大規(guī)模鐵路建設(shè)工作規(guī)范、高效運(yùn)作提供可靠的法律依據(jù)和制度保證。2.3強(qiáng)化對(duì)于施工現(xiàn)場的管理和控制鐵道部2005年發(fā)布了《鐵路建設(shè)工程施工企業(yè)質(zhì)量信譽(yù)評(píng)價(jià)暫行辦法》,完善鐵路建設(shè)市場信譽(yù)評(píng)價(jià)體系。實(shí)行質(zhì)量安全事故處理與工程招投標(biāo)掛鉤;并將施工企業(yè)信譽(yù)評(píng)分結(jié)果同投標(biāo)掛鉤,把施工任務(wù)向那些質(zhì)量信譽(yù)評(píng)價(jià)好的施工企業(yè)傾斜,充分發(fā)揮其骨干作用和示范作用。為了加強(qiáng)工程項(xiàng)目管理,各鐵道建設(shè)單位采取各種措施,不斷強(qiáng)化對(duì)于施工現(xiàn)場的管理和控制。設(shè)計(jì)和施工企業(yè)普遍完成質(zhì)量體系認(rèn)證,工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)揮出日益重要的作用,運(yùn)營部門提前介入的制度全面推廣。通過深入開展“三項(xiàng)治理活動(dòng)”,有效整治了現(xiàn)場管理薄弱、違法分包、內(nèi)業(yè)資料弄虛作假等影響工程質(zhì)量的突出問題。2.4采購招標(biāo)逐步規(guī)范2.4.1最大標(biāo)段造價(jià)鐵道部在客運(yùn)專線的招標(biāo)中推行大標(biāo)段招標(biāo)的措施。如哈大客運(yùn)專線招標(biāo)實(shí)行了大型企業(yè)集團(tuán)施工總承包的模式,最大的標(biāo)段中標(biāo)價(jià)高達(dá)218.7億元;京滬高速鐵路每個(gè)土建標(biāo)段的招標(biāo)價(jià)都超過100億元。實(shí)行大標(biāo)段招標(biāo),一方面,有利于降低合同形成過程中的交易成本,節(jié)約資源;另一方面,有利于將建設(shè)單位的統(tǒng)籌管理同承包商的專業(yè)管理相結(jié)合,降低了管理成本,提高了工作效率,在鐵路客運(yùn)專線的建設(shè)中取得了顯著的成效。2.4.2實(shí)施物資設(shè)備采購2006年5月鐵道部發(fā)布了《鐵路建設(shè)項(xiàng)目甲供物資設(shè)備采購供應(yīng)暫行辦法》(鐵建設(shè)(2006)83號(hào)),從2006年7月1日起,對(duì)鐵路建設(shè)主要物資設(shè)備全部實(shí)行“甲供”和集中招標(biāo)采購,并在供貨過程中加強(qiáng)質(zhì)量檢驗(yàn)和過程控制。實(shí)行物資設(shè)備的集中招標(biāo)采購有利于保證工程質(zhì)量。物資設(shè)備的質(zhì)量是構(gòu)成工程質(zhì)量的源頭之一,實(shí)行甲方集中物資設(shè)備招標(biāo)采購有利于從源頭上控制工程質(zhì)量。同時(shí)集中采購有利于吸引更多高素質(zhì)、集團(tuán)化的供應(yīng)商參加投標(biāo),有利于降低采購價(jià)格,使設(shè)備物資的集中供應(yīng)能得到更好保障,也有利于設(shè)備的維修保養(yǎng)。3建立管理隊(duì)伍我國的鐵路建設(shè)市場改革取得了明顯成效,市場體系初步建立,建設(shè)管理取得長足進(jìn)步。但也存在不少急待解決的問題,在項(xiàng)目治理機(jī)制、市場開放程度、市場監(jiān)管力度、項(xiàng)目管理手段、勘察設(shè)計(jì)管理等方面有待于進(jìn)一步努力和完善。3.1更好地規(guī)范鐵路建設(shè)3.1.1鼓勵(lì)參與鐵路建設(shè)市場競爭目前,鐵路建設(shè)規(guī)模大,任務(wù)重,僅靠現(xiàn)有的建設(shè)力量還不能滿足鐵路建設(shè)的要求。因此,必須加大鐵路建設(shè)市場開放的力度,廣泛吸引社會(huì)力量參與鐵路建設(shè),形成有效的競爭機(jī)制,不僅有利于保證工程質(zhì)量、節(jié)約投資;也有利于促進(jìn)企業(yè)的良性發(fā)展。一方面,廣泛宣傳鐵道部關(guān)于開放鐵路建設(shè)市場的政策措施,鼓勵(lì)路外的設(shè)計(jì)、施工、咨詢、監(jiān)理單位參與鐵路建設(shè)市場競爭,同時(shí),努力創(chuàng)造“公平、公正”的競爭環(huán)境,吸引路外單位更多的參與鐵路建設(shè)。另一方面,我國高標(biāo)準(zhǔn)的鐵路建設(shè)需要不斷吸收國外先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)。從我國鐵路建設(shè)系統(tǒng)開展國際工程咨詢的情況看,通過外方參與工程咨詢?nèi)〉昧朔e極效果。但在這個(gè)過程中,也存在著一系列的問題:如中方設(shè)計(jì)與外方咨詢溝通不足;中外方存在標(biāo)準(zhǔn)體系上的差異;建設(shè)單位對(duì)外方咨詢單位的管理不到位等。因此,在今后的工作中應(yīng)總結(jié)前一段引進(jìn)國際咨詢的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上,切實(shí)提出改進(jìn)意見,加以解決。3.1.2中國鐵路建設(shè)法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀及問題鐵道部進(jìn)行鐵路行業(yè)監(jiān)管和建設(shè)管理的主要手段是法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。法制化管理,一方面對(duì)政府提出了很高的要求,政府需要下力氣研究工程管理的內(nèi)在深層次規(guī)律,并通過法規(guī)加以體現(xiàn);另一方面,法規(guī)同時(shí)對(duì)政府也產(chǎn)生約束作用,一個(gè)守法的政府是貫徹實(shí)施法制化管理的基礎(chǔ)。目前,我國鐵路建設(shè)管理體制正處在轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,鐵路建設(shè)法律法規(guī)體系的框架已經(jīng)初步建立;但各方參與主體的職能還有待于進(jìn)一步分工和落實(shí),法律法規(guī)體系也有待于進(jìn)一步的完善。3.1.3企業(yè)質(zhì)量信用強(qiáng)化市場主體信用是優(yōu)化建設(shè)市場環(huán)境、保護(hù)公平交易的重要手段。鐵路施工企業(yè)質(zhì)量信譽(yù)應(yīng)從以短期在建項(xiàng)目信用檔案為基點(diǎn)逐漸過渡到長期信用紀(jì)錄的評(píng)價(jià),參與主體也要從施工企業(yè)逐漸擴(kuò)展到設(shè)計(jì)、監(jiān)理、咨詢,最后到工程業(yè)主,甚至政府都應(yīng)成為信用體系中被評(píng)價(jià)的對(duì)象,最終形成鐵路行業(yè)的信用體系。3.2交易的完整性項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)是一種制度框架,在這個(gè)框架下,項(xiàng)目主要利益相關(guān)者通過責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的制度安排來完成一個(gè)完整的交易。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來分析,建設(shè)項(xiàng)目管理的實(shí)現(xiàn)過程,是政府部門、投資人(或業(yè)主)、承包商、監(jiān)理等各要素主體,通過一定的交易方式形成以合同為紐帶的種種經(jīng)濟(jì)關(guān)系或責(zé)權(quán)利關(guān)系,是由各要素主體相互作用形成的經(jīng)濟(jì)體系。3.2.1實(shí)施鐵路建設(shè)中多元化的項(xiàng)目建設(shè)治理結(jié)構(gòu),從根本上保證項(xiàng)目有效運(yùn)行構(gòu)建簡明的項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的目的是為了明確政府部門、投資人、項(xiàng)目法人、承包商、監(jiān)理咨詢單位之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。建立簡明有效的項(xiàng)目治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)真正意義上的項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制。在當(dāng)前形勢下,鐵路建設(shè)需要大量的建設(shè)資金,單純依靠國家投資已經(jīng)不能滿足建設(shè)形勢的需要,實(shí)行鐵路投資主體多元化已在穩(wěn)步發(fā)展之中。通過多元化的投資來組建多元化的項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu),投資人股權(quán)之間的有效制衡能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)項(xiàng)目法人的有效控制,從而從根本上保證項(xiàng)目的有效運(yùn)行。長期以來,鐵道部在合資鐵路的建設(shè)過程中進(jìn)行了許多有益的探索,積累了大量的經(jīng)驗(yàn)。3.2.2理論上加強(qiáng)指導(dǎo),積極發(fā)揮項(xiàng)目管理公司在客運(yùn)專線建設(shè)管理中的主導(dǎo)作用在當(dāng)前的鐵路投融資建設(shè)體制下,還有一部分項(xiàng)目不具備條件實(shí)施真正意義上的項(xiàng)目法人責(zé)任制。這類項(xiàng)目的建設(shè)管理要明確項(xiàng)目管理公司的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系,實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的對(duì)等和結(jié)合。按照“小業(yè)主、大咨詢”管理模式的要求,在總結(jié)前一階段客運(yùn)專線建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步統(tǒng)一管理標(biāo)準(zhǔn),健全管理制度,全面落實(shí)項(xiàng)目管理公司在工程質(zhì)量、安全、投資、工期、環(huán)保等方面的管理責(zé)任和權(quán)利,保證項(xiàng)目管理公司的作用得到充分發(fā)揮。充分發(fā)揮項(xiàng)目公司作用的另外一個(gè)重要條件是保證項(xiàng)目公司的專業(yè)化和可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。目前的客運(yùn)專線實(shí)行以鐵路局為管理主體的模式,而由于歷史原因,鐵路局缺乏大型建設(shè)項(xiàng)目的管理經(jīng)驗(yàn)和管理人才,急需整合各方資源,充實(shí)力量,提升項(xiàng)目管理公司的管理素質(zhì)和水平。3.2.3程序法上的合作關(guān)系承包人是工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資等目標(biāo)的直接實(shí)現(xiàn)者;業(yè)主通過合同等手段實(shí)現(xiàn)對(duì)承包人的管理,由于工程項(xiàng)目的復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性,業(yè)主同承包人之間的合同不可能完備,而在項(xiàng)目實(shí)行過程中業(yè)主難以準(zhǔn)確評(píng)估承包人的工作績效。因此,要保證項(xiàng)目目標(biāo)的順利完成,必須努力在業(yè)主和承包人之間建立一種良性合作關(guān)系。建立良性合作關(guān)系的首要前提是要強(qiáng)化工程管理的合同意識(shí)。近年來,鐵路建設(shè)系統(tǒng)的合同法制觀念逐步加強(qiáng),隨著建設(shè)管理體制改革的逐步深入,還需要進(jìn)一步強(qiáng)化合同責(zé)任,逐漸構(gòu)建起依靠合同手段進(jìn)行調(diào)節(jié)的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制。建立良性合作關(guān)系還需要實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和利益的對(duì)等,業(yè)主如果依靠其在締約過程中的優(yōu)勢地位將工程風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁給承包人,而不賦予承包人相應(yīng)的權(quán)力和利益,必將破壞業(yè)主和承包人之間的合作關(guān)系,導(dǎo)致雙方之間的沖突和對(duì)抗,并最終損害項(xiàng)目的利益。3.2.4方法上的困境設(shè)計(jì)工作質(zhì)量對(duì)鐵路建設(shè)項(xiàng)目的投資、質(zhì)量、進(jìn)度等各方面都會(huì)產(chǎn)生巨大的影響。從近年來的鐵路建設(shè)實(shí)踐來看,鐵路勘察設(shè)計(jì)質(zhì)量還有待加強(qiáng)。一方面新開工項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)工作進(jìn)度滯后,影響工程進(jìn)度;另一方面勘察設(shè)計(jì)工作質(zhì)量還有待于進(jìn)一步提高。造成這種困境的原因是多方面的,一方面,目前鐵路勘察設(shè)計(jì)院的任務(wù)重,技術(shù)力量相對(duì)不足;另一方面,目前在鐵路建設(shè)管理過程中還缺少科學(xué)可行的設(shè)計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)辦法,對(duì)設(shè)計(jì)進(jìn)度、質(zhì)量控制缺乏行之有效的辦法。隨著鐵路建設(shè)市場的進(jìn)一步開放,路外設(shè)計(jì)單位逐步進(jìn)入鐵路建設(shè)市場,設(shè)計(jì)力量不足的現(xiàn)狀將逐步緩解。建立一套科學(xué)可行的設(shè)計(jì)質(zhì)量評(píng)價(jià)辦法是當(dāng)前迫切需要解決的工作。3.2.5工程?hào)|南角、工程麻黃、基金輔助、從鐵路工程的理化角度試驗(yàn)依靠社會(huì)專業(yè)技術(shù)力量,實(shí)行“小業(yè)主、大咨詢”的建設(shè)管理模式是降低管理成本、提高管理成效的有效措施。鐵道工程的監(jiān)理試點(diǎn)工作開始于1991年;2002開始試行工程地質(zhì)勘察監(jiān)理、2003年發(fā)布《鐵路建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》,使監(jiān)理工作走向規(guī)范化、科學(xué)化發(fā)展道路。實(shí)踐證明,工程監(jiān)理和咨詢有利于保障工程質(zhì)量和投資效益。在當(dāng)前鐵路建設(shè)快速發(fā)展的形勢下,應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)理、咨詢單位的作用,促進(jìn)工程建設(shè)管理水平的提高。3.3市場管理職能隨著我國社會(huì)主義市場