論我國公務(wù)員定金制度改革

論我國公務(wù)員定金制度改革

一國家與公務(wù)人員的關(guān)系員工退休制度的核心是退休和分配制度。在這一制度的設(shè)計(jì)、評(píng)估和改革中，這一制度的設(shè)計(jì)、評(píng)估和改革往往是基于三個(gè)或四個(gè)因素的：國家和員工的個(gè)人關(guān)系；員工之間的關(guān)系。員工和非員工之間的關(guān)系。從這三個(gè)緯度審視我國公務(wù)員的退休金制度，甚感其改革的必要與迫切。遺憾的是新出臺(tái)的公務(wù)員法并未對此問題給以足夠的重視，更不要說定格為法律的原則性規(guī)定。（一）金融體制障礙：政府與公務(wù)員個(gè)人各國在公務(wù)員退休金的籌集上主要有兩個(gè)途徑：第一，全部由政府財(cái)政支付。這種籌集方式不需公務(wù)員個(gè)人負(fù)擔(dān)，而是由國家將公務(wù)員的退休金所需款項(xiàng)全部列入國家財(cái)政年度預(yù)算。如瑞典，泰國，中國等，其退休金的籌集主要來自國家稅收。第二，一部分來自政府撥款，另一部分是公務(wù)員在退休前交納的保險(xiǎn)金。英國、美國、加拿大、瑞士、日本、澳大利亞、新加坡等許多國家采取這種退休金籌集方式。英國規(guī)定，政府工作人員退休金一半由政府提供，一半由政府機(jī)關(guān)工作人員在職時(shí)從工資中繳納。(p135）美國公務(wù)員退休金主要來源于：公務(wù)員工作期間每月按基本工資的比例繳納的數(shù)額；公務(wù)員服務(wù)機(jī)關(guān)提供與公務(wù)員繳納儲(chǔ)金大致相當(dāng)?shù)臄?shù)額；公務(wù)員自愿提供的養(yǎng)老儲(chǔ)金等。(p135）澳大利亞的退休金來源于兩部分：一部分是由公務(wù)員本人的個(gè)人儲(chǔ)蓄，一般占到工資的5%；另一部分是由公務(wù)員服務(wù)的政府機(jī)構(gòu)支付的退休儲(chǔ)備金。(p535）新加坡盡管以1955年7月1日為界，將在此之前與之后參加工作的進(jìn)行了區(qū)分，并賦予了公務(wù)員退休金的個(gè)人選擇權(quán)，然而，公務(wù)員退休金的來源是基本一致的：“政府作為雇主，政府官員作為雇員都應(yīng)該向中央養(yǎng)老儲(chǔ)備基金納款。”(p93)各國公務(wù)員退休金籌集制度都有其產(chǎn)生和發(fā)展的特定環(huán)境，不可能千篇一律，然而，各國公務(wù)員退休金的籌集制度又無不受以下三個(gè)要素的制約：⑴保證公務(wù)員不因?yàn)橥诵荻鴮?shí)際生活受到影響；⑵公務(wù)員退休金中國家繳納的總額不能造成過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)；⑶公務(wù)員退休金中個(gè)人繳納的份額應(yīng)在個(gè)人能承受的范圍內(nèi)。實(shí)行公務(wù)員退休金完全由國家籌集這一單一渠道的國家，其制度產(chǎn)生的背景有的是整個(gè)社會(huì)的高福利；有的是公務(wù)員人數(shù)在整個(gè)國家工作人員中比例較小，退休人員較少，國家沒有感覺到財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，隨著國家事務(wù)的膨脹，公務(wù)員隊(duì)伍的迅猛增長，人口老齡化問題的日趨嚴(yán)重，實(shí)行退休金單一由國家籌集的國家愈來愈感到財(cái)政不堪重負(fù)。如瑞典，隨著人口老齡化問題的日趨嚴(yán)重及國有企業(yè)私有化程度的加劇，單一的退休金籌集制度正面臨著考驗(yàn)，因?yàn)樗坏貌豢吭黾佣愂諄韽浹a(bǔ)不斷增加的財(cái)政負(fù)擔(dān)。實(shí)行政府撥款與公務(wù)員個(gè)人在退休前交納保險(xiǎn)金制度的國家，也在根據(jù)上述三個(gè)制約因素進(jìn)行不斷調(diào)整，在保證公務(wù)員不因?yàn)橥诵荻鴮?shí)際生活受到影響的前提下，逐漸平衡國家與公務(wù)員個(gè)人的合理負(fù)擔(dān)?！妒澜缧侣剺?biāo)題報(bào)》（臺(tái)奧版）2001年2月1日第007版以“政府不堪‘長俸制’，堅(jiān)決打破‘鐵飯碗’”為標(biāo)題報(bào)道了我國香港特別行政區(qū)公務(wù)員退休金制度改革的設(shè)想，其改革的動(dòng)因是政府要解除財(cái)政不堪重負(fù)的情況。近期法國公務(wù)員退休金制度改革，根據(jù)社會(huì)事務(wù)部長佛朗索瓦·菲永的退休改革計(jì)劃草案，此次改革涉及到公務(wù)員的主要有：社會(huì)分?jǐn)偨鹄U納年限將普遍被延長；普通退休者和公務(wù)員的退休制度趨同；變相延長退休年齡；等。對于將公務(wù)員退休制度列為此次改革重點(diǎn)的原因，媒體解釋說：根據(jù)法國審計(jì)法院的報(bào)告，被“濫用”了公務(wù)員的“特殊”退休制度充滿了假公濟(jì)私、慷國家之慨的腐敗。例如：規(guī)定從事“艱苦職業(yè)”的公務(wù)員，可從55歲起享受退休。但是，對“艱苦職業(yè)”的定義依據(jù)的仍然是1853年制定的一項(xiàng)條例，海關(guān)工作人員、小學(xué)教師都算作是“艱苦職業(yè)”，全國共有近36萬人享受這一待遇。另外，由于現(xiàn)規(guī)定的不合理，公務(wù)員在退休前6個(gè)月內(nèi)獲得晉升的話，可以拿到更多的退休金，因此公務(wù)員在退休前獲得晉升的比率，在各個(gè)部門都在15%以上，在軍隊(duì)更達(dá)到了41%。如果按照現(xiàn)行制度，政府支付退休金的數(shù)額，2020年時(shí)需要339億歐元，2040年需要852億歐元。而公務(wù)員領(lǐng)取退休金的平均年齡在2000年時(shí)只是57歲零8個(gè)月，平均退休金額為一年19179歐元。審計(jì)法院專家們的報(bào)告認(rèn)為，這些荒謬之處非改不可。否則，法國經(jīng)濟(jì)會(huì)不堪重負(fù)。意大利也進(jìn)行了包括公務(wù)員在內(nèi)的退休金制度改革，具體做法與改革措施與法國有所不同，但都起因于國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的不堪重負(fù)。雖然，法國與意大利的退休金制度改革結(jié)果并不明朗，法國面對自1995年以來規(guī)模最大的有200萬人參加的示威和罷工仍強(qiáng)力推行，意大利懾于游行示威的壓力暫停執(zhí)行，但其起碼給了我們一個(gè)警示：退休金的籌集與發(fā)放必須兼顧國家利益和個(gè)人利益，在國家負(fù)擔(dān)與個(gè)人負(fù)擔(dān)之間尋求平衡。我國歷次行政改革基本上沒超出人員增減的模式，雖然改革的動(dòng)因是多方面的，但誰都不會(huì)否認(rèn)緩解財(cái)政壓力是其重要的動(dòng)因之一。為什么不嘗試著在改革我國現(xiàn)行的退休金籌集與發(fā)放制度上尋求一條緩解財(cái)政壓力的路徑呢？（二）初進(jìn)工資缺乏驗(yàn)證公務(wù)員退休金的籌集與發(fā)放制度是否合理，很大程度上影響到公務(wù)員之間的利益分配，并繼而影響到在職公務(wù)員工作積極性的發(fā)揮。什么樣的制度才算是合理的？沒有通用的國際尺度，但從大多數(shù)國家的做法中我們得出影響退休金發(fā)放的四個(gè)變量：⑴公務(wù)員從事公共服務(wù)的年限；⑵退休時(shí)的工資情況；⑶國家及個(gè)人繳納退休保障金的多少；⑷公務(wù)員的功績與敬業(yè)精神。在公務(wù)員退休條件方面，我國采取了既考慮年齡又考慮工齡的雙重條件，在退休金的發(fā)放上，主要根據(jù)本人退休前標(biāo)準(zhǔn)工資的一定比例計(jì)發(fā)。應(yīng)該說這種發(fā)放方式具有一定的合理性，因?yàn)楣珓?wù)員退休前的工資總是與一定的級(jí)別與職務(wù)相聯(lián)系，級(jí)別和職務(wù)某種程度上體現(xiàn)了公務(wù)員的服務(wù)年限，公務(wù)員的功績與敬業(yè)精神，因而，以公務(wù)員本人退休前的工資作參照，具有一定的參考價(jià)值。然而，一刀切的方式以公務(wù)員退休前的工資作為唯一的參照，畢竟僅考慮了公務(wù)員退休時(shí)的共時(shí)性，而忽視了公務(wù)員工作和工資的歷時(shí)性，因而，難以較為準(zhǔn)確地反映出公務(wù)員更長時(shí)間的工作情況與國家及個(gè)人繳納退休保障金的情況，很難區(qū)別對待工作時(shí)間的長短，功績與敬業(yè)的情況等。退休金的發(fā)放關(guān)系到公務(wù)員之間的利益分配的平衡，只有根據(jù)上述四個(gè)變量建立起科學(xué)、合理的退休金籌集與給付制度，并根據(jù)變量的變化適時(shí)加以調(diào)整，才能使退休金制度不僅僅是一種被動(dòng)的退休公務(wù)員生活保障制度，而且會(huì)變成為一種積極的激勵(lì)制度，激勵(lì)更多的優(yōu)秀人才從事公共服務(wù)事業(yè)，激勵(lì)在職公務(wù)員積極進(jìn)取、敬業(yè)有為。（三）是封閉型的政策公務(wù)員退休金發(fā)放的另一個(gè)參照系是國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與非公務(wù)人員的退休金標(biāo)準(zhǔn)。公務(wù)員的退休金總額應(yīng)占到國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的多大比例，迄今為止，沒有為大家所共同接受的標(biāo)準(zhǔn)，但是，整個(gè)社會(huì)工作人員的退休金水平是比較確定、可測的，一般被大多國家作為確定公務(wù)員退休金的重要參照。一是它可以使公務(wù)員的退休金的確定有一個(gè)明確的量的指標(biāo)，避免過高或過低；二是在對公務(wù)員退休金適度傾斜的基礎(chǔ)上，可以實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的總體平衡。從目前法國和意大利等國的退休金制度改革來看，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員退休金與非公務(wù)員退休金的適度平衡都作為其改革的目標(biāo)之一，日本明確把縮小官民差距作為改革公務(wù)員退休金制度的重點(diǎn)內(nèi)容。目前，我國公務(wù)員退休金的籌集與發(fā)放也存在著公務(wù)人員與非公務(wù)人員的協(xié)調(diào)與平衡問題。它不僅關(guān)系社會(huì)公平問題，更重要的是它直接制約著我國的機(jī)構(gòu)改革。我國歷次改革的重點(diǎn)和目標(biāo)是精簡機(jī)構(gòu)和人員，然而，歷次改革的軌跡始終沒有走出“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的怪圈，原因是多方面的，但是，一個(gè)不容忽視但卻一直沒有引起我們重視的原因是我國公務(wù)員退休金籌集與發(fā)放是一個(gè)封閉型的體系。它的特點(diǎn)是：公務(wù)員退休金的籌集完全由國家承擔(dān)；事實(shí)上不存在公務(wù)員退休金管理與服務(wù)的機(jī)關(guān)；公務(wù)員退休金的發(fā)放主要參照公務(wù)員退休前的標(biāo)準(zhǔn)工資和工齡；不存在與社會(huì)上非公務(wù)人員退休金的管理制度相溝通的渠道。這種自成一體的封閉型體系把退休保障分成截然不同的兩個(gè)體系：公務(wù)員退休保障體系結(jié)構(gòu)和有別于公務(wù)員退休保障體系的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，兩種體系不僅資金來源途徑不同，管理機(jī)關(guān)、方式、制度不同，發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)與方法也不同。從實(shí)踐效果上看，這種二元體制的存在不利于公務(wù)員與非公務(wù)員間的合理流動(dòng)。公務(wù)員一旦離開公共服務(wù)部門到非公務(wù)部門工作，便面臨著其退休保障金如何計(jì)算或是否被認(rèn)可的問題，因?yàn)?，在公共部門工作作為雇主的國家和作為雇員的公務(wù)員個(gè)人是不按期繳納退休保障金的，這樣，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)既沒有公務(wù)員個(gè)人的賬戶，也沒有繳納的退休保障金，更不存在公務(wù)員退休金管理機(jī)構(gòu)移交的類似款項(xiàng)。公務(wù)員一旦選擇向非公務(wù)部門流動(dòng)，便要冒著退休保障能否接續(xù)和如何接續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)，對于大多數(shù)公務(wù)員來講，即便不愿意或不習(xí)慣于從事公共事務(wù)，也不愿冒這樣的風(fēng)險(xiǎn)，類似的情況也會(huì)出現(xiàn)在非公務(wù)部門工作人員向公務(wù)部門的流動(dòng)中。精簡幾乎是每次機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)之一，然而，每次改革的難點(diǎn)幾乎都在人員的精簡上，原因何在？就是沒有解決好分流人員的后顧之憂。分析發(fā)現(xiàn)，分流公務(wù)員的后顧之憂主要有兩個(gè)：一個(gè)是離開公共服務(wù)部門到其他單位工作后在職期間的實(shí)際收入狀況是否受到影響；二是其退休后退休金是否會(huì)因其離開公共服務(wù)部門而受到影響。如果這兩個(gè)問題解決了，那么，公務(wù)人員向非公務(wù)領(lǐng)域流動(dòng)從理論上講應(yīng)該沒有什么利益障礙。因而，要想實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)人力資源的合理流動(dòng)，不斷進(jìn)行人力資源的優(yōu)化和整合，必須將公務(wù)員的退休保障制度與社會(huì)的保障制度接軌。進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，要實(shí)現(xiàn)人員精簡的目標(biāo)必須從退休金的籌集、管理與發(fā)放上進(jìn)行制度變遷，為公務(wù)人員與非公務(wù)人員間的合理流動(dòng)消除制度性障礙。總之，無論從平衡國家與公務(wù)員的合理負(fù)擔(dān)考量，公平公務(wù)員之間利益分配的角度，還是實(shí)現(xiàn)公務(wù)人員與非公務(wù)人員合理流動(dòng)的需要上，都迫切要求對我國現(xiàn)行公務(wù)員退休金的籌集與發(fā)放制度進(jìn)行改革。二．探索公務(wù)員養(yǎng)老金的社會(huì)化管理機(jī)制（一）總體目標(biāo)：建立國家與公務(wù)員個(gè)人共同負(fù)擔(dān)制度，逐步建立多元的公務(wù)員退休保障制度；盡快與社會(huì)保障制度接軌，實(shí)現(xiàn)公務(wù)員退休金管理與服務(wù)社會(huì)化。建立國家與公務(wù)員個(gè)人共同負(fù)擔(dān)制度主要應(yīng)解決兩個(gè)問題是：公務(wù)員退休金的大致標(biāo)準(zhǔn)；國家與公務(wù)員個(gè)人應(yīng)該負(fù)擔(dān)的比例。公務(wù)員退休金的大致標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)參照現(xiàn)行的退休金標(biāo)準(zhǔn)并應(yīng)考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r與物價(jià)指數(shù)，使公務(wù)員的退休金不因?yàn)楦母锒鴾p少，使退休公務(wù)員的生活不因社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與物價(jià)指數(shù)的變化受到影響。國家與公務(wù)員個(gè)人負(fù)擔(dān)的比例各國做法不一，德國采取政府發(fā)放退休金與社會(huì)法定保險(xiǎn)的方式，“職員參加法定保險(xiǎn)的法律根據(jù)是1924年5月28日頒布的‘職員保險(xiǎn)法’。保險(xiǎn)金由職工本人和雇主各負(fù)擔(dān)一半?！?p303）美國退休金由社會(huì)保險(xiǎn)津貼、基本津貼與個(gè)人儲(chǔ)蓄三部分組成?！按蟛糠值纳鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)用是通過個(gè)人納稅支付的。每年，個(gè)人要付超過某一特定收入的數(shù)額（稱之為最大可納稅工資基數(shù)），即工資的一個(gè)百分?jǐn)?shù)，聯(lián)邦政府作為個(gè)人的雇主，也交納同等的數(shù)額。1986年，最大可納稅工資基數(shù)是42000美元，它隨著美國勞動(dòng)力平均收入的逐年增加逐年提高?！?P469-470）我國應(yīng)根據(jù)比例國家的負(fù)擔(dān)能力、現(xiàn)行退休金狀況與公務(wù)員的現(xiàn)行工資狀況及可承受能力等確定一個(gè)科學(xué)合理的負(fù)擔(dān)比例。借鑒國外的做法，應(yīng)將我國的公務(wù)員退休保障的一元體制變革為政府提供的基本保障、法定的強(qiáng)制性社會(huì)保險(xiǎn)與個(gè)人自愿儲(chǔ)蓄的多元公務(wù)員退休保障體制，從而，保證公務(wù)員退休后，能夠有一個(gè)較為雄厚的財(cái)政基礎(chǔ)。公務(wù)員退休金管理的政府壟斷，有其久遠(yuǎn)的歷史原因及濃厚的理論根源。長期以來，我國社會(huì)保障制度與金融資本市場不夠發(fā)達(dá)，不存在或很難存在獨(dú)立于政府之外的社會(huì)保障體系。全能政府理論總認(rèn)為政府應(yīng)該和有能力包攬一切，有關(guān)公務(wù)員的管理事務(wù)就更不必說。有限政府理論為我們提供了理論依據(jù)，盡管公務(wù)員是政府人，但與政府也僅是一種雇傭關(guān)系，公共產(chǎn)品和服務(wù)都可以由非政府組織或個(gè)人來提供，公務(wù)員退休金的管理完全可以引入更為注重效益和公眾參與的社會(huì)保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行競爭性管理。美國“新的公務(wù)員退休制度具有很大的靈活性，適應(yīng)于變化的時(shí)代和勞動(dòng)力的狀況。其中，許多部分是‘便攜的’即使離開公務(wù)員隊(duì)伍，仍有資格享受部分津貼?！边@一靈活性的實(shí)現(xiàn)靠的就是與社會(huì)保障制度接軌了的社會(huì)化公務(wù)員退休金管理制度。（二）具體步驟：積極穩(wěn)妥，分類分步實(shí)施，并賦予公務(wù)員一定的選擇權(quán)。在理由分析的基礎(chǔ)上確定我國公務(wù)員退休金制度改革的目標(biāo)應(yīng)該不是一件難事，問題的關(guān)鍵是采取什么樣的步驟去實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。借鑒國外的做法，根據(jù)我國的實(shí)際情況，兼顧公務(wù)員的現(xiàn)實(shí)利益，我們認(rèn)為，既