行政管理-城中村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題研究-以廣州城中村為例

緒論1.1研究背景和意義 1.1.1研究背景 由于中國(guó)的改革開(kāi)放，自上世紀(jì)七八十年代以來(lái)，一場(chǎng)"城市包圍農(nóng)村"的運(yùn)動(dòng)就這樣轟轟烈烈的發(fā)生了，城市化的進(jìn)程也在不斷地加快。據(jù)了解，我國(guó)的城市使用面積也由36000平方公里擴(kuò)大到90000多平方公里，城市數(shù)目也在逐年增加，從最初的320個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在的662個(gè)劉遠(yuǎn)劉遠(yuǎn).廣州城中村[M].中國(guó)圖書(shū)出版社.2011城中村，顧名思義就是城市中的鄉(xiāng)村，它是在我國(guó)城市快速發(fā)展不斷擴(kuò)張而出現(xiàn)的特有產(chǎn)物。1978年以來(lái)，原本位于城市邊緣的村莊在經(jīng)過(guò)了城市的迅速發(fā)展和不斷擴(kuò)大，逐漸被城市中的高樓大廈所包圍，但是這里無(wú)論是從環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生還是治安管理等公共產(chǎn)品的提供都遠(yuǎn)比不上城市的，于是便出現(xiàn)了“城中村”這一具有獨(dú)特風(fēng)格的名詞。隨著外來(lái)務(wù)工人員的不斷增加，由于與城區(qū)相比低廉的物價(jià)和房租，越來(lái)越多的外來(lái)流動(dòng)人口聚集在城中村?？v觀(guān)其他國(guó)家，無(wú)論是19世紀(jì)工業(yè)革命后的歐洲還是二戰(zhàn)前后美國(guó)的城市化都沒(méi)有出現(xiàn)過(guò)城中村這種現(xiàn)象，其中的主要是與我國(guó)歷史發(fā)展中的獨(dú)特國(guó)情有關(guān)，其內(nèi)在的根本原因與我國(guó)上世紀(jì)實(shí)行的城鄉(xiāng)一元化的戶(hù)籍制度和土地產(chǎn)權(quán)二元管理制度有關(guān)，農(nóng)村用地集體化和城市土地產(chǎn)權(quán)的國(guó)有化的二元管理，城市化進(jìn)程與城市發(fā)展的加快則使得兩者碰最終撞到一起時(shí)，從而導(dǎo)致了城中村的產(chǎn)生及其所獨(dú)有的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、空間等特征。其中關(guān)于城中村公共產(chǎn)品提供就是我們要探討的主要問(wèn)題。1.1.2研究意義2020年1月1日，習(xí)近平總書(shū)記在新年賀詞中說(shuō)道：“2020年是具有里程碑意義的一年。我們將全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)?！贝罅ν七M(jìn)城市化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不容刻緩。其中，城中村作為城市外來(lái)人口的聚集地，無(wú)論是對(duì)于城市景觀(guān)還是城市人口以及生產(chǎn)力創(chuàng)造力都有著舉足輕重的地位，城中村問(wèn)題的解決與否，關(guān)系到城市化進(jìn)程能否進(jìn)一步推進(jìn)發(fā)展，城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力能否進(jìn)一步提升，進(jìn)而影響美好城市、和諧小康社會(huì)的構(gòu)建；城中村的改造不僅是對(duì)城中村的建筑景觀(guān)和環(huán)境進(jìn)行改造，還有通過(guò)公共產(chǎn)品的供給對(duì)城中村的消防衛(wèi)生、福利教育以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等的改造推進(jìn)城中村問(wèn)題的解決；它與城鄉(xiāng)土地資源的科學(xué)利用、城市生態(tài)文明建設(shè)、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市現(xiàn)代化建設(shè)等都密切相關(guān)，因此關(guān)于城中村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題也是我國(guó)城市化進(jìn)程中不容忽視的許多問(wèn)題之一。我國(guó)實(shí)施計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元體制是城中村形成的體制原因，也是城中村公共產(chǎn)品普遍供給不足或不均的主要原因。本文通過(guò)分析城中村的歷史發(fā)展和以村集體為代表的村民組織與各方利益博弈的演變過(guò)程，對(duì)城中村的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給和資源分配等進(jìn)行探究，利用政府宏觀(guān)調(diào)控和市場(chǎng)資源配置的作用，為構(gòu)建和諧的小康社會(huì)和城市的可持續(xù)發(fā)展尋找更加科學(xué)、合理、有效的方法和路徑。1.2研究現(xiàn)狀1.2.1國(guó)外研究現(xiàn)狀因?yàn)槲覈?guó)的城中村現(xiàn)象產(chǎn)生于城市快速發(fā)展的上世紀(jì)七八十年代，出現(xiàn)時(shí)間不長(zhǎng)，國(guó)外學(xué)者對(duì)此沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的系統(tǒng)的研究。所以，目前“城中村”是我國(guó)特殊時(shí)期特殊國(guó)情下的特有產(chǎn)物，雖然國(guó)外在城市的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的類(lèi)似情況，比如貧民窟之類(lèi)的；也有一些關(guān)于城市化發(fā)展的鄉(xiāng)村的研究，如發(fā)展初期的城市邊緣帶以及發(fā)展期間出現(xiàn)的貧民社區(qū)等等，但是由于與中國(guó)的國(guó)情制度、文化觀(guān)點(diǎn)、面臨的環(huán)境等等有著許多的不同之處，真正屬于城中村研究的并不多，下面講的兩種類(lèi)型是我認(rèn)為相關(guān)的類(lèi)型（一）城市邊緣帶：最早是1936年由德國(guó)地理學(xué)家赫伯特·路易斯在研究柏林的城市地域結(jié)構(gòu)提出的。同樣也是由于城市的快速發(fā)展向外擴(kuò)張，將城郊區(qū)域逐漸建設(shè)，使之變?yōu)槌鞘械母接?，但又尚未被完全改造保有鄉(xiāng)村的某些特點(diǎn)，于是那被城市吞并的一部分便被稱(chēng)為城市的邊緣帶。根據(jù)安德魯?shù)乃悸罚杖R扭于1968年明確定義“鄉(xiāng)村-城市邊緣帶”，它既是一種位于城市的建成區(qū)和非農(nóng)土地利用的純農(nóng)業(yè)腹地之間的過(guò)渡地帶，又是人口密度高于周?chē)陀谥行某菂^(qū)的農(nóng)村地區(qū)，同時(shí)兼具了城市和農(nóng)村的部分特點(diǎn)袁燕.袁燕.關(guān)于城中村問(wèn)題國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀[J]卷宗.2016（06）（二）貧民區(qū)：則是根據(jù)英國(guó)學(xué)者定義“窮人的聚集地，通常以混居和擁擠為特征”。無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，貧民區(qū)都是普遍的存在，其中以巴西和印度尤為嚴(yán)重。在人口特征（冗雜，多外來(lái)人員和本地貧困人口）、環(huán)境特征（臟亂，擁擠，危險(xiǎn)）、社區(qū)特征（公共產(chǎn)品的提供不足，管理成本過(guò)大）等都有一定相似性。然而這兩種形成的機(jī)制是不完全相同的，相較于貧民窟，城中村所涉及的人員和范圍更廣更加復(fù)雜，包括中國(guó)特有的“城鄉(xiāng)二元化”體制所導(dǎo)致的土地歸屬問(wèn)題和原住農(nóng)民的利益分配問(wèn)題。關(guān)于公共產(chǎn)品供給方面，國(guó)外最初是提倡由政府供給。經(jīng)濟(jì)學(xué)家(如薩繆爾森)認(rèn)為光靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)無(wú)法滿(mǎn)足人們對(duì)于公共產(chǎn)品多樣的需求，只有政府才有有能力、有條件、有責(zé)任提供公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)供需均衡，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺陷。這種公共產(chǎn)品的供給模式在二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)衰退受到了當(dāng)時(shí)凱恩斯主義的影響，即資源都由國(guó)統(tǒng)一調(diào)配，而大行其道。第二種是多元中心供給理論，20世紀(jì)六七十年代以來(lái)由于西方國(guó)家長(zhǎng)期實(shí)行的高福利制度，導(dǎo)致政府負(fù)累不堪，財(cái)政赤字嚴(yán)重，加上金融危機(jī)的爆發(fā)，更加促使了多元中心供給的發(fā)展。多元中心理論是由美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家文森特·奧斯特羅姆提出來(lái)的。它突破了單一的以政府為中心的供給模式，融合了政府供給、市場(chǎng)供給和第三方部門(mén)供給模式，提倡在公共產(chǎn)品的提供上不僅是政府和相關(guān)的部門(mén)機(jī)構(gòu)，還有當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間等多中心的互動(dòng)和互補(bǔ)，并不強(qiáng)調(diào)突出單一的供給主體。這種方式在如今我國(guó)城中村改造中也有一定的啟發(fā)意義何苗何苗.城中村公共服務(wù)研究[D].長(zhǎng)安大學(xué).20131.2.2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀由于體制機(jī)制等因素影響,我國(guó)城中村普遍存在著環(huán)境惡劣、擁擠，消防、安保等安全隱患，以及公共服務(wù)不足和基礎(chǔ)設(shè)施不完善等主要問(wèn)題。這些歸根到底都是由于純公共物品少且不均、供給主體職責(zé)模糊、混合型物品市場(chǎng)機(jī)制混亂,以及建設(shè)資金投入不足所導(dǎo)致的。近年來(lái)，我國(guó)政府依據(jù)城市社區(qū)公共產(chǎn)品的公共性及與居民的密切程度，采取了一系列措施來(lái)加大城市社區(qū)和城中村公共產(chǎn)品的供給，取得了明顯的成績(jī)。使生活都發(fā)生了很大變化，但政府財(cái)政單方面的投入并未從根本上解決城中村對(duì)公共產(chǎn)品的需求。目前城中村公共產(chǎn)品仍存在諸多問(wèn)題，如供需失衡，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足居民對(duì)于公共產(chǎn)品的需求等。我國(guó)城中村是在特定環(huán)境下特殊國(guó)情中產(chǎn)生的，研究時(shí)間短但是研究的問(wèn)題非常多，但是對(duì)于城中村的公共產(chǎn)品供給卻是近些年才開(kāi)始的，1998年張建明首次在國(guó)內(nèi)發(fā)表了第一篇以都市村莊為研究主題的博士論文，針對(duì)廣州“城鄉(xiāng)結(jié)合部”的形成研究中收集了大量的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，并提出了廣州都市村莊形成演變機(jī)制包括改革開(kāi)放這一提供了城郊農(nóng)村逐漸城市化的大背景。隨后，李培林于2002年把“城中村”與村落的終結(jié)聯(lián)系起來(lái)，認(rèn)為伴隨著戶(hù)籍制度轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)化轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)化甚至商業(yè)化的變更，城中村的村落形態(tài)與農(nóng)民戶(hù)籍這兩方面也將隨著城市化進(jìn)程而終結(jié)。而在現(xiàn)實(shí)中，村落作為一種生活制度和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它的城市化并非僅僅是工業(yè)化的伴隨曲，其終結(jié)過(guò)程要比作為職業(yè)身份的農(nóng)民更加復(fù)雜和艱難，它展現(xiàn)出屬于自身獨(dú)特的發(fā)展軌跡。李培林李培林.巨變:村落的終結(jié)[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2002城中村社區(qū)的公共產(chǎn)品的問(wèn)題主要是供給主體劃分不清。早在2006年霍秀紅和楊艷玲就指出，我國(guó)社區(qū)公共產(chǎn)品供給中，政府和市場(chǎng)的供給范圍界定不清，具體表現(xiàn)為部分純公共物品由市場(chǎng)提供，而部分私人物品卻又由政府進(jìn)行供給。霍秀紅,楊艷玲.我國(guó)城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給體制探析[J].霍秀紅,楊艷玲.我國(guó)城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給體制探析[J].中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào),2006(4):47-50.城中村已成為影響我國(guó)大多數(shù)城市科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的重要問(wèn)題。城中村的治理改造問(wèn)題等方面。對(duì)于城中村問(wèn)題研究的深度、廣度、方法均不足。因此,應(yīng)深化專(zhuān)題研究、拓寬研究?jī)?nèi)容,改進(jìn)研究方法。鄧春玉鄧春玉,王悅榮.我國(guó)城中村問(wèn)題研究綜述[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)2008（20）:92-96.1.3研究思路和研究方法 1.3.1研究思路本論文的研究?jī)?nèi)容主要分為五個(gè)章節(jié)。第一章節(jié)是緒論部分，主要是對(duì)研究背景、國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀、研究意義、研究方法等的介紹；第二章節(jié)是現(xiàn)狀的分析和問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)部分，主要分析中國(guó)城中村，特別是廣州市城中村公共供給現(xiàn)狀，并提出城中村公共供給存在的問(wèn)題；第三章節(jié)是城中村公共供給存在問(wèn)題的原因，主要從公共產(chǎn)品供給不足、公共產(chǎn)品供給內(nèi)容單一、公共產(chǎn)品供給不均、民眾公共產(chǎn)品需求難以判斷等方面分析；第四章是相關(guān)機(jī)制的完善對(duì)策和建議的提出；第五章是本論文的總結(jié)。本文的研究思路廣州市城中村公共供給現(xiàn)狀為研究起點(diǎn)，通過(guò)具體分析廣州市城中村的公共供給現(xiàn)狀，并結(jié)合國(guó)內(nèi)外作者的相關(guān)理論研究，從而分析出廣州市城中村公共供給存在的問(wèn)題以及深入研究其問(wèn)題出現(xiàn)的原因，最后從國(guó)內(nèi)外的成功案例中借鑒經(jīng)驗(yàn)，以提出本文的完善對(duì)策和建議。1.3.2研究方法（一）文獻(xiàn)研究法。本文通過(guò)查閱了大量關(guān)于城中村治理及城中村公共產(chǎn)品供給方面的文獻(xiàn)和相關(guān)理論研究，以及相關(guān)的報(bào)道，政府?dāng)?shù)據(jù)等，詳細(xì)了解了城中村公共產(chǎn)品的供給情況，尤其是廣州市城中村的歷史發(fā)展和公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀后，通過(guò)綜合分析比較，得出本文的相關(guān)觀(guān)點(diǎn)。（二）描述性研究方法。本文經(jīng)查公共產(chǎn)品供給及廣州市城中村的相關(guān)資料，了解了其現(xiàn)有的現(xiàn)象、理論后，通過(guò)自己的理解、分析，給予敘述和解釋出來(lái)。（三）數(shù)量研究法。本文通過(guò)獲取官方的城中村公共產(chǎn)品供給方面相關(guān)數(shù)據(jù)，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析，通過(guò)同過(guò)去進(jìn)行對(duì)比，從而分析出本文相關(guān)的論點(diǎn)。（四）理論聯(lián)系實(shí)際研究方法城中村問(wèn)題是當(dāng)前政府在加快城市化進(jìn)程所面臨和解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,如何為城中村提供公共產(chǎn)品，研究和解決這個(gè)問(wèn)題必須從實(shí)際出發(fā)，采用理論結(jié)合實(shí)際的研究方法。本文通過(guò)對(duì)結(jié)合廣州市城中村的分析，并根據(jù)有關(guān)理論進(jìn)行概括和總結(jié)，為廣州城中村公共產(chǎn)品的供給問(wèn)題尋找切實(shí)可行的方法進(jìn)行探討研究。第2章廣州市城中村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題2.1城中村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀2.1.1公共產(chǎn)品理論最早的公共產(chǎn)品理論可追溯到19世紀(jì)中后期以亞當(dāng)斯密關(guān)于國(guó)家政府的職能的分析和大衛(wèi)·休謨有關(guān)“草地排水”猜想等相關(guān)理論為代表的古典政治學(xué)派。它對(duì)于后世關(guān)于政府職能和基層治理研究有著相當(dāng)重要的作用，是當(dāng)代西方政府財(cái)政理論的核心。薩繆爾森是第一個(gè)嚴(yán)格區(qū)分私人品和公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他在1954年和1955年發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計(jì)學(xué)評(píng)論》上的兩篇文章——《公共支出理論圖解》和《公共支出的純理論》，并提出了純公共產(chǎn)品定義而舉世聞名。一般說(shuō)來(lái)，公共產(chǎn)品是指那些由政府提供的用于滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的產(chǎn)品和勞務(wù)，為整個(gè)社會(huì)共同消費(fèi)的產(chǎn)品。社會(huì)公眾對(duì)公共產(chǎn)品的需求是政府經(jīng)濟(jì)職能的源泉。根據(jù)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，它被分類(lèi)為純公共產(chǎn)品、混合產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品。即公共產(chǎn)品在消費(fèi)過(guò)程中具有非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性和不可分割性的特點(diǎn)，即任何一個(gè)人對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)因別人對(duì)它進(jìn)行同樣的消費(fèi)而受到影響。從傳統(tǒng)意義上講，所謂純公共產(chǎn)品就是必須同時(shí)具有非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)品，比如國(guó)防建設(shè)、水利工程等；同時(shí)由于他的性質(zhì)特質(zhì)決定了公共產(chǎn)品只能由政府通過(guò)納稅的形式向公民征收進(jìn)行提供，而不可能以買(mǎi)賣(mài)的方式被提供出來(lái)。準(zhǔn)公共物品，則是因?yàn)樯钪型瑫r(shí)具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性?xún)蓚€(gè)特征的純粹的公共物品并不多見(jiàn)，很多物品并不同時(shí)具備這兩個(gè)特性但又不是私人物品，于是稱(chēng)之為混合物品或準(zhǔn)公共物品。比如高速公路、跨海大橋（一輛車(chē)的成本是這么多，多一輛也不會(huì)增加他的成本），無(wú)疑是具有非競(jìng)爭(zhēng)性的，但它可以通過(guò)設(shè)置收費(fèi)站使得不想付款的車(chē)輛不在這條公路上行駛，因此他可以具有排他性。準(zhǔn)公共物品可以由公共（政府）或私人（市場(chǎng)）來(lái)提供，也可以采用兩者混合提供的方式。2.1.2廣州市城中村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀廣州市的“城中村”問(wèn)題也十分嚴(yán)重，大量的“城中村”使得廣州市的土地利用效率極低，廣州市早在上世紀(jì)90年代末年就編制了相應(yīng)的“城中村”改造規(guī)劃，然而由于當(dāng)時(shí)政府規(guī)劃和市場(chǎng)的執(zhí)行力一直很低，加上廣州本地各村中盛行的“宗族觀(guān)念”，形成所謂“小政府，大社會(huì)”的獨(dú)特局面，于是城中村現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。2009年，廣州市開(kāi)始推進(jìn)“三舊”改造計(jì)劃，旨在對(duì)全市52個(gè)“城中村”進(jìn)行全面改造，由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策等多方面的困難，“城中村”改造計(jì)劃舉步維艱，廣州市規(guī)劃管理部門(mén)于2012年已基本停止對(duì)“城中村”改造項(xiàng)目的審批，“城中村”改造項(xiàng)目陷入困境。其實(shí)廣州對(duì)于城中村公共產(chǎn)品投入的人力物力是不小的，根據(jù)2018年廣州市的公共財(cái)政報(bào)表（表1）來(lái)看，廣州市對(duì)于城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的投入預(yù)算數(shù)是占了總支出約12%，決算數(shù)是占了總量約16.6%，最終完成決算數(shù)是預(yù)算數(shù)的151.1%。經(jīng)過(guò)了這些年的努力，城中村公共產(chǎn)品的供給雖有所好轉(zhuǎn)，但由于城中村供給主體（即政府、村集體、市場(chǎng)企業(yè)）的責(zé)任不明，再加上外來(lái)流動(dòng)人口過(guò)多，導(dǎo)致了城中村公共產(chǎn)品供給的效果一直不明顯。表SEQ表\*ARABIC1：2018年廣州市一般公共預(yù)算收支表（部分）目前廣州采取的公共產(chǎn)品供給模式是由政府引導(dǎo)、通過(guò)改制先行、再分步進(jìn)行實(shí)施。截至2018年9月份，廣州市共推進(jìn)696個(gè)微改造項(xiàng)目，并計(jì)劃到2020年，使用基礎(chǔ)民生保障、歷史文化傳承、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力提升三種方式同時(shí)推進(jìn)779個(gè)老舊小區(qū)微改造張國(guó)帥.廣州:全面改造和微改造雙管齊下[N].華夏時(shí)報(bào),2019-12-21.。廣州模式的特點(diǎn):張國(guó)帥.廣州:全面改造和微改造雙管齊下[N].華夏時(shí)報(bào),2019-12-21.隨著城市化進(jìn)程的加快，廣州的城市版圖不斷擴(kuò)大，一座座高樓拔地而起，車(chē)水馬龍，燈火輝煌，與這一欣欣向榮的城市景觀(guān)相比,城中村所展現(xiàn)出來(lái)的景觀(guān)差異不可為不大:首先是建筑的低層均質(zhì)形態(tài)，低矮的房子、狹窄的馬路、臟亂的環(huán)境、擁堵的交通等等；其次便是隨著外來(lái)人口的增加隨之而來(lái)的衛(wèi)生安保問(wèn)題以及子女的教育問(wèn)題。盡管有政府從中統(tǒng)籌，但是地理空間的擠壓和人口的增加還是使得這些問(wèn)題不減反增。2.2廣州市城中村公共產(chǎn)品供給存在的問(wèn)題 2.2.1公共產(chǎn)品供給不足且不均受我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制的影響，一直以來(lái)我國(guó)公共產(chǎn)品的提供都是城市先于農(nóng)村的。當(dāng)然曾經(jīng)作為城郊的城中村也不例外，與城市干凈整潔的街道、便利的交通以及美麗的城市景觀(guān)相比，目前廣州城中村的公共活動(dòng)空間極度缺乏，環(huán)境質(zhì)量低下，房屋開(kāi)發(fā)高普遍過(guò)度，市政及公共配套設(shè)施嚴(yán)重不足。醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等資源也比不上城市中的社區(qū)；大部分城中村的道路都曲折且狹小，巷子寬度僅能容一輛小三輪經(jīng)過(guò)，更別說(shuō)是消防、急救、環(huán)衛(wèi)等車(chē)輛通行；房屋高低錯(cuò)落，水、電管線(xiàn)私搭亂建，煤氣管道不通等問(wèn)題層出不窮，在消防、防臺(tái)防洪、抗震等方面都存在著巨大的安全隱患。廣州市公安消防局統(tǒng)計(jì)的一組數(shù)據(jù)，從2014年6月以來(lái)，廣州市城中村共發(fā)生火災(zāi)527起，其中死亡1人?！斑@相當(dāng)于在廣州城中村內(nèi)，每天至少發(fā)生2起火災(zāi)，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)太大了。”“平時(shí)你要是走在路上還要時(shí)刻留意會(huì)不會(huì)跟摩托車(chē)自行車(chē)撞上，更不要說(shuō)小三輪了，一輛小三輪就能把整條路堵死，我有時(shí)候在想要是這邊著火了，結(jié)果巷子太小怕不出去，那怎么辦？”說(shuō)這句話(huà)的是我的訪(fǎng)談對(duì)象——住在廣州某城中村的租客,一個(gè)中年廣漂，說(shuō)完又一聲輕笑的看著遠(yuǎn)處，“我這膝蓋風(fēng)濕兩年了，醫(yī)生說(shuō)住的地方太潮濕了，可我能怎么辦，要把孩子要讀書(shū)，要蓋房，要吃飯，我連病都看不起，有醫(yī)保我還要交一大堆錢(qián)吶?！庇捎谶^(guò)高的樓層和過(guò)近的樓間距，常年不見(jiàn)天日，加上廣州潮濕的天氣特點(diǎn)，使得很多住在低層樓房的人更容易患上風(fēng)濕等疾病，現(xiàn)在很多城中村的樓層可能到五六層有的甚至可以十層，容積率可能到5或6。（容積率，通俗來(lái)說(shuō)就是建筑面積與用地面積的比例。高檔別墅區(qū)的容積率是0.6左右，常見(jiàn)的6-7層老舊小區(qū)是1.2-1.5，28/33層的新建小區(qū)是3出頭，高密度的能到3.5，40+層的最多能有5，珠江新城這種超高層商業(yè)會(huì)更高些。）擁擠的城中村，狹小的道路，更不要追求什么環(huán)境綠化的，但從下圖中我們可以看到時(shí)城中村是一片灰壓壓的建筑樓房，它的綠化面積是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。圖SEQ圖\*ARABIC1：廣州某村和旁邊建成小區(qū)衛(wèi)星圖由于城中村的直接負(fù)責(zé)人一般是本地村民的村集體，部分公共物品會(huì)對(duì)本村人有一定的傾斜和照顧。比如在教育醫(yī)療等公共產(chǎn)品的提供上，當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校往往會(huì)優(yōu)先考慮本村的學(xué)生，或是給與本地人較多的名額或是給與較低的學(xué)費(fèi)等等優(yōu)惠；除了醫(yī)保，當(dāng)?shù)氐尼t(yī)院也會(huì)給擁有本地戶(hù)口的人以一定的優(yōu)惠，村里也會(huì)有補(bǔ)貼。而外來(lái)人口子女的教育、衛(wèi)生醫(yī)療則要付出巨大的努力，付出比當(dāng)?shù)馗嗟劐X(qián)財(cái)。2.2.2公共產(chǎn)品供給內(nèi)容單一由于廣州城中村的存在已經(jīng)有很長(zhǎng)一段時(shí)間了，村中有條件的已經(jīng)將自己的村屋租出去，自己搬到附近環(huán)境較好的小區(qū)中居住，留守在城中村的大多是還沒(méi)有能力搬出或是舍不得祖產(chǎn)的老人。城中村的老年人慣有“葉落歸根”的生活理念，他們不選擇搬出，一部分是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的家族祖產(chǎn)概念，一部分是想繼續(xù)與相識(shí)已久的街坊鄰居居住在一起，因此老年人對(duì)公共服務(wù)的需求則更多體現(xiàn)在社區(qū)醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保險(xiǎn)方面。這部分人群最擔(dān)心生病無(wú)錢(qián)醫(yī)治，所以對(duì)于他們來(lái)說(shuō)，更多希望村集體提供完善的養(yǎng)老服務(wù)，城中村的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和可供老年人玩耍的公共娛樂(lè)場(chǎng)所必不可少。而住在城中村的大頭是外來(lái)流動(dòng)人口，這部分人群更加的復(fù)雜、多樣化，他們有的是工作在附近CBD的白領(lǐng)，也有低收入的外來(lái)家庭，還有剛出社會(huì)的大學(xué)生。對(duì)于收入較高的居民，更重視尊重需求和自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，他們希望社區(qū)在提供物質(zhì)供給的基礎(chǔ)上，多開(kāi)展精神文化活動(dòng)，提供自我學(xué)習(xí)提升的平臺(tái)，以及工作之余的休閑娛樂(lè)場(chǎng)所和安定的社會(huì)環(huán)境，對(duì)于有小孩的家庭來(lái)說(shuō)，他們這部分人群多關(guān)心子女教育問(wèn)題，更多希望城中村提供良好的基礎(chǔ)教育服務(wù)。但受政府政策、產(chǎn)權(quán)歸屬和自身的利益角度等因素的影響，城中村的供給對(duì)象主要是居住在此的外來(lái)人口和本地居民，長(zhǎng)期的信息不對(duì)稱(chēng)，產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，政府不能隨意介入，市場(chǎng)第三方發(fā)揮的作用較小，主要是由政府或村集體供應(yīng)，導(dǎo)致公共產(chǎn)品的內(nèi)容較為簡(jiǎn)單化、單一化。2.2.3公共產(chǎn)品供給效率低下公共產(chǎn)品的供給有時(shí)會(huì)涉及到包括政府在內(nèi)的開(kāi)發(fā)商和村集體三方的利益與責(zé)任，尤其是在用地方面。早在2010年，由于洪水泛濫，城市管道排泄不暢，尤其是城中村地區(qū)，甚至有些地方下雨漏電現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重影響居民的人身安全，廣州政府對(duì)于就有意向?qū)δ炒宓南滤艿肋M(jìn)行重新的安裝，于是召集了第三方開(kāi)發(fā)商和村民代表進(jìn)行會(huì)談，但是由于部分村民認(rèn)為安裝下水管道不僅需要自己出錢(qián)，而且會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)影響自己的租房生意，一直不同意動(dòng)工，雙方僵持不下，這個(gè)項(xiàng)目便一直拖著，直到近幾年才又重新開(kāi)始，可是此時(shí)已經(jīng)過(guò)去幾年了。隨著城市的不斷發(fā)展，類(lèi)似的事件層出不窮，政府希望通過(guò)城中村改造,解決一些歷史遺留問(wèn)題。但又因政府的要求和村民的各種理由阻撓令很多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商望而卻步。2.2.4公共產(chǎn)品需求難以判斷由于城中村自身的復(fù)雜性和外來(lái)人員的流動(dòng)性，且自上而下的決策程序使得在公共產(chǎn)品供給的過(guò)程中沒(méi)有體現(xiàn)居民的需求，或是只體現(xiàn)了少部分人的需求，從而導(dǎo)致了民眾真正的訴求得不到回應(yīng)。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所采取的的行政強(qiáng)制手段使得居民很難參與其中，并且由于是城中村，村集體在其中起到了重要的作用，很多出租房屋的本地村民為了他的利益不受損忽視了某種公共產(chǎn)品的供給。比如廣州城中村的水電管道問(wèn)題，房主們?yōu)榱硕嘁粭l線(xiàn)路供電往往會(huì)私搭亂建，這就造成了我們常常在路上一抬頭就看到的“蜘蛛網(wǎng)”，一條條或粗或細(xì)的電線(xiàn)錯(cuò)綜復(fù)雜的纏繞在一起，在雷雨天居多的廣州很容易出現(xiàn)短路甚至嚴(yán)重的危害行人等事故，然而想要整治起來(lái)卻是一個(gè)大工程，且對(duì)房主沒(méi)有帶來(lái)明顯的利益收入，因?yàn)榇蠖喾恐鞫疾蛔≡诔侵写辶?，他們房子租給外來(lái)人員或是直接交由二手房東打理，對(duì)于大多數(shù)人而言，花最少的錢(qián)來(lái)獲得最大的利益才是重要的。加上城中村的流動(dòng)性很大，于是在這種情況下，往往城中村租客的需求很難被傾聽(tīng)且得到滿(mǎn)足，而民眾對(duì)于公共產(chǎn)品的需求也就很難判斷了。第3章廣州市公共產(chǎn)品供給存在問(wèn)題的原因分析 3.1產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡 目前我國(guó)公共產(chǎn)品的供給模式仍是政府主導(dǎo)，市場(chǎng)或民間為輔。當(dāng)中央下達(dá)了政策和要求后，各級(jí)地方政府不斷加大投入社區(qū)公共產(chǎn)品的財(cái)力、人力、物力，但一些領(lǐng)導(dǎo)人為了追求政績(jī)，并沒(méi)有將有限的供給安排在民眾真正的需求上。另外，由于閩南地區(qū)宗族觀(guān)念較強(qiáng)，很多事情村民都是通過(guò)內(nèi)部協(xié)議進(jìn)行解決，長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致政府缺乏動(dòng)力也物力制定租住居民參與決策的機(jī)制，流動(dòng)的居民也缺少參與決策反映訴求的意識(shí)，于是便造成了民眾真正需求的公共產(chǎn)品缺失。根據(jù)來(lái)穗局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，截至2019年6月份廣州非本地人口數(shù)量達(dá)到996.45萬(wàn)；其中，有495萬(wàn)是城中村的外來(lái)人口，約占全市非本地人口的50%，全市人口也要占到其中的35%來(lái)穗數(shù)據(jù)：廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理局網(wǎng)站/gzdt/content/post_2804410.html來(lái)穗數(shù)據(jù)：廣州市來(lái)穗人員服務(wù)管理局網(wǎng)站/gzdt/content/post_2804410.html隨著城中村外來(lái)人口的增加，對(duì)于城中村公共產(chǎn)品的需求也在迅速增加，但公共產(chǎn)品的供給并未隨之增加，這表明了其中政府的缺位、市場(chǎng)參與不足、城中村集體的經(jīng)濟(jì)組織支持能力有限等因素，使得各個(gè)供給主體為此承擔(dān)的成本份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際需求。導(dǎo)致了需求不能得到滿(mǎn)足，進(jìn)一步擴(kuò)大了供求失衡的情況。3.2市場(chǎng)失靈和政府失靈 由于城鄉(xiāng)二元體制下的城中村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性質(zhì)，這種情況下政府和市場(chǎng)的供給機(jī)制往往不那么適用，因此便造成了市場(chǎng)和政府的缺失或是失靈。一般來(lái)說(shuō)，純公共產(chǎn)品的提供者都是政府，而混合公共產(chǎn)品的提供者則可以是政府或是政府為主，市場(chǎng)為輔。城中村的獨(dú)特之處在于他之前是由村集體——村民代表直接管轄的，他代表了村民的利益。于是在這一條件下，政府的一切活動(dòng)都要與村集體協(xié)商，如果協(xié)商不成功那么政府活動(dòng)則無(wú)法順利進(jìn)行；同理，如果政府想要第三方市場(chǎng)進(jìn)入提供公共產(chǎn)品和服務(wù)也需要村集體的同意，甚至經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的城中村有一些直接由村集體全權(quán)負(fù)責(zé)。政府失靈主要表現(xiàn)在各級(jí)地方政府對(duì)于土地財(cái)政的過(guò)度依賴(lài)以及由此對(duì)城中村非戶(hù)籍常住人口住房權(quán)益的漠視。3.3多方利益博弈博弈是若干對(duì)象之間相互作用、相互制衡狀態(tài)的一種抽象表達(dá)，參與博弈者在博弈中所采取的策略存在相互依存、相互影響關(guān)系。從供給和需求的角度上看，在公共物品或服務(wù)短缺時(shí)，民眾需要向政府或是村委會(huì)提出自己的訴求，來(lái)爭(zhēng)取自己的權(quán)益。比如本地村民開(kāi)村民代表大會(huì)時(shí)向村干部提出自己的要求，此時(shí)他是供給方，而村代表在向政府轉(zhuǎn)達(dá)村民的訴求時(shí)他是需求方，村代表在供給和需求之間轉(zhuǎn)換角色，進(jìn)行博弈，得到一個(gè)相對(duì)平衡的點(diǎn)。歷來(lái)城中村都存在不少違章建筑,并因此經(jīng)常遭到投訴和城管上門(mén)檢查，卻屢禁不止,究其根本是在于雖然“耕樓”違建，但是違建的樓房出租所得的租金收入?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違建的成本。城中村的違章建筑,所展現(xiàn)出來(lái)的不僅是“農(nóng)轉(zhuǎn)居”村民向上擠占公共空間與追求個(gè)人利益最大化的利益博弈、違建收益與違建成本的博弈,而且是所得的經(jīng)濟(jì)利益與鄰里關(guān)系之間的博弈。第4章進(jìn)一步完善廣州市公共產(chǎn)品供給的對(duì)策和建議 4.1明確各方主體定位公共產(chǎn)品的受益范圍以及社區(qū)成員的獲益程度，主要取決于供給主體的決策，即公共部門(mén)。城中村公共產(chǎn)品的增加不單單只能靠政府就能完成，需要通過(guò)一系列的協(xié)商的改革，從而使得政府、村集體以及市場(chǎng)能夠發(fā)揮出自身的作用。首先第一件事就是要明確各個(gè)主體的定位及其職責(zé)范圍。廣州市政府要認(rèn)清自身方向，加快職能轉(zhuǎn)變，即由具體管理轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)總抓，“不能不管，也不能太管”，做好市場(chǎng)企業(yè)和村集體的“中間人”，加快完善關(guān)于城中村公共產(chǎn)品供給的各項(xiàng)法規(guī)及配套政策，加強(qiáng)必要的行政指導(dǎo)；明確各個(gè)主體的責(zé)任分工和組織配合，建立各種有關(guān)體系機(jī)制，合理規(guī)劃發(fā)展。而對(duì)于代表著城中村村民的村集體組織則是居民自我管理、自我服務(wù)的自治性組織，代表居民參與＂城中村＂公共事務(wù)，明確自身的決策地位，不僅要保障本村村民的權(quán)利，更要重視租住在本村的外來(lái)人口對(duì)于公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，畢竟現(xiàn)在居住在城中村的外來(lái)流動(dòng)人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本地居民，為了村民的利益和更好地管理，提供更好地公共產(chǎn)品和服務(wù)是必不可少的。最后則是與政府或村集體簽訂合約的第三方市場(chǎng)組織，他們具有的貼近市場(chǎng)和社會(huì)需求、運(yùn)營(yíng)效率高等比較優(yōu)勢(shì)，能夠在結(jié)構(gòu)上和效率上彌補(bǔ)政府公共物品供給的不足。他們存在也能更好地輔助為政府和村集體提供公共產(chǎn)品，管理城中村。但由于是屬于市場(chǎng)范疇，相比前兩個(gè)更具有功利性質(zhì)，因此是需要一定的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行約束，更好地為城中村提供公共產(chǎn)品。4.2重視公共產(chǎn)品供給的需求調(diào)查并加大投入 要想真正做出一個(gè)好的公共產(chǎn)品，就必須了解民眾真正需要什么，因此，事先做好需求調(diào)查是必不可少的。公共物品是影響社會(huì)福利水平的主要內(nèi)容。作為人類(lèi)生活的基本條件,生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施是公共物品的基本組成部分,如水電消防，醫(yī)療衛(wèi)生，社會(huì)治安等，是住房的最低構(gòu)成條件,它們的好壞制影響著人口的居住質(zhì)量和社會(huì)福利水平。在以公共物品稀缺為基本特征之一的城中村,生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的稀缺是基本的表現(xiàn)形式。事先進(jìn)行需求調(diào)查，有助于更好地了解市場(chǎng)和民眾的需求，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，可以更快的共物品是影響社會(huì)福利水平的主要內(nèi)容。4.3建立有效的公共產(chǎn)品供給機(jī)制 由于城中村的特殊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建立起長(zhǎng)期有效的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。明確好產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，建立改造實(shí)施監(jiān)管新機(jī)制。加強(qiáng)改造信息公開(kāi)，設(shè)立定點(diǎn)咨詢(xún)場(chǎng)所、舊村改造重組村民理事會(huì)，協(xié)調(diào)各方意見(jiàn)、利益糾紛和矛盾沖突，并保持信息的透明，保障公眾在城中村提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量。探索建立城中村信息監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行改造全程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，利用科技手段。創(chuàng)新項(xiàng)目資金監(jiān)管方式，確保城中村人員、資金的安全。4.4積極構(gòu)建多元主體供給體系首先，廣州市政府要加大對(duì)＂城中村＂服務(wù)的規(guī)劃，綜合考慮群眾需求、當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況及社會(huì)特點(diǎn)，合理布局服務(wù)設(shè)施，就近滿(mǎn)足＂城中村＂居民服務(wù)需求，避免資源浪費(fèi)，鼓勵(lì)培育多元化的公共產(chǎn)品供給主體，積極引入社會(huì)企業(yè)和力量，構(gòu)建多元主體供給體系，完善公共產(chǎn)品和服務(wù)。其次，提升社區(qū)（村）服務(wù)能力水平。對(duì)己經(jīng)撤村改居的＂城中村＂社區(qū)要進(jìn)一步強(qiáng)化其群眾性自治組織的特點(diǎn)，要加快推進(jìn)社區(qū)職能進(jìn)一步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加快服務(wù)對(duì)象從本村村民向外來(lái)人員延伸，轉(zhuǎn)向以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主。最后，多位一體的公共產(chǎn)品供給形式使得供給主體不再局限于政府，可以適當(dāng)?shù)刈屖袌?chǎng)和村集體合作進(jìn)行運(yùn)營(yíng)，產(chǎn)品的內(nèi)容更加多元化，提供多樣化的經(jīng)營(yíng)方針，或是合同承包，或是政府資助，第三方企業(yè)和村集體共同完成。筆者認(rèn)為可以構(gòu)建一個(gè)蛛網(wǎng)型結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、政府宏觀(guān)調(diào)控與村集體和第三方結(jié)構(gòu)功能分散的城中村公共產(chǎn)品供給的多元體系，實(shí)現(xiàn)主體之間相互促進(jìn)和相互制約。第5章結(jié)論改革開(kāi)放以來(lái)，隨著城市進(jìn)程的不斷加快，越來(lái)越多的城市出現(xiàn)了城中村這一獨(dú)特景觀(guān)，其中有關(guān)于公共產(chǎn)品供給問(wèn)題日益嚴(yán)重，其中包括了衛(wèi)生安保、消防、以及相配的設(shè)施等等一系列公共物品和服務(wù)，這無(wú)疑是城市建設(shè)和加快城市非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，不容忽視。雖然過(guò)去的幾十年里政府已經(jīng)采取了一些措施，時(shí)至今日，城中村的公共產(chǎn)品供給總體上來(lái)看已經(jīng)有所改善，但其中仍然隱藏著許多的城中村仍然有許多不公共產(chǎn)品供給仍然有不盡如人意的地方，這些都還得依靠政府的重視和解決，也考驗(yàn)著政府的行政管理能力。當(dāng)前我國(guó)正處于快速發(fā)展的階段，而城中村的發(fā)展對(duì)于其所在的城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中的作用也越來(lái)越顯著，因此，政府能否處理好發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題尤為重中之重，公共產(chǎn)品供給則是其中的一方面。本論文結(jié)合國(guó)內(nèi)城中村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀——尤其是廣州市城中村，通過(guò)多方文獻(xiàn)資料的分析，重點(diǎn)探究了廣州市的交通管理問(wèn)題，旨在以廣州市城中村為例，為完善城中村公共產(chǎn)品供給的問(wèn)題提供相關(guān)的論據(jù)論點(diǎn)，為政府治理城中村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題建言獻(xiàn)策，貢獻(xiàn)一份力量。本文主要結(jié)論如下：(1)早年由于政府公共產(chǎn)品供給的不足且不均，和村民對(duì)于自身利益的追求而紛紛建起了握手樓和一線(xiàn)天，導(dǎo)致了雖然毗鄰商業(yè)中心，但是在一棟棟高樓的包圍下顯得著不一樣的城市景觀(guān)。(2)由于歷史遺留問(wèn)題，首先應(yīng)明晰城中村的產(chǎn)權(quán)歸屬，在村民自身利益與城管（政府）依法處罰違章建筑的不斷博弈之中尋找平衡點(diǎn)。(3)城中村的公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的完善首先要得到相關(guān)政府部門(mén)的重視，以及當(dāng)?shù)卮寮w的支持，重視民眾的需求，加大公共產(chǎn)品的投入和使用，建立有效的公共供給機(jī)制。但由于種種條件的限制，本論文并沒(méi)有進(jìn)行實(shí)地的研究；由于專(zhuān)業(yè)知識(shí)有限，在城中村公共產(chǎn)品供給問(wèn)題的分析中仍然還不夠深入和透徹，不夠完善，本文不足之處還希望將來(lái)能夠有更多地學(xué)者去研究和思考，以推進(jìn)該議題的完善，為城中村公共產(chǎn)品供給的研究近一點(diǎn)綿薄之力。

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