行政管理-城中村公共產(chǎn)品供給問題研究-以廣州城中村為例

緒論1.1研究背景和意義 1.1.1研究背景 由于中國的改革開放，自上世紀(jì)七八十年代以來，一場"城市包圍農(nóng)村"的運(yùn)動就這樣轟轟烈烈的發(fā)生了，城市化的進(jìn)程也在不斷地加快。據(jù)了解，我國的城市使用面積也由36000平方公里擴(kuò)大到90000多平方公里，城市數(shù)目也在逐年增加，從最初的320個發(fā)展到現(xiàn)在的662個劉遠(yuǎn)劉遠(yuǎn).廣州城中村[M].中國圖書出版社.2011城中村，顧名思義就是城市中的鄉(xiāng)村，它是在我國城市快速發(fā)展不斷擴(kuò)張而出現(xiàn)的特有產(chǎn)物。1978年以來，原本位于城市邊緣的村莊在經(jīng)過了城市的迅速發(fā)展和不斷擴(kuò)大，逐漸被城市中的高樓大廈所包圍，但是這里無論是從環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生還是治安管理等公共產(chǎn)品的提供都遠(yuǎn)比不上城市的，于是便出現(xiàn)了“城中村”這一具有獨(dú)特風(fēng)格的名詞。隨著外來務(wù)工人員的不斷增加，由于與城區(qū)相比低廉的物價和房租，越來越多的外來流動人口聚集在城中村?？v觀其他國家，無論是19世紀(jì)工業(yè)革命后的歐洲還是二戰(zhàn)前后美國的城市化都沒有出現(xiàn)過城中村這種現(xiàn)象，其中的主要是與我國歷史發(fā)展中的獨(dú)特國情有關(guān)，其內(nèi)在的根本原因與我國上世紀(jì)實(shí)行的城鄉(xiāng)一元化的戶籍制度和土地產(chǎn)權(quán)二元管理制度有關(guān)，農(nóng)村用地集體化和城市土地產(chǎn)權(quán)的國有化的二元管理，城市化進(jìn)程與城市發(fā)展的加快則使得兩者碰最終撞到一起時，從而導(dǎo)致了城中村的產(chǎn)生及其所獨(dú)有的社會、經(jīng)濟(jì)、空間等特征。其中關(guān)于城中村公共產(chǎn)品提供就是我們要探討的主要問題。1.1.2研究意義2020年1月1日，習(xí)近平總書記在新年賀詞中說道：“2020年是具有里程碑意義的一年。我們將全面建成小康社會，實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)?！贝罅ν七M(jìn)城市化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，不容刻緩。其中，城中村作為城市外來人口的聚集地，無論是對于城市景觀還是城市人口以及生產(chǎn)力創(chuàng)造力都有著舉足輕重的地位，城中村問題的解決與否，關(guān)系到城市化進(jìn)程能否進(jìn)一步推進(jìn)發(fā)展，城市綜合競爭力能否進(jìn)一步提升，進(jìn)而影響美好城市、和諧小康社會的構(gòu)建；城中村的改造不僅是對城中村的建筑景觀和環(huán)境進(jìn)行改造，還有通過公共產(chǎn)品的供給對城中村的消防衛(wèi)生、福利教育以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等的改造推進(jìn)城中村問題的解決；它與城鄉(xiāng)土地資源的科學(xué)利用、城市生態(tài)文明建設(shè)、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市現(xiàn)代化建設(shè)等都密切相關(guān)，因此關(guān)于城中村公共產(chǎn)品供給問題也是我國城市化進(jìn)程中不容忽視的許多問題之一。我國實(shí)施計劃經(jīng)濟(jì)條件下的長期城鄉(xiāng)二元體制是城中村形成的體制原因，也是城中村公共產(chǎn)品普遍供給不足或不均的主要原因。本文通過分析城中村的歷史發(fā)展和以村集體為代表的村民組織與各方利益博弈的演變過程，對城中村的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給和資源分配等進(jìn)行探究，利用政府宏觀調(diào)控和市場資源配置的作用，為構(gòu)建和諧的小康社會和城市的可持續(xù)發(fā)展尋找更加科學(xué)、合理、有效的方法和路徑。1.2研究現(xiàn)狀1.2.1國外研究現(xiàn)狀因?yàn)槲覈某侵写瀣F(xiàn)象產(chǎn)生于城市快速發(fā)展的上世紀(jì)七八十年代，出現(xiàn)時間不長，國外學(xué)者對此沒有專門的系統(tǒng)的研究。所以，目前“城中村”是我國特殊時期特殊國情下的特有產(chǎn)物，雖然國外在城市的發(fā)展過程中出現(xiàn)的類似情況，比如貧民窟之類的；也有一些關(guān)于城市化發(fā)展的鄉(xiāng)村的研究，如發(fā)展初期的城市邊緣帶以及發(fā)展期間出現(xiàn)的貧民社區(qū)等等，但是由于與中國的國情制度、文化觀點(diǎn)、面臨的環(huán)境等等有著許多的不同之處，真正屬于城中村研究的并不多，下面講的兩種類型是我認(rèn)為相關(guān)的類型（一）城市邊緣帶：最早是1936年由德國地理學(xué)家赫伯特·路易斯在研究柏林的城市地域結(jié)構(gòu)提出的。同樣也是由于城市的快速發(fā)展向外擴(kuò)張，將城郊區(qū)域逐漸建設(shè)，使之變?yōu)槌鞘械母接?，但又尚未被完全改造保有鄉(xiāng)村的某些特點(diǎn)，于是那被城市吞并的一部分便被稱為城市的邊緣帶。根據(jù)安德魯?shù)乃悸?，普萊扭于1968年明確定義“鄉(xiāng)村-城市邊緣帶”，它既是一種位于城市的建成區(qū)和非農(nóng)土地利用的純農(nóng)業(yè)腹地之間的過渡地帶，又是人口密度高于周圍但低于中心城區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，同時兼具了城市和農(nóng)村的部分特點(diǎn)袁燕.袁燕.關(guān)于城中村問題國內(nèi)外研究現(xiàn)狀[J]卷宗.2016（06）（二）貧民區(qū)：則是根據(jù)英國學(xué)者定義“窮人的聚集地，通常以混居和擁擠為特征”。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，貧民區(qū)都是普遍的存在，其中以巴西和印度尤為嚴(yán)重。在人口特征（冗雜，多外來人員和本地貧困人口）、環(huán)境特征（臟亂，擁擠，危險）、社區(qū)特征（公共產(chǎn)品的提供不足，管理成本過大）等都有一定相似性。然而這兩種形成的機(jī)制是不完全相同的，相較于貧民窟，城中村所涉及的人員和范圍更廣更加復(fù)雜，包括中國特有的“城鄉(xiāng)二元化”體制所導(dǎo)致的土地歸屬問題和原住農(nóng)民的利益分配問題。關(guān)于公共產(chǎn)品供給方面，國外最初是提倡由政府供給。經(jīng)濟(jì)學(xué)家(如薩繆爾森)認(rèn)為光靠市場的調(diào)節(jié)無法滿足人們對于公共產(chǎn)品多樣的需求，只有政府才有有能力、有條件、有責(zé)任提供公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)供需均衡，彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷。這種公共產(chǎn)品的供給模式在二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)衰退受到了當(dāng)時凱恩斯主義的影響，即資源都由國統(tǒng)一調(diào)配，而大行其道。第二種是多元中心供給理論，20世紀(jì)六七十年代以來由于西方國家長期實(shí)行的高福利制度，導(dǎo)致政府負(fù)累不堪，財政赤字嚴(yán)重，加上金融危機(jī)的爆發(fā)，更加促使了多元中心供給的發(fā)展。多元中心理論是由美國政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家文森特·奧斯特羅姆提出來的。它突破了單一的以政府為中心的供給模式，融合了政府供給、市場供給和第三方部門供給模式，提倡在公共產(chǎn)品的提供上不僅是政府和相關(guān)的部門機(jī)構(gòu)，還有當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間等多中心的互動和互補(bǔ)，并不強(qiáng)調(diào)突出單一的供給主體。這種方式在如今我國城中村改造中也有一定的啟發(fā)意義何苗何苗.城中村公共服務(wù)研究[D].長安大學(xué).20131.2.2國內(nèi)研究現(xiàn)狀由于體制機(jī)制等因素影響,我國城中村普遍存在著環(huán)境惡劣、擁擠，消防、安保等安全隱患，以及公共服務(wù)不足和基礎(chǔ)設(shè)施不完善等主要問題。這些歸根到底都是由于純公共物品少且不均、供給主體職責(zé)模糊、混合型物品市場機(jī)制混亂,以及建設(shè)資金投入不足所導(dǎo)致的。近年來，我國政府依據(jù)城市社區(qū)公共產(chǎn)品的公共性及與居民的密切程度，采取了一系列措施來加大城市社區(qū)和城中村公共產(chǎn)品的供給，取得了明顯的成績。使生活都發(fā)生了很大變化，但政府財政單方面的投入并未從根本上解決城中村對公共產(chǎn)品的需求。目前城中村公共產(chǎn)品仍存在諸多問題，如供需失衡，供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足居民對于公共產(chǎn)品的需求等。我國城中村是在特定環(huán)境下特殊國情中產(chǎn)生的，研究時間短但是研究的問題非常多，但是對于城中村的公共產(chǎn)品供給卻是近些年才開始的，1998年張建明首次在國內(nèi)發(fā)表了第一篇以都市村莊為研究主題的博士論文，針對廣州“城鄉(xiāng)結(jié)合部”的形成研究中收集了大量的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，并提出了廣州都市村莊形成演變機(jī)制包括改革開放這一提供了城郊農(nóng)村逐漸城市化的大背景。隨后，李培林于2002年把“城中村”與村落的終結(jié)聯(lián)系起來，認(rèn)為伴隨著戶籍制度轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)化轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)化甚至商業(yè)化的變更，城中村的村落形態(tài)與農(nóng)民戶籍這兩方面也將隨著城市化進(jìn)程而終結(jié)。而在現(xiàn)實(shí)中，村落作為一種生活制度和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，它的城市化并非僅僅是工業(yè)化的伴隨曲，其終結(jié)過程要比作為職業(yè)身份的農(nóng)民更加復(fù)雜和艱難，它展現(xiàn)出屬于自身獨(dú)特的發(fā)展軌跡。李培林李培林.巨變:村落的終結(jié)[J].中國社會科學(xué),2002城中村社區(qū)的公共產(chǎn)品的問題主要是供給主體劃分不清。早在2006年霍秀紅和楊艷玲就指出，我國社區(qū)公共產(chǎn)品供給中，政府和市場的供給范圍界定不清，具體表現(xiàn)為部分純公共物品由市場提供，而部分私人物品卻又由政府進(jìn)行供給。霍秀紅,楊艷玲.我國城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給體制探析[J].霍秀紅,楊艷玲.我國城市社區(qū)公共產(chǎn)品供給體制探析[J].中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報,2006(4):47-50.城中村已成為影響我國大多數(shù)城市科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展的重要問題。城中村的治理改造問題等方面。對于城中村問題研究的深度、廣度、方法均不足。因此,應(yīng)深化專題研究、拓寬研究內(nèi)容,改進(jìn)研究方法。鄧春玉鄧春玉,王悅榮.我國城中村問題研究綜述[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報2008（20）:92-96.1.3研究思路和研究方法 1.3.1研究思路本論文的研究內(nèi)容主要分為五個章節(jié)。第一章節(jié)是緒論部分，主要是對研究背景、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀、研究意義、研究方法等的介紹；第二章節(jié)是現(xiàn)狀的分析和問題的發(fā)現(xiàn)部分，主要分析中國城中村，特別是廣州市城中村公共供給現(xiàn)狀，并提出城中村公共供給存在的問題；第三章節(jié)是城中村公共供給存在問題的原因，主要從公共產(chǎn)品供給不足、公共產(chǎn)品供給內(nèi)容單一、公共產(chǎn)品供給不均、民眾公共產(chǎn)品需求難以判斷等方面分析；第四章是相關(guān)機(jī)制的完善對策和建議的提出；第五章是本論文的總結(jié)。本文的研究思路廣州市城中村公共供給現(xiàn)狀為研究起點(diǎn)，通過具體分析廣州市城中村的公共供給現(xiàn)狀，并結(jié)合國內(nèi)外作者的相關(guān)理論研究，從而分析出廣州市城中村公共供給存在的問題以及深入研究其問題出現(xiàn)的原因，最后從國內(nèi)外的成功案例中借鑒經(jīng)驗(yàn)，以提出本文的完善對策和建議。1.3.2研究方法（一）文獻(xiàn)研究法。本文通過查閱了大量關(guān)于城中村治理及城中村公共產(chǎn)品供給方面的文獻(xiàn)和相關(guān)理論研究，以及相關(guān)的報道，政府?dāng)?shù)據(jù)等，詳細(xì)了解了城中村公共產(chǎn)品的供給情況，尤其是廣州市城中村的歷史發(fā)展和公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀后，通過綜合分析比較，得出本文的相關(guān)觀點(diǎn)。（二）描述性研究方法。本文經(jīng)查公共產(chǎn)品供給及廣州市城中村的相關(guān)資料，了解了其現(xiàn)有的現(xiàn)象、理論后，通過自己的理解、分析，給予敘述和解釋出來。（三）數(shù)量研究法。本文通過獲取官方的城中村公共產(chǎn)品供給方面相關(guān)數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析，通過同過去進(jìn)行對比，從而分析出本文相關(guān)的論點(diǎn)。（四）理論聯(lián)系實(shí)際研究方法城中村問題是當(dāng)前政府在加快城市化進(jìn)程所面臨和解決的重大現(xiàn)實(shí)問題,如何為城中村提供公共產(chǎn)品，研究和解決這個問題必須從實(shí)際出發(fā)，采用理論結(jié)合實(shí)際的研究方法。本文通過對結(jié)合廣州市城中村的分析，并根據(jù)有關(guān)理論進(jìn)行概括和總結(jié)，為廣州城中村公共產(chǎn)品的供給問題尋找切實(shí)可行的方法進(jìn)行探討研究。第2章廣州市城中村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀以及存在的問題2.1城中村公共產(chǎn)品供給的現(xiàn)狀2.1.1公共產(chǎn)品理論最早的公共產(chǎn)品理論可追溯到19世紀(jì)中后期以亞當(dāng)斯密關(guān)于國家政府的職能的分析和大衛(wèi)·休謨有關(guān)“草地排水”猜想等相關(guān)理論為代表的古典政治學(xué)派。它對于后世關(guān)于政府職能和基層治理研究有著相當(dāng)重要的作用，是當(dāng)代西方政府財政理論的核心。薩繆爾森是第一個嚴(yán)格區(qū)分私人品和公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他在1954年和1955年發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)學(xué)與統(tǒng)計學(xué)評論》上的兩篇文章——《公共支出理論圖解》和《公共支出的純理論》，并提出了純公共產(chǎn)品定義而舉世聞名。一般說來，公共產(chǎn)品是指那些由政府提供的用于滿足社會公共需要的產(chǎn)品和勞務(wù)，為整個社會共同消費(fèi)的產(chǎn)品。社會公眾對公共產(chǎn)品的需求是政府經(jīng)濟(jì)職能的源泉。根據(jù)公共產(chǎn)品的特點(diǎn)，它被分類為純公共產(chǎn)品、混合產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品。即公共產(chǎn)品在消費(fèi)過程中具有非競爭性、非排他性和不可分割性的特點(diǎn)，即任何一個人對該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會因別人對它進(jìn)行同樣的消費(fèi)而受到影響。從傳統(tǒng)意義上講，所謂純公共產(chǎn)品就是必須同時具有非排他性、非競爭性的產(chǎn)品，比如國防建設(shè)、水利工程等；同時由于他的性質(zhì)特質(zhì)決定了公共產(chǎn)品只能由政府通過納稅的形式向公民征收進(jìn)行提供，而不可能以買賣的方式被提供出來。準(zhǔn)公共物品，則是因?yàn)樯钪型瑫r具備非排他性和非競爭性兩個特征的純粹的公共物品并不多見，很多物品并不同時具備這兩個特性但又不是私人物品，于是稱之為混合物品或準(zhǔn)公共物品。比如高速公路、跨海大橋（一輛車的成本是這么多，多一輛也不會增加他的成本），無疑是具有非競爭性的，但它可以通過設(shè)置收費(fèi)站使得不想付款的車輛不在這條公路上行駛，因此他可以具有排他性。準(zhǔn)公共物品可以由公共（政府）或私人（市場）來提供，也可以采用兩者混合提供的方式。2.1.2廣州市城中村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀廣州市的“城中村”問題也十分嚴(yán)重，大量的“城中村”使得廣州市的土地利用效率極低，廣州市早在上世紀(jì)90年代末年就編制了相應(yīng)的“城中村”改造規(guī)劃，然而由于當(dāng)時政府規(guī)劃和市場的執(zhí)行力一直很低，加上廣州本地各村中盛行的“宗族觀念”，形成所謂“小政府，大社會”的獨(dú)特局面，于是城中村現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。2009年，廣州市開始推進(jìn)“三舊”改造計劃，旨在對全市52個“城中村”進(jìn)行全面改造，由于社會、經(jīng)濟(jì)、政策等多方面的困難，“城中村”改造計劃舉步維艱，廣州市規(guī)劃管理部門于2012年已基本停止對“城中村”改造項(xiàng)目的審批，“城中村”改造項(xiàng)目陷入困境。其實(shí)廣州對于城中村公共產(chǎn)品投入的人力物力是不小的，根據(jù)2018年廣州市的公共財政報表（表1）來看，廣州市對于城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)的投入預(yù)算數(shù)是占了總支出約12%，決算數(shù)是占了總量約16.6%，最終完成決算數(shù)是預(yù)算數(shù)的151.1%。經(jīng)過了這些年的努力，城中村公共產(chǎn)品的供給雖有所好轉(zhuǎn)，但由于城中村供給主體（即政府、村集體、市場企業(yè)）的責(zé)任不明，再加上外來流動人口過多，導(dǎo)致了城中村公共產(chǎn)品供給的效果一直不明顯。表SEQ表\*ARABIC1：2018年廣州市一般公共預(yù)算收支表（部分）目前廣州采取的公共產(chǎn)品供給模式是由政府引導(dǎo)、通過改制先行、再分步進(jìn)行實(shí)施。截至2018年9月份，廣州市共推進(jìn)696個微改造項(xiàng)目，并計劃到2020年，使用基礎(chǔ)民生保障、歷史文化傳承、區(qū)域競爭力提升三種方式同時推進(jìn)779個老舊小區(qū)微改造張國帥.廣州:全面改造和微改造雙管齊下[N].華夏時報,2019-12-21.。廣州模式的特點(diǎn):張國帥.廣州:全面改造和微改造雙管齊下[N].華夏時報,2019-12-21.隨著城市化進(jìn)程的加快，廣州的城市版圖不斷擴(kuò)大，一座座高樓拔地而起，車水馬龍，燈火輝煌，與這一欣欣向榮的城市景觀相比,城中村所展現(xiàn)出來的景觀差異不可為不大:首先是建筑的低層均質(zhì)形態(tài)，低矮的房子、狹窄的馬路、臟亂的環(huán)境、擁堵的交通等等；其次便是隨著外來人口的增加隨之而來的衛(wèi)生安保問題以及子女的教育問題。盡管有政府從中統(tǒng)籌，但是地理空間的擠壓和人口的增加還是使得這些問題不減反增。2.2廣州市城中村公共產(chǎn)品供給存在的問題 2.2.1公共產(chǎn)品供給不足且不均受我國長期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元體制的影響，一直以來我國公共產(chǎn)品的提供都是城市先于農(nóng)村的。當(dāng)然曾經(jīng)作為城郊的城中村也不例外，與城市干凈整潔的街道、便利的交通以及美麗的城市景觀相比，目前廣州城中村的公共活動空間極度缺乏，環(huán)境質(zhì)量低下，房屋開發(fā)高普遍過度，市政及公共配套設(shè)施嚴(yán)重不足。醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等資源也比不上城市中的社區(qū)；大部分城中村的道路都曲折且狹小，巷子寬度僅能容一輛小三輪經(jīng)過，更別說是消防、急救、環(huán)衛(wèi)等車輛通行；房屋高低錯落，水、電管線私搭亂建，煤氣管道不通等問題層出不窮，在消防、防臺防洪、抗震等方面都存在著巨大的安全隱患。廣州市公安消防局統(tǒng)計的一組數(shù)據(jù)，從2014年6月以來，廣州市城中村共發(fā)生火災(zāi)527起，其中死亡1人?！斑@相當(dāng)于在廣州城中村內(nèi)，每天至少發(fā)生2起火災(zāi)，這個風(fēng)險太大了?！薄捌綍r你要是走在路上還要時刻留意會不會跟摩托車自行車撞上，更不要說小三輪了，一輛小三輪就能把整條路堵死，我有時候在想要是這邊著火了，結(jié)果巷子太小怕不出去，那怎么辦？”說這句話的是我的訪談對象——住在廣州某城中村的租客,一個中年廣漂，說完又一聲輕笑的看著遠(yuǎn)處，“我這膝蓋風(fēng)濕兩年了，醫(yī)生說住的地方太潮濕了，可我能怎么辦，要把孩子要讀書，要蓋房，要吃飯，我連病都看不起，有醫(yī)保我還要交一大堆錢吶。”由于過高的樓層和過近的樓間距，常年不見天日，加上廣州潮濕的天氣特點(diǎn)，使得很多住在低層樓房的人更容易患上風(fēng)濕等疾病，現(xiàn)在很多城中村的樓層可能到五六層有的甚至可以十層，容積率可能到5或6。（容積率，通俗來說就是建筑面積與用地面積的比例。高檔別墅區(qū)的容積率是0.6左右，常見的6-7層老舊小區(qū)是1.2-1.5，28/33層的新建小區(qū)是3出頭，高密度的能到3.5，40+層的最多能有5，珠江新城這種超高層商業(yè)會更高些。）擁擠的城中村，狹小的道路，更不要追求什么環(huán)境綠化的，但從下圖中我們可以看到時城中村是一片灰壓壓的建筑樓房，它的綠化面積是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。圖SEQ圖\*ARABIC1：廣州某村和旁邊建成小區(qū)衛(wèi)星圖由于城中村的直接負(fù)責(zé)人一般是本地村民的村集體，部分公共物品會對本村人有一定的傾斜和照顧。比如在教育醫(yī)療等公共產(chǎn)品的提供上，當(dāng)?shù)氐膶W(xué)校往往會優(yōu)先考慮本村的學(xué)生，或是給與本地人較多的名額或是給與較低的學(xué)費(fèi)等等優(yōu)惠；除了醫(yī)保，當(dāng)?shù)氐尼t(yī)院也會給擁有本地戶口的人以一定的優(yōu)惠，村里也會有補(bǔ)貼。而外來人口子女的教育、衛(wèi)生醫(yī)療則要付出巨大的努力，付出比當(dāng)?shù)馗嗟劐X財。2.2.2公共產(chǎn)品供給內(nèi)容單一由于廣州城中村的存在已經(jīng)有很長一段時間了，村中有條件的已經(jīng)將自己的村屋租出去，自己搬到附近環(huán)境較好的小區(qū)中居住，留守在城中村的大多是還沒有能力搬出或是舍不得祖產(chǎn)的老人。城中村的老年人慣有“葉落歸根”的生活理念，他們不選擇搬出，一部分是因?yàn)閭鹘y(tǒng)的家族祖產(chǎn)概念，一部分是想繼續(xù)與相識已久的街坊鄰居居住在一起，因此老年人對公共服務(wù)的需求則更多體現(xiàn)在社區(qū)醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療保險方面。這部分人群最擔(dān)心生病無錢醫(yī)治，所以對于他們來說，更多希望村集體提供完善的養(yǎng)老服務(wù)，城中村的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和可供老年人玩耍的公共娛樂場所必不可少。而住在城中村的大頭是外來流動人口，這部分人群更加的復(fù)雜、多樣化，他們有的是工作在附近CBD的白領(lǐng)，也有低收入的外來家庭，還有剛出社會的大學(xué)生。對于收入較高的居民，更重視尊重需求和自我價值的實(shí)現(xiàn)，他們希望社區(qū)在提供物質(zhì)供給的基礎(chǔ)上，多開展精神文化活動，提供自我學(xué)習(xí)提升的平臺，以及工作之余的休閑娛樂場所和安定的社會環(huán)境，對于有小孩的家庭來說，他們這部分人群多關(guān)心子女教育問題，更多希望城中村提供良好的基礎(chǔ)教育服務(wù)。但受政府政策、產(chǎn)權(quán)歸屬和自身的利益角度等因素的影響，城中村的供給對象主要是居住在此的外來人口和本地居民，長期的信息不對稱，產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰，政府不能隨意介入，市場第三方發(fā)揮的作用較小，主要是由政府或村集體供應(yīng)，導(dǎo)致公共產(chǎn)品的內(nèi)容較為簡單化、單一化。2.2.3公共產(chǎn)品供給效率低下公共產(chǎn)品的供給有時會涉及到包括政府在內(nèi)的開發(fā)商和村集體三方的利益與責(zé)任，尤其是在用地方面。早在2010年，由于洪水泛濫，城市管道排泄不暢，尤其是城中村地區(qū)，甚至有些地方下雨漏電現(xiàn)象頻發(fā)，嚴(yán)重影響居民的人身安全，廣州政府對于就有意向?qū)δ炒宓南滤艿肋M(jìn)行重新的安裝，于是召集了第三方開發(fā)商和村民代表進(jìn)行會談，但是由于部分村民認(rèn)為安裝下水管道不僅需要自己出錢，而且會在一定時期內(nèi)影響自己的租房生意，一直不同意動工，雙方僵持不下，這個項(xiàng)目便一直拖著，直到近幾年才又重新開始，可是此時已經(jīng)過去幾年了。隨著城市的不斷發(fā)展，類似的事件層出不窮，政府希望通過城中村改造,解決一些歷史遺留問題。但又因政府的要求和村民的各種理由阻撓令很多房地產(chǎn)開發(fā)商望而卻步。2.2.4公共產(chǎn)品需求難以判斷由于城中村自身的復(fù)雜性和外來人員的流動性，且自上而下的決策程序使得在公共產(chǎn)品供給的過程中沒有體現(xiàn)居民的需求，或是只體現(xiàn)了少部分人的需求，從而導(dǎo)致了民眾真正的訴求得不到回應(yīng)。我國長期以來所采取的的行政強(qiáng)制手段使得居民很難參與其中，并且由于是城中村，村集體在其中起到了重要的作用，很多出租房屋的本地村民為了他的利益不受損忽視了某種公共產(chǎn)品的供給。比如廣州城中村的水電管道問題，房主們?yōu)榱硕嘁粭l線路供電往往會私搭亂建，這就造成了我們常常在路上一抬頭就看到的“蜘蛛網(wǎng)”，一條條或粗或細(xì)的電線錯綜復(fù)雜的纏繞在一起，在雷雨天居多的廣州很容易出現(xiàn)短路甚至嚴(yán)重的危害行人等事故，然而想要整治起來卻是一個大工程，且對房主沒有帶來明顯的利益收入，因?yàn)榇蠖喾恐鞫疾蛔≡诔侵写辶耍麄兎孔幼饨o外來人員或是直接交由二手房東打理，對于大多數(shù)人而言，花最少的錢來獲得最大的利益才是重要的。加上城中村的流動性很大，于是在這種情況下，往往城中村租客的需求很難被傾聽且得到滿足，而民眾對于公共產(chǎn)品的需求也就很難判斷了。第3章廣州市公共產(chǎn)品供給存在問題的原因分析 3.1產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)失衡 目前我國公共產(chǎn)品的供給模式仍是政府主導(dǎo)，市場或民間為輔。當(dāng)中央下達(dá)了政策和要求后，各級地方政府不斷加大投入社區(qū)公共產(chǎn)品的財力、人力、物力，但一些領(lǐng)導(dǎo)人為了追求政績，并沒有將有限的供給安排在民眾真正的需求上。另外，由于閩南地區(qū)宗族觀念較強(qiáng)，很多事情村民都是通過內(nèi)部協(xié)議進(jìn)行解決，長此以往，導(dǎo)致政府缺乏動力也物力制定租住居民參與決策的機(jī)制，流動的居民也缺少參與決策反映訴求的意識，于是便造成了民眾真正需求的公共產(chǎn)品缺失。根據(jù)來穗局的數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，截至2019年6月份廣州非本地人口數(shù)量達(dá)到996.45萬；其中，有495萬是城中村的外來人口，約占全市非本地人口的50%，全市人口也要占到其中的35%來穗數(shù)據(jù)：廣州市來穗人員服務(wù)管理局網(wǎng)站/gzdt/content/post_2804410.html來穗數(shù)據(jù)：廣州市來穗人員服務(wù)管理局網(wǎng)站/gzdt/content/post_2804410.html隨著城中村外來人口的增加，對于城中村公共產(chǎn)品的需求也在迅速增加，但公共產(chǎn)品的供給并未隨之增加，這表明了其中政府的缺位、市場參與不足、城中村集體的經(jīng)濟(jì)組織支持能力有限等因素，使得各個供給主體為此承擔(dān)的成本份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實(shí)際需求。導(dǎo)致了需求不能得到滿足，進(jìn)一步擴(kuò)大了供求失衡的情況。3.2市場失靈和政府失靈 由于城鄉(xiāng)二元體制下的城中村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的獨(dú)特性質(zhì)，這種情況下政府和市場的供給機(jī)制往往不那么適用，因此便造成了市場和政府的缺失或是失靈。一般來說，純公共產(chǎn)品的提供者都是政府，而混合公共產(chǎn)品的提供者則可以是政府或是政府為主，市場為輔。城中村的獨(dú)特之處在于他之前是由村集體——村民代表直接管轄的，他代表了村民的利益。于是在這一條件下，政府的一切活動都要與村集體協(xié)商，如果協(xié)商不成功那么政府活動則無法順利進(jìn)行；同理，如果政府想要第三方市場進(jìn)入提供公共產(chǎn)品和服務(wù)也需要村集體的同意，甚至經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的城中村有一些直接由村集體全權(quán)負(fù)責(zé)。政府失靈主要表現(xiàn)在各級地方政府對于土地財政的過度依賴以及由此對城中村非戶籍常住人口住房權(quán)益的漠視。3.3多方利益博弈博弈是若干對象之間相互作用、相互制衡狀態(tài)的一種抽象表達(dá)，參與博弈者在博弈中所采取的策略存在相互依存、相互影響關(guān)系。從供給和需求的角度上看，在公共物品或服務(wù)短缺時，民眾需要向政府或是村委會提出自己的訴求，來爭取自己的權(quán)益。比如本地村民開村民代表大會時向村干部提出自己的要求，此時他是供給方，而村代表在向政府轉(zhuǎn)達(dá)村民的訴求時他是需求方，村代表在供給和需求之間轉(zhuǎn)換角色，進(jìn)行博弈，得到一個相對平衡的點(diǎn)。歷來城中村都存在不少違章建筑,并因此經(jīng)常遭到投訴和城管上門檢查，卻屢禁不止,究其根本是在于雖然“耕樓”違建，但是違建的樓房出租所得的租金收入?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于違建的成本。城中村的違章建筑,所展現(xiàn)出來的不僅是“農(nóng)轉(zhuǎn)居”村民向上擠占公共空間與追求個人利益最大化的利益博弈、違建收益與違建成本的博弈,而且是所得的經(jīng)濟(jì)利益與鄰里關(guān)系之間的博弈。第4章進(jìn)一步完善廣州市公共產(chǎn)品供給的對策和建議 4.1明確各方主體定位公共產(chǎn)品的受益范圍以及社區(qū)成員的獲益程度，主要取決于供給主體的決策，即公共部門。城中村公共產(chǎn)品的增加不單單只能靠政府就能完成，需要通過一系列的協(xié)商的改革，從而使得政府、村集體以及市場能夠發(fā)揮出自身的作用。首先第一件事就是要明確各個主體的定位及其職責(zé)范圍。廣州市政府要認(rèn)清自身方向，加快職能轉(zhuǎn)變，即由具體管理轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)總抓，“不能不管，也不能太管”，做好市場企業(yè)和村集體的“中間人”，加快完善關(guān)于城中村公共產(chǎn)品供給的各項(xiàng)法規(guī)及配套政策，加強(qiáng)必要的行政指導(dǎo)；明確各個主體的責(zé)任分工和組織配合，建立各種有關(guān)體系機(jī)制，合理規(guī)劃發(fā)展。而對于代表著城中村村民的村集體組織則是居民自我管理、自我服務(wù)的自治性組織，代表居民參與＂城中村＂公共事務(wù)，明確自身的決策地位，不僅要保障本村村民的權(quán)利，更要重視租住在本村的外來人口對于公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，畢竟現(xiàn)在居住在城中村的外來流動人口要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于本地居民，為了村民的利益和更好地管理，提供更好地公共產(chǎn)品和服務(wù)是必不可少的。最后則是與政府或村集體簽訂合約的第三方市場組織，他們具有的貼近市場和社會需求、運(yùn)營效率高等比較優(yōu)勢，能夠在結(jié)構(gòu)上和效率上彌補(bǔ)政府公共物品供給的不足。他們存在也能更好地輔助為政府和村集體提供公共產(chǎn)品，管理城中村。但由于是屬于市場范疇，相比前兩個更具有功利性質(zhì)，因此是需要一定的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行約束，更好地為城中村提供公共產(chǎn)品。4.2重視公共產(chǎn)品供給的需求調(diào)查并加大投入 要想真正做出一個好的公共產(chǎn)品，就必須了解民眾真正需要什么，因此，事先做好需求調(diào)查是必不可少的。公共物品是影響社會福利水平的主要內(nèi)容。作為人類生活的基本條件,生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施是公共物品的基本組成部分,如水電消防，醫(yī)療衛(wèi)生，社會治安等，是住房的最低構(gòu)成條件,它們的好壞制影響著人口的居住質(zhì)量和社會福利水平。在以公共物品稀缺為基本特征之一的城中村,生活性公共基礎(chǔ)設(shè)施的稀缺是基本的表現(xiàn)形式。事先進(jìn)行需求調(diào)查，有助于更好地了解市場和民眾的需求，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，可以更快的共物品是影響社會福利水平的主要內(nèi)容。4.3建立有效的公共產(chǎn)品供給機(jī)制 由于城中村的特殊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建立起長期有效的公共產(chǎn)品供給機(jī)制。明確好產(chǎn)權(quán)歸屬問題，建立改造實(shí)施監(jiān)管新機(jī)制。加強(qiáng)改造信息公開，設(shè)立定點(diǎn)咨詢場所、舊村改造重組村民理事會，協(xié)調(diào)各方意見、利益糾紛和矛盾沖突，并保持信息的透明，保障公眾在城中村提供的公共產(chǎn)品的質(zhì)量。探索建立城中村信息監(jiān)管機(jī)制，實(shí)行改造全程動態(tài)監(jiān)管，利用科技手段。創(chuàng)新項(xiàng)目資金監(jiān)管方式，確保城中村人員、資金的安全。4.4積極構(gòu)建多元主體供給體系首先，廣州市政府要加大對＂城中村＂服務(wù)的規(guī)劃，綜合考慮群眾需求、當(dāng)?shù)氐馁Y源狀況及社會特點(diǎn)，合理布局服務(wù)設(shè)施，就近滿足＂城中村＂居民服務(wù)需求，避免資源浪費(fèi)，鼓勵培育多元化的公共產(chǎn)品供給主體，積極引入社會企業(yè)和力量，構(gòu)建多元主體供給體系，完善公共產(chǎn)品和服務(wù)。其次，提升社區(qū)（村）服務(wù)能力水平。對己經(jīng)撤村改居的＂城中村＂社區(qū)要進(jìn)一步強(qiáng)化其群眾性自治組織的特點(diǎn)，要加快推進(jìn)社區(qū)職能進(jìn)一步向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，加快服務(wù)對象從本村村民向外來人員延伸，轉(zhuǎn)向以提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)為主。最后，多位一體的公共產(chǎn)品供給形式使得供給主體不再局限于政府，可以適當(dāng)?shù)刈屖袌龊痛寮w合作進(jìn)行運(yùn)營，產(chǎn)品的內(nèi)容更加多元化，提供多樣化的經(jīng)營方針，或是合同承包，或是政府資助，第三方企業(yè)和村集體共同完成。筆者認(rèn)為可以構(gòu)建一個蛛網(wǎng)型結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)、政府宏觀調(diào)控與村集體和第三方結(jié)構(gòu)功能分散的城中村公共產(chǎn)品供給的多元體系，實(shí)現(xiàn)主體之間相互促進(jìn)和相互制約。第5章結(jié)論改革開放以來，隨著城市進(jìn)程的不斷加快，越來越多的城市出現(xiàn)了城中村這一獨(dú)特景觀，其中有關(guān)于公共產(chǎn)品供給問題日益嚴(yán)重，其中包括了衛(wèi)生安保、消防、以及相配的設(shè)施等等一系列公共物品和服務(wù)，這無疑是城市建設(shè)和加快城市非常重要的一個環(huán)節(jié)，不容忽視。雖然過去的幾十年里政府已經(jīng)采取了一些措施，時至今日，城中村的公共產(chǎn)品供給總體上來看已經(jīng)有所改善，但其中仍然隱藏著許多的城中村仍然有許多不公共產(chǎn)品供給仍然有不盡如人意的地方，這些都還得依靠政府的重視和解決，也考驗(yàn)著政府的行政管理能力。當(dāng)前我國正處于快速發(fā)展的階段，而城中村的發(fā)展對于其所在的城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市化進(jìn)程中的作用也越來越顯著，因此，政府能否處理好發(fā)展中出現(xiàn)的問題尤為重中之重，公共產(chǎn)品供給則是其中的一方面。本論文結(jié)合國內(nèi)城中村公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀——尤其是廣州市城中村，通過多方文獻(xiàn)資料的分析，重點(diǎn)探究了廣州市的交通管理問題，旨在以廣州市城中村為例，為完善城中村公共產(chǎn)品供給的問題提供相關(guān)的論據(jù)論點(diǎn)，為政府治理城中村公共產(chǎn)品供給問題建言獻(xiàn)策，貢獻(xiàn)一份力量。本文主要結(jié)論如下：(1)早年由于政府公共產(chǎn)品供給的不足且不均，和村民對于自身利益的追求而紛紛建起了握手樓和一線天，導(dǎo)致了雖然毗鄰商業(yè)中心，但是在一棟棟高樓的包圍下顯得著不一樣的城市景觀。(2)由于歷史遺留問題，首先應(yīng)明晰城中村的產(chǎn)權(quán)歸屬，在村民自身利益與城管（政府）依法處罰違章建筑的不斷博弈之中尋找平衡點(diǎn)。(3)城中村的公共產(chǎn)品供給問題的完善首先要得到相關(guān)政府部門的重視，以及當(dāng)?shù)卮寮w的支持，重視民眾的需求，加大公共產(chǎn)品的投入和使用，建立有效的公共供給機(jī)制。但由于種種條件的限制，本論文并沒有進(jìn)行實(shí)地的研究；由于專業(yè)知識有限，在城中村公共產(chǎn)品供給問題的分析中仍然還不夠深入和透徹，不夠完善，本文不足之處還希望將來能夠有更多地學(xué)者去研究和思考，以推進(jìn)該議題的完善，為城中村公共產(chǎn)品供給的研究近一點(diǎn)綿薄之力。

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