痛哉縣改革獲移除

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1994年底，全國關(guān)注的常下層城市改革失敗。曾經(jīng)充滿著生機(jī)和活力的開發(fā)服務(wù)中心，絕大部分早已回歸為單純的行政管理機(jī)構(gòu)（局）；當(dāng)年正在由財政供給向經(jīng)濟(jì)實體過渡的500多名行政人員，重新端起了“鐵飯碗”；曾經(jīng)蓬勃發(fā)展的開發(fā)服務(wù)中心創(chuàng)收基地早已偃旗息鼓。局外人無法理解，隰縣怎么啦？那里究竟發(fā)生了什么變故？曾經(jīng)關(guān)心過隰縣改革的人都在發(fā)問：到底應(yīng)該如何評價隰縣當(dāng)年的改革？改革遭到失敗的原因究竟在哪里？我?guī)е@兩個問題，于2002年10月間去隰縣作了一些調(diào)查，所見所聞，不勝感慨之至！一積極穩(wěn)步推進(jìn)開發(fā)服務(wù)中心建設(shè)，小政府、大服務(wù)，不斷提高隰縣改革的初衷，是在于在兩個領(lǐng)域開拓道路：其一，尋找日益膨脹的行政管理人員隊伍如何精減，精減之后到哪里去的出路；其二，尋找貧困山區(qū)因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營脫貧致富之路。隰縣的改革，從1987年開始到1994年失敗，歷時7年，曾經(jīng)取得過令人鼓舞的成績。由縣政府涉農(nóng)局（辦）為主演變而成的，緊緊圍繞糧、油、果、牧、煙五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行開發(fā)的10個開發(fā)服務(wù)中心，通過在產(chǎn)、供、銷全過程向農(nóng)民提供的基地示范、技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品加工、組織運銷等系列化服務(wù)，有效地帶動了全縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以1990年同改革之前的1987年對比：農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長1.08倍，糧食總產(chǎn)量增長1.65倍，農(nóng)民人均收入增長1.06倍，財政收入增長1.34倍。1991年隰縣遭受嚴(yán)重干旱，糧食減產(chǎn)，但其他各項主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均繼續(xù)增長，其中水果產(chǎn)量達(dá)到550萬公斤，比上年猛增64%，煙葉產(chǎn)量達(dá)到332.5萬公斤，比上年猛增230%。這可見當(dāng)時隰縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)有了調(diào)整。另一個重要的改革成果，是到1992年已有515名黨政機(jī)關(guān)干部（占全縣黨政機(jī)關(guān)干部的30%）進(jìn)入開發(fā)服務(wù)中心。1991年，服務(wù)中心向縣財政上繳34萬元，相當(dāng)于170名機(jī)關(guān)干部的供養(yǎng)費用可以同財政脫鉤。當(dāng)時估計，如果照這種勢頭發(fā)展下去，三至五年之后，可能有三四百名機(jī)關(guān)干部的供給費用實際上轉(zhuǎn)由服務(wù)實體承擔(dān)。隰縣改革的成果不僅表現(xiàn)在取得的經(jīng)濟(jì)效益上，而且還在于他們在上級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助下，經(jīng)過多年的不斷實踐，不斷總結(jié)，形成了一整套的積極穩(wěn)妥的方針、政策、方法。他們賦予10個開發(fā)服務(wù)中心以服務(wù)、經(jīng)營、管理三項職能，而堅持以服務(wù)為主，不以營利為目的，實行“小政府、大服務(wù)”。對轉(zhuǎn)移到“中心”的機(jī)構(gòu)和干部實行“三變?nèi)蛔儭保涸姓C(jī)構(gòu)不變，一套人馬，兩塊牌子，但干部的具體職能有變；干部原待遇不變，但發(fā)放工資的渠道逐步在變；干部身份級別不變，但具體崗位工作有變。這就是說，他們采取了非常謹(jǐn)慎和穩(wěn)妥的步驟，既要逐步轉(zhuǎn)變政府機(jī)構(gòu)的職能，又防止憑借職權(quán)與民爭利；既堅持精減冗員的方向，又不急于同財政脫鉤，而是著重于開發(fā)新的生產(chǎn)領(lǐng)域，創(chuàng)造財富，逐步過渡。待開發(fā)服務(wù)中心羽翼豐滿，具備了相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)實力，能夠確保干部職工的工資待遇和退休后的生活保障之時，便瓜熟蒂落、水到渠成，自然而然地實行脫離財政供給走向社會經(jīng)濟(jì)實體的轉(zhuǎn)移。隰縣的改革，無疑具有全局性、方向性和戰(zhàn)略性。它是在勇敢地開辟著一條新路，解決至今仍在困擾著全國上下的機(jī)構(gòu)臃腫，人員眾多，“生之者寡，食之者眾”，幾經(jīng)改革，始終減不了人，反而越改財政供給人員越多的大難題。正因為如此，隰縣的改革，曾經(jīng)受到全省和全國的重視。當(dāng)時的中共山西省委主要領(lǐng)導(dǎo)同志，臨汾地委、行署的主要領(lǐng)導(dǎo)同志，曾經(jīng)下很大的力氣支持、指導(dǎo)隰縣的改革，幫助隰縣縣委不斷總結(jié)工作，完善方針政策，并在全省推廣這一經(jīng)驗。國務(wù)委員陳俊生曾于1991年9月和12月，先在北京聽取隰縣縣委的匯報，后專程到隰縣進(jìn)行考察，肯定隰縣的改革是帶突破性、方向性的改革，認(rèn)為隰縣的改革為縣級行政機(jī)構(gòu)改革闖出了路子，這條路子就是“小政府、大服務(wù)”。接著，全國行政管理學(xué)會同山西省體改委、山西省行政管理學(xué)會在太原聯(lián)合召開了縣級行政機(jī)構(gòu)改革研討會，陳俊生同志在會上講話，進(jìn)一步概述了隰縣改革的經(jīng)驗。1992年3月17日，李鵬總理和中共中央政治局常委宋平等中央領(lǐng)導(dǎo)人，在國務(wù)院第四會議室聽取全國幾個縣級改革試點單位的匯報，參加者有四川邛崍縣、湖南華容縣、內(nèi)蒙古卓資縣、山西隰縣等，隰縣縣委書記劉玉和和臨汾專署負(fù)責(zé)同志作了匯報。李鵬總理明確表態(tài)，支持縣級行政機(jī)關(guān)人員由財政供給向經(jīng)濟(jì)實體過渡。李鵬總理還在七屆全國人大五次會議的政府工作報告中講到：“湖南省華容縣、山西省隰縣等縣級政府，已經(jīng)在實踐中取得了精簡機(jī)構(gòu)、改善服務(wù)的寶貴經(jīng)驗，要認(rèn)真加以總結(jié)和推廣?！碑?dāng)時，全國人大內(nèi)務(wù)司法委、國務(wù)院研究室、國家體改委、人事部、省委政策研究室、省委組織部、省體改委都派人前去隰縣調(diào)查和指導(dǎo)工作，并在報刊上發(fā)表了介紹隰縣改革的文章。臨汾地區(qū)的書記、專員多次著文肯定和推廣隰縣改革的經(jīng)驗，臨汾地委并且決定每年的6月26日為推廣隰縣經(jīng)驗日。全國有400多個縣的6000多人，先后到隰縣考察學(xué)習(xí)。呂梁山上的這個貧困縣及其縣委書記劉玉和，一時成為全國聞名的改革首創(chuàng)單位和人物。這是一項牽動全局、關(guān)系重大的改革，它在扭轉(zhuǎn)行政機(jī)構(gòu)和行政人員日益膨脹的惡性趨勢，在實行真正的精兵簡政上面取得了突破，踏出了可行的路子，上下左右都對它寄托著希望。然而，隰縣的改革失敗了！人們無不為之扼腕。這不僅是隰縣的損失，而且對臨汾、對山西、對全國的改革都是一個損失！二縣的改革隰縣的改革為什么會失??？探究一項改革失敗的原因，人們自然首先要問，是不是改革本身出了什么問題？因為，凡是改革，都是不完善的。凡是改革，都不可避免地要同原先的體制、政策甚至法規(guī)發(fā)生矛盾，何況是機(jī)構(gòu)改革，著實很難，要闖許多的“禁區(qū)”，不可能一帆風(fēng)順，失敗者已不乏先例。但是，若論隰縣改革之失敗，則可以說，其原因主要不在改革本身。前面說了，隰縣的改革，在中央、省、地各級領(lǐng)導(dǎo)同志和專家們的幫助指導(dǎo)下，形成了一整套的穩(wěn)妥的做法，并不是冒冒失失地莽撞從事。隰縣的改革遇到了同一些政策規(guī)定相矛盾的困惑，主要涉及的問題是，是否違背了“政企分開”的原則，是否同黨政機(jī)關(guān)不得經(jīng)商辦企業(yè)的規(guī)定相抵觸。應(yīng)該承認(rèn)，在這兩點上是存在著矛盾的。但是，如果不這樣，還有什么路子？我們既不能采取別的國家常用的“裁員”的辦法，又不能再使用20世紀(jì)60年代初那次“六二壓”的辦法。在舍此便沒有別的路子可走的時候，在日益膨脹的行政人員隊伍無法“消腫”的時候，應(yīng)該允許改革試點單位去探路。如同過河，應(yīng)鼓勵勇者下水去探一探，看河水究竟有多深，能不能渡得過去。我理解，當(dāng)時的國務(wù)院和山西省委的領(lǐng)導(dǎo)同志是向隰縣的改革開了綠燈的，是允許改革先行單位試一試的。陳俊生同志在全國縣級行政機(jī)構(gòu)改革研討會上的講話，專門就這兩個敏感的問題作了回答。他說，不能把隰縣的改革與政企不分、干部經(jīng)商混為一談。他指出，隰縣的10個開發(fā)服務(wù)中心是以為農(nóng)民提供服務(wù)為宗旨，不是以營利為目的，他們搞開發(fā)，辦經(jīng)濟(jì)實體，是為著有了收入才能為農(nóng)民進(jìn)行低償服務(wù)或無償服務(wù)，才能使過多的人員從行政機(jī)關(guān)分離出去。他這樣講，就是為隰縣的黨政領(lǐng)導(dǎo)人解除顧慮，讓他們大膽地試下去。李鵬總理于1991年11月3日在山東考察期間也曾這樣講：“縣鄉(xiāng)兩級政府的有關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門從政府系列中逐步分離出來，以多種多樣的形式為農(nóng)村提供多種多樣的社會化服務(wù)，從行政機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)實體，逐步做到自給自足，減少財政負(fù)擔(dān)，最后向企業(yè)化轉(zhuǎn)變，做到‘小政府、大服務(wù)’，這可能是縣級政府機(jī)構(gòu)改革的一個方向?！碑?dāng)時國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人的講話，已經(jīng)夠明確的了，明白地鼓勵、支持試點縣大膽地改下去。除了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人和山西省領(lǐng)導(dǎo)人的個人講話外，中共山西省委、山西省人民政府、中共臨汾地委、臨汾專署都發(fā)出了文件，肯定隰縣的改革方向，批準(zhǔn)隰縣的改革方案。這說明，隰縣的改革，是經(jīng)上級黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)認(rèn)可和批準(zhǔn)的。隰縣改革失敗的原因，既然不在改革本身的設(shè)計上，那就要從別處去找了。改革之所以失敗，主要是人為因素使然。改革遇到了阻力。從縣里說，加入10個開發(fā)服務(wù)中心的一部分原行政機(jī)構(gòu)的人員，主要是有的領(lǐng)導(dǎo)人員或年齡較大的人員，一時不適應(yīng)服務(wù)、經(jīng)營、管理三項職能的要求，顧慮“鐵飯碗”不保，顧慮退休后生活無著落，因而產(chǎn)生了一些不滿情緒。這種情緒自然會反映到縣委領(lǐng)導(dǎo)班子中來。從上面的主管部門說，他們堅決不同意改變其下屬行政管理機(jī)構(gòu)，省直廳局的某些領(lǐng)導(dǎo)人去了隰縣，一味強(qiáng)調(diào)必須“保牌子，保機(jī)構(gòu)”，否則將行使其職權(quán)給予“制裁”。改革是破舊立新，新舊體制交替，必然涉及部門之間和人員之間的利益調(diào)整，因而褒貶不一，遇到來自各方面的暫時的不理解，都是不可避免的，也是不足為奇的。改革代表新的生產(chǎn)力，代表廣大干部、群眾的根本利益，隨著改革帶來越來越多的經(jīng)濟(jì)效益，使人民生活得到實惠，一部分干部中存在的疑慮必將打消，他們必將共同投身到改革中來。在我們的黨政領(lǐng)導(dǎo)體制下，涉及改變行政管理體制、精減大批人員這樣的重大改革，如果沒有上級領(lǐng)導(dǎo)的支持，是寸步難行的。隰縣的改革，得到臨汾地委、山西省委直至國務(wù)院的大力支持、指導(dǎo)和幫助，輿論界也給予了熱情的宣傳和鼓勵，因而能夠沖破種種阻力，不斷取得進(jìn)展。然而，后來情況發(fā)生了變化。現(xiàn)在，時過8年之后，如若去追究當(dāng)事者的責(zé)任，似乎已經(jīng)于事無補了。不過，教訓(xùn)應(yīng)當(dāng)記取，對隰縣改革的夭折，理應(yīng)以鄭重的負(fù)責(zé)任的態(tài)度進(jìn)行反思。黨政機(jī)關(guān)的政治生活中，常常出現(xiàn)一種現(xiàn)象，即領(lǐng)導(dǎo)人之間發(fā)生某種齟齬，出現(xiàn)某些不和諧、不協(xié)調(diào)。這種情況，實屬難免，個中是非曲直，可以通過彼此談心、組織生活、上級幫助等方式求得解決。無論如何，意見歸意見，事業(yè)歸事業(yè)，不能因彼此有意見而使工作受到影響。可惜，問題就出在某些領(lǐng)導(dǎo)人缺乏這種大度。他們?yōu)榱朔穸▽Ψ剑酶母镞@個新生事物來開刀，或者對別人分工抓的改革不聞不問，冷眼相看，態(tài)度曖昧，于無言中給對方設(shè)置障礙；或者對別人分管的工作進(jìn)行挑剔，尋找工作中的“孔隙”，以顯示我是你非，我高你低。上面領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度變化，會被下面對改革心存不滿而又極具政治敏感的干部心領(lǐng)神會，彼此不謀而合，形成一股壓抑改革的力量，使改革不可避免地蒙受其害。1994年年底，在隰縣領(lǐng)導(dǎo)崗位上工作了十多年、對改革付出艱辛勞動的縣委書記劉玉和被免職，由當(dāng)時的第二把手主持全縣工作。主持工作的人旋即召開全縣干部職工大會，宣布撤銷大部分開發(fā)服務(wù)中心，恢復(fù)行政局，重申干部工資待遇一律由縣財政承擔(dān)，“再困難也不能困了干部”。于是，在10個開發(fā)服務(wù)中心工作的600多名干部職工全部“回了財政”，連原來不由財政供給后來聘用的人員也“進(jìn)了財政”。這就是曾被某領(lǐng)導(dǎo)人指斥隰縣財政供給人員“非減反增”這一“罪名”的來由。七年來慘淡經(jīng)營、舉國關(guān)注、蠻有希望的隰縣改革，頃刻間返回了原地。一時間，在隰縣改革成了“禁區(qū)”，改革遭了罪，誰也回避提改革，對改革“談虎色變”?，F(xiàn)今政治生活中還存在著另一股不正派的風(fēng)氣，就是后任否定前任。某些領(lǐng)導(dǎo)人(自然只是“某些”)上得任來，不是沿著前任做出的業(yè)績繼續(xù)前進(jìn)，如同接力賽那樣，一棒一棒接下去，向終點沖去，而是離開前任的工作基礎(chǔ)，另起爐灶，另搞一套，思路要重新定，規(guī)劃要重新搞，以創(chuàng)造自己的政績，樹立自己的形象。這也罷了，如果是對人民有好處，怎么來都可以。問題在于有的繼任者把否定前任作為抬高自己、向上爬升的手段，置人民利益于不顧。他們不是面向未來下力氣去開創(chuàng)新局面，而是回過頭來一味非難前任，搞折騰。似乎對前任越否定得徹底，就越顯示自己高明。他們搞起查究前任的所謂“錯誤”來，能夠熟練地操起過去搞運動的那一套極左的做法去整人，刮起一股“文革遺風(fēng)”。這種人，還往往能得逞于一時，得到某些上級的青睞，因而能在官場上混下去。隰縣的改革之所以半途而廢，在一定程度上也是受了這股不正派風(fēng)氣的危害。黨政機(jī)關(guān)政治生活中出現(xiàn)一些問題并不可怕，只要我們按照黨和國家的政治生活準(zhǔn)則去對待，就會使矛盾及時得到解決，而不使黨和人民利益蒙受損失。隰縣的改革，代表全縣10萬人的利益，代表縣委的集體意志，不是任何個人的行為。這一改革的意義已經(jīng)超出隰縣的范圍，成為全區(qū)、全省、全國共同關(guān)注的大事。臨汾地委、山西省委均有紅頭文件批準(zhǔn)隰縣的改革方案，并在面上推廣隰縣經(jīng)驗。特別是國務(wù)院總理把推廣隰縣經(jīng)驗寫入了政府工作報告，全國人民代表大會莊嚴(yán)通過，因而具有了一定的法律效力。然而，在否定這一改革的時候，卻把黨和國家的政治生活準(zhǔn)則拋到了腦后，事先未見下級向上級作過請示，事后也未見下級向上級作過報告。而上級機(jī)關(guān)呢，也未見就隰縣改革的成敗及相關(guān)責(zé)任作過督查。這就使那里的工作失去了應(yīng)有的指導(dǎo)、檢查、監(jiān)督和制約。當(dāng)隰縣改革這個新生兒處于岌岌可危之際，除了省委政策研究室曾去作過兩次調(diào)查外，再沒有人前去考查、過問和干預(yù)。對一項事關(guān)全局的重大改革的夭折，竟這樣置若罔聞，保持沉默，任其消亡，如何向黨交代?如何向人民交代?如何向輿論交代?如何向歷史交代?三劉玉和的“自我調(diào)節(jié)”是一個“網(wǎng)隰縣原縣委書記劉玉和自1994年年底被免職后，至今8年了，未安排任何實際職務(wù)，坐了冷板凳（劉玉和在免職8年后于2003年4月當(dāng)選為臨汾市人大常委會副主任———編者注）。在臨汾，劉玉和不知為什么成了“是非人物”。同情者大有人在，但誰也難以出面為他說句公道話。是他犯有錯誤嗎?沒有任何領(lǐng)導(dǎo)人和任何組織、紀(jì)檢機(jī)關(guān)講過這個話。是他年齡過大了嗎?1994年離任時他才49歲，身體健壯，年富力強(qiáng)。是他缺乏德才嗎?臨汾地區(qū)同時期的黨政干部異口同聲地贊揚劉玉和能力很強(qiáng)，經(jīng)驗豐富，作風(fēng)踏實，為人正派。他是一個不茍言笑、不善辭令、敦厚持重、嚴(yán)肅深沉的人。那么，劉玉和究竟怎么啦?怎么也沒有，劉玉和是有功的!他所以遭到這種不明不白的冷遇，有著某些一言難盡、難以名狀的原因。我們換一個角度來觀察，也可以說，劉玉和是有過錯的，過錯就在于他這個人太直，太不靈活，做事不太周到，因而得罪了一些上面的人。大凡改革有成就者都不免要被扣上一頂“驕傲”的帽子，劉玉和自然難以幸免。在某些領(lǐng)導(dǎo)人的心目中，你不常到我這兒來匯報工作，就是“驕傲”；你越過了我徑直向上級匯報工作，就是“驕傲”；上級叫你去匯報工作，你沒有及時告訴我，就是“驕傲”；你在講話、文章中沒有提到我的名字或是名次排列不當(dāng)，就是“驕傲”；你對我去隰縣指導(dǎo)工作接待不周，就是“驕傲”?？傊瑒⒂窈瓦@個人“目中無人”，決不能重用。此外，還有一種認(rèn)識上的偏誤，就是把工作中善于獨立思考，具有獨到見解，從不迷信盲從，勇于開拓進(jìn)取和執(zhí)著追求，做工作充滿自信，統(tǒng)統(tǒng)看作是“驕傲”。好啊，這種“驕傲”實在是太可貴了，這是一種多么好的精神狀態(tài)，改革和建設(shè)事業(yè)非常需要這樣的“驕傲”!如果我們在人事制度、人事任免上能夠聽一聽老百姓對干部的評價，那就可能避免出現(xiàn)不公正。孰優(yōu)孰劣，老百姓心里是有桿秤的。隰縣的老百姓如何評價劉玉和呢?金秋季節(jié)，我到隰縣黃土高原上走了走。那里到處是成片的綠油油的果樹園，樹枝上碩果累累，掛滿了品質(zhì)優(yōu)良的紅富士、晉蜜梨，全縣這樣的果林有十多萬畝。正在收獲的果農(nóng)告訴我：“這些果林大部分是劉玉和當(dāng)書記時栽種的，劉書記是好人，在隰縣做了好事?！蔽乙步佑|了縣里的一些干部，他們說：“隰縣當(dāng)年的改革方向是正確的，如果搞到現(xiàn)在，那就不得了，太可惜了!劉玉和是好書記，他是冤枉的。”劉玉和走后，為了避嫌，很少回隰縣去。老百姓惦念著他，紛紛制作錦旗和匾送到他家里。劉玉和先后收到十多面錦旗和匾，其中有一面錦旗上寫著“焦裕祿式的好書記”，署名是2225名果農(nóng)協(xié)會會員。還有的錦旗和匾上寫著“千秋大業(yè)從你這里開始”、“敢為天下先”、“造福人民的好書記”等贊語。劉玉和沒有拿這些溢美的贊語向人炫耀，而是把它們妥善地保存起來，作為人民對自己的勉勵、獎賞和鞭策。我們當(dāng)然不是說劉玉和是完美無缺的，工作中沒有任何缺點或失誤。只要做工作，就難免會有缺點或失誤，何況是從事機(jī)構(gòu)改革這樣的艱難任務(wù)。但是，在這里談?wù)撏ǔＧ闆r下工作中的缺點和失誤，已經(jīng)沒有任何意義，無助于說明隰縣改革遭致失敗的實質(zhì)所在，更不能為那些抱著褊狹之見、置改革成敗大局于不顧者提供