基于事前績(jī)效評(píng)估的預(yù)算績(jī)效管理實(shí)踐與思考

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，是新時(shí)代黨中央、國(guó)務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署，是政府治理方式的深刻變革，是健全現(xiàn)代預(yù)算制度的重要標(biāo)志。事前績(jī)效評(píng)估是全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的起點(diǎn)，在預(yù)算決策中發(fā)揮了重要作用。本文立足于廣東省深圳市事前績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀，重點(diǎn)闡述了深圳市福田區(qū)事前績(jī)效評(píng)估工作在探索和成效方面取得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)進(jìn)一步完善事前績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了展望。一、深圳市事前績(jī)效評(píng)估發(fā)展概述事前績(jī)效評(píng)估是指在申報(bào)財(cái)政資金支持時(shí)，各預(yù)算部門(mén)（單位）及財(cái)政部門(mén)根據(jù)市委市政府和區(qū)委區(qū)政府的決策部署、部門(mén)職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資金申報(bào)理由等內(nèi)容，運(yùn)用科學(xué)、合理的論證方法，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)必要性、項(xiàng)目實(shí)施方案可行性、項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性、項(xiàng)目預(yù)算編制合理性、項(xiàng)目籌資合規(guī)性等進(jìn)行客觀(guān)、公正的評(píng)估。全面推行事前績(jī)效評(píng)估工作具有重要意義，有助于完善政策制定和預(yù)算編制，提高財(cái)政資金投入的精準(zhǔn)性、科學(xué)性和有效性，在預(yù)算決策中發(fā)揮了重要作用。深圳市委市政府響應(yīng)先行示范區(qū)的號(hào)召，貫徹落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作要求，提出“自2019年底，各區(qū)各部門(mén)要全面啟動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)工作，著力抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板。2020年要全面提升實(shí)施效果，做到強(qiáng)弱項(xiàng)、提質(zhì)量。到2020年底，市、區(qū)兩級(jí)基本建成具有深圳特色的全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系”。截至目前，深圳市已基本建成市、區(qū)兩級(jí)的全方位、全過(guò)程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，但從全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)來(lái)看，深圳市事前績(jī)效評(píng)估仍處在實(shí)施初期。深圳市尚無(wú)一套統(tǒng)一的事前績(jī)效評(píng)估管理機(jī)制，事前績(jī)效評(píng)估應(yīng)遵循怎樣的工作流程、按照什么樣的指標(biāo)體系、如何得出評(píng)估結(jié)論以及如何進(jìn)行評(píng)估結(jié)果應(yīng)用等還處在探索實(shí)踐中，存在較多亟待解決的問(wèn)題，主要體現(xiàn)為：一是事前績(jī)效評(píng)估統(tǒng)籌管理不到位，評(píng)估工作結(jié)構(gòu)化、體系化不足，存在分散化、碎片化現(xiàn)象；二是政府投資項(xiàng)目未能全面納入評(píng)估范圍，事前績(jī)效評(píng)估尚未涵蓋所有財(cái)政資金；三是事前績(jī)效評(píng)估的方式方法不夠健全，在投入經(jīng)濟(jì)性、實(shí)施方案可行性等方面存在明顯缺失，影響評(píng)估結(jié)果的合理性?；诖?，福田區(qū)財(cái)政局全面貫徹落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理要求，立足“全面”和“績(jī)效”兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，堅(jiān)持績(jī)效管理關(guān)口前移，加強(qiáng)源頭管控，全面推行事前績(jī)效評(píng)估；創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算投入方式，改革項(xiàng)目支出預(yù)算安排方法，打破部門(mén)預(yù)算資金固化格局，建立財(cái)政資金“能進(jìn)能出”的預(yù)算決策機(jī)制。通過(guò)實(shí)施事前績(jī)效評(píng)估工作，有效引導(dǎo)績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)從以“事后評(píng)價(jià)”為主向以“事前評(píng)效”和“事后評(píng)價(jià)”并重轉(zhuǎn)變，推動(dòng)績(jī)效管理關(guān)口前移，進(jìn)一步夯實(shí)部門(mén)預(yù)算編制基礎(chǔ)和優(yōu)化資金配置效率，提高資金使用效益。二、福田區(qū)開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估的探索實(shí)踐（一）提升預(yù)算績(jī)效管理高度，夯實(shí)事前評(píng)估基礎(chǔ)1.成立領(lǐng)導(dǎo)小組，全力統(tǒng)籌推進(jìn)，探索事前評(píng)估機(jī)制。一是成立領(lǐng)導(dǎo)小組，強(qiáng)化統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。福田區(qū)在2018年初成立以財(cái)政局局長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)、各內(nèi)設(shè)科室為成員的預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，由監(jiān)督科（績(jī)效辦）牽頭，各科室及各預(yù)算單位協(xié)同，全力推進(jìn)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理工作。二是厘清部門(mén)職責(zé)，建立工作機(jī)制。福田區(qū)財(cái)政局印發(fā)工作方案，明確預(yù)算單位、財(cái)政部門(mén)的職責(zé)分工，壓實(shí)預(yù)算單位的申報(bào)責(zé)任和財(cái)政部門(mén)的評(píng)估審核責(zé)任。同時(shí)統(tǒng)一部署、協(xié)同推進(jìn)，探索建立有效的事前績(jī)效評(píng)估溝通協(xié)作機(jī)制以及決策流程。2.成立審核工作專(zhuān)班，高位推動(dòng)，打造“一把手”工程。為深入完善全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理體系，強(qiáng)化鞏固事前績(jī)效評(píng)估工作機(jī)制，同時(shí)進(jìn)一步落實(shí)“過(guò)緊日子”的要求，全面發(fā)揮事前績(jī)效評(píng)估作用，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果運(yùn)用，2023年，福田區(qū)在充分借鑒其他城市相關(guān)創(chuàng)新思路和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將事前績(jī)效評(píng)估工作提升為“一把手”工程并明確工作機(jī)制。一是“一把手”主動(dòng)推動(dòng)，提高話(huà)語(yǔ)權(quán)。福田區(qū)組建由區(qū)委書(shū)記掛帥，區(qū)財(cái)政局、區(qū)發(fā)改局、區(qū)審計(jì)局、區(qū)國(guó)庫(kù)支付中心以及相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)共同構(gòu)成的項(xiàng)目預(yù)算審核工作專(zhuān)班，成立“大刀隊(duì)”，對(duì)各類(lèi)項(xiàng)目進(jìn)行“無(wú)盲區(qū)”“零死角”評(píng)估。加強(qiáng)項(xiàng)目審核把關(guān)，做深做實(shí)事前評(píng)估工作，務(wù)求把每一分財(cái)政資金都花在“刀刃”上，時(shí)刻踐行厲行節(jié)約、精打細(xì)算的基本原則，最大限度避免財(cái)政資金浪費(fèi)。二是細(xì)化責(zé)任分工，增強(qiáng)審核專(zhuān)業(yè)性。福田區(qū)“大刀隊(duì)”分設(shè)政府投資項(xiàng)目審核小組和業(yè)務(wù)項(xiàng)目審核小組，其中業(yè)務(wù)項(xiàng)目審核小組由財(cái)政、審計(jì)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)組成，主要從項(xiàng)目立項(xiàng)的必要性和經(jīng)濟(jì)性入手，開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，分析業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)安排合理性；政府投資項(xiàng)目審核小組由財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)等部門(mén)組成，主要從項(xiàng)目立項(xiàng)和可研階段介入，開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，實(shí)現(xiàn)成果共享互認(rèn)。（二）拓展預(yù)算績(jī)效管理寬度，擴(kuò)大事前評(píng)估范圍1.率先在全市開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估工作。福田區(qū)財(cái)政局于2019年在全市各區(qū)中率先印發(fā)《福田區(qū)區(qū)級(jí)項(xiàng)目支出事前績(jī)效評(píng)估管理暫行辦法》及相關(guān)實(shí)施細(xì)則，要求各預(yù)算單位自2020年預(yù)算編制年度開(kāi)始，對(duì)擬申報(bào)財(cái)政資金的所有新增政策和項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估。福田區(qū)財(cái)政局根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理工作需要，逐年從各預(yù)算單位申報(bào)的項(xiàng)目中選擇部分具備代表性和社會(huì)影響力較強(qiáng)的財(cái)政資金支出項(xiàng)目，采用財(cái)政部門(mén)自審和委托第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估相結(jié)合的方式開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估。2.探索實(shí)踐重大（政策）項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估。為有效應(yīng)對(duì)“緊約束、緊平衡”的財(cái)政收支態(tài)勢(shì)，落實(shí)落細(xì)“過(guò)緊日子”要求，福田區(qū)財(cái)政局于2022年印發(fā)《福田區(qū)區(qū)級(jí)重大（政策）項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理辦法》，明確將國(guó)家、省、市戰(zhàn)略部署明確的福田區(qū)需協(xié)同推進(jìn)的重點(diǎn)項(xiàng)目、區(qū)委區(qū)政府出臺(tái)的重大政策、部署的重點(diǎn)項(xiàng)目、公共財(cái)政和本級(jí)政府負(fù)有支出責(zé)任的剛性支出事項(xiàng)等重大（政策）項(xiàng)目納入事前績(jī)效評(píng)估范圍，要求各預(yù)算單位實(shí)施重大（政策）項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估。福田區(qū)財(cái)政局綜合政策及項(xiàng)目的性質(zhì)、支出規(guī)模、社會(huì)關(guān)注度等要素，選擇社會(huì)關(guān)注度較高、涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)、資金規(guī)模較大的重大支出政策和項(xiàng)目開(kāi)展重點(diǎn)事前績(jī)效評(píng)估。3.深化開(kāi)展政府投資項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估。政府投資項(xiàng)目數(shù)量較多、規(guī)模較大，管理過(guò)程較為復(fù)雜且時(shí)間跨度較長(zhǎng)，如政府投資項(xiàng)目未全面納入績(jī)效評(píng)估范圍，將會(huì)導(dǎo)致大量財(cái)政資金游離于績(jī)效管控之外，該部分政府投資項(xiàng)目資金的績(jī)效管理失效又會(huì)帶來(lái)更為嚴(yán)重的負(fù)面影響。2023年，福田區(qū)將所有政府投資項(xiàng)目全部納入事前績(jī)效評(píng)估范圍，由政府投資項(xiàng)目審核小組按照必要性、緊迫性、可行性、合理性、經(jīng)濟(jì)性的審核原則，砍項(xiàng)目、核標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。通過(guò)持續(xù)構(gòu)建全方位、多層次、廣覆蓋的事前績(jī)效評(píng)估工作機(jī)制，將績(jī)效管理關(guān)口前移，對(duì)財(cái)政支出和政府投資項(xiàng)目進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，杜絕財(cái)政資金浪費(fèi)，確保政府集中財(cái)力辦大事、辦實(shí)事。（三）探索預(yù)算績(jī)效管理深度，優(yōu)化事前評(píng)估方法1.將事前績(jī)效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審相結(jié)合。事前績(jī)效評(píng)估和預(yù)算評(píng)審都是在預(yù)算編制環(huán)節(jié)開(kāi)展的工作，但兩者側(cè)重不同。事前績(jī)效評(píng)估重在評(píng)估項(xiàng)目可行與否，解決“是否支持”的問(wèn)題；預(yù)算評(píng)審重在評(píng)審項(xiàng)目預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，解決“支持多少”的問(wèn)題，因此在事前績(jī)效評(píng)估過(guò)程中同步實(shí)施預(yù)算評(píng)審，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)和實(shí)際及其預(yù)期產(chǎn)出和效益情況等，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行分解細(xì)化、定量分析，有助于合理優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施方案，嚴(yán)格控制項(xiàng)目預(yù)算資金規(guī)模。為此，福田區(qū)著力將事前績(jī)效評(píng)估與預(yù)算評(píng)審的工作程序相結(jié)合，構(gòu)建分工協(xié)作、同類(lèi)事項(xiàng)合并、雙線(xiàn)并行的工作新模式，以事前績(jī)效評(píng)估為抓手，全面深入開(kāi)展項(xiàng)目可行性論證，合理評(píng)估項(xiàng)目的可行性；以預(yù)算評(píng)審為抓手，評(píng)價(jià)項(xiàng)目預(yù)算編制的合理性、經(jīng)費(fèi)測(cè)算的科學(xué)性。統(tǒng)籌“預(yù)事”和“預(yù)錢(qián)”，確?！邦A(yù)”的合理、“算”的精準(zhǔn)，促進(jìn)財(cái)政資金配置提質(zhì)增效。2.將事前績(jī)效評(píng)估與成本效益分析相結(jié)合。在開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，福田區(qū)財(cái)政局重視成本效益分析方法的運(yùn)用，綜合采用“成本-效益”分析法、最低費(fèi)用選擇法、公共定價(jià)法等分析方法，綜合考慮歷史標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及項(xiàng)目實(shí)際，開(kāi)展成本效益分析，將虛化的項(xiàng)目成本做實(shí)，重新核定項(xiàng)目的成本費(fèi)用構(gòu)成，實(shí)現(xiàn)與項(xiàng)目預(yù)算編制的深度融合，從源頭扭轉(zhuǎn)預(yù)算單位“重投入、輕管理、少問(wèn)效”的局面，推動(dòng)預(yù)算安排更加科學(xué)合理，實(shí)現(xiàn)“少花錢(qián)、多辦事、辦好事”。3.將事前績(jī)效評(píng)估與政府投資項(xiàng)目審批相結(jié)合。積極探索將事前績(jī)效評(píng)估嵌入政府投資項(xiàng)目審批過(guò)程，福田區(qū)財(cái)政局在政府投資項(xiàng)目立項(xiàng)和可研階段，介入式開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估，重大政府投資項(xiàng)目只有經(jīng)過(guò)事前績(jī)效評(píng)估，且評(píng)估可行后方可納入政府投資計(jì)劃。通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估將關(guān)口前移，與發(fā)改、審計(jì)等多部門(mén)共同發(fā)力加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目審批，將事前績(jī)效評(píng)估與政府投資項(xiàng)目審批結(jié)合，既關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)可行性、必要性，又確保項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)性、投入合理性，凝聚合力，做好政府投資計(jì)劃項(xiàng)目管理與預(yù)算安排的有效銜接，從而實(shí)現(xiàn)“一加一大于二”的效果。自2023年政府投資項(xiàng)目審核小組成立以來(lái)，已累計(jì)核減投資額2.68億元，核減率24%。后續(xù)還將對(duì)安全隱患類(lèi)、落實(shí)民生類(lèi)、發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債類(lèi)等類(lèi)型的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審核。（四）加大評(píng)估結(jié)果運(yùn)用力度，提高資金使用效益福田區(qū)財(cái)政局強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果應(yīng)用，堅(jiān)持將事前績(jī)效評(píng)估結(jié)果作為政策及項(xiàng)目預(yù)算資金安排和改進(jìn)管理的重要依據(jù)。一是將評(píng)估結(jié)果作為預(yù)算資金安排的必要條件。福田區(qū)規(guī)定，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目只有通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估才可納入項(xiàng)目庫(kù)管理，進(jìn)行預(yù)算安排。政府投資項(xiàng)目未經(jīng)事前績(jī)效評(píng)估不得立項(xiàng)，將政府投資項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果作為發(fā)改部門(mén)立項(xiàng)審批、列入項(xiàng)目庫(kù)、行業(yè)主管部門(mén)審核初步設(shè)計(jì)、財(cái)政部門(mén)安排資金等后續(xù)審批工作的重要依據(jù)。二是將評(píng)估結(jié)果作為優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的重要參考。各預(yù)算單位需按照事前績(jī)效評(píng)估意見(jiàn)，修改完善項(xiàng)目?jī)?nèi)容及測(cè)算，相應(yīng)調(diào)整和優(yōu)化部門(mén)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提高預(yù)算項(xiàng)目管理質(zhì)量。三是將評(píng)估結(jié)果運(yùn)用作為強(qiáng)化績(jī)效意識(shí)培養(yǎng)的重要手段。通過(guò)評(píng)估結(jié)果運(yùn)用，強(qiáng)化績(jī)效管理的嚴(yán)肅性，引導(dǎo)各部門(mén)樹(shù)立全鏈條績(jī)效意識(shí)，樹(shù)牢“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必核減”績(jī)效理念，建立預(yù)算安排評(píng)估先行的長(zhǎng)效管理機(jī)制。三、對(duì)事前績(jī)效評(píng)估工作提質(zhì)增效的展望福田區(qū)通過(guò)各部門(mén)各單位自行評(píng)估與財(cái)政重點(diǎn)評(píng)估相結(jié)合的方式，對(duì)新增政策和項(xiàng)目開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估工作，不斷拓展工作深度與廣度，積極將事前評(píng)估結(jié)果運(yùn)用于年度預(yù)算資金安排和改進(jìn)項(xiàng)目管理，事前績(jī)效評(píng)估工作初顯成效。但仍存在事前績(jī)效評(píng)估落地難、專(zhuān)業(yè)力量不足、項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)不夠全面等問(wèn)題，很大程度上制約了事前績(jī)效評(píng)估工作效能的提升。下一步，福田區(qū)將根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕5號(hào)）、財(cái)政部《關(guān)于支持深圳探索創(chuàng)新財(cái)政政策體系與管理體制的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2022〕139號(hào)）等文件中明確的深化預(yù)算績(jī)效管理改革的總體要求和工作重點(diǎn)，緊密?chē)@福田區(qū)發(fā)展規(guī)劃，堅(jiān)持守正創(chuàng)新、攻堅(jiān)克難，以“提質(zhì)、升級(jí)、擴(kuò)圍、增效”為核心工作任務(wù)，強(qiáng)化工作舉措，創(chuàng)新工作方法，深化事前績(jī)效評(píng)估抓手，進(jìn)一步提高預(yù)算績(jī)效管理水平。（一）轉(zhuǎn)變績(jī)效管理觀(guān)念，加快評(píng)估工作落地一是財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)事前績(jī)效評(píng)估指導(dǎo)。財(cái)政部門(mén)持續(xù)抓好制度建設(shè)，完善事前績(jī)效評(píng)估管理；加強(qiáng)關(guān)口前移，突顯事前績(jī)效評(píng)估重要性，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)事前績(jī)效評(píng)估與預(yù)算安排強(qiáng)相關(guān)。二是預(yù)算單位要加快事前績(jī)效評(píng)估步調(diào)。各部門(mén)各單位要切實(shí)發(fā)揮預(yù)算主體責(zé)任，牢固樹(shù)立績(jī)效意識(shí)，進(jìn)一步拓展和擴(kuò)大評(píng)估范圍，并按照“誰(shuí)申報(bào)項(xiàng)目，誰(shuí)負(fù)責(zé)評(píng)估”的原則全面實(shí)施事前績(jī)效評(píng)估，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)向財(cái)政部門(mén)報(bào)送自評(píng)報(bào)告和評(píng)估結(jié)果。（二）強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)技術(shù)支撐，提升評(píng)估工作效率一是要培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)人才。制定人才培養(yǎng)計(jì)劃，圍繞全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的核心要求，組織多種形式的宣傳和專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)，扎實(shí)推進(jìn)人才培養(yǎng)，建立穩(wěn)定專(zhuān)業(yè)的人才隊(duì)伍，形成“全員抓績(jī)效”的工作格局。二是要借助專(zhuān)業(yè)力量。合理借助第三方機(jī)構(gòu)力量，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)行為，提高第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量和效果。通過(guò)專(zhuān)業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)客觀(guān)中立的評(píng)估結(jié)論，為預(yù)算績(jī)效管理工作提供強(qiáng)有力的外腦支撐。建立健全聯(lián)動(dòng)監(jiān)督工作機(jī)制，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員等參與事前績(jī)效評(píng)估工作，確保評(píng)估結(jié)果公正客觀(guān)，進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理。（三）加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，提升評(píng)估工作質(zhì)