集體土地權利制度探析樣本

集體土地權利制度探析土地是人類賴以生存最重要資源，是一切生產和一切存在源泉。隨著物權法發(fā)布實行，公民物權意識增強，關于集體土地權利制度探討不斷展開。集體土地性質集體土地所有權是歷史形成，它不是國家土地所有權派生物，也不是從屬于國家土地所有權之下，是在農民私人土地所有權基本上形成。建國初期，國內于1950年頒布《土地改革法》和《都市郊區(qū)土地改革條例》，使廣大農民獲得了土地所有權。1952年，在全國土地改革基本完畢后來，開始了全國性互助合伙社運動。先是農民自愿組織互助組。這事實上是一種勞動協(xié)作關系。后來，在黨領導下，農民開始開辦初級農業(yè)合伙社。這事實上一種類似于合伙聯(lián)合經營關系，土地所有權依然屬于原所有人(合伙社還不是土地所有權主體)。1956年，中華人民共和國農村掀起了農業(yè)合伙化高潮，即農民私有土地轉歸集體所有，由集體統(tǒng)一經營，取消按土地股份分紅，實行按勞分派。在此基本上，1958年，又開展人民公社化運動，在公社化初期，公社是基本核算單位，土地歸公社所有，1962年中共八屆十中全會通過決策(即“人民公社六十條”)，必定了農村土地集體所有制，同步調節(jié)人民公社核算體制，實行“三級所有，隊為基本”，把土地所有權下放到生產權。直到1978年中共十一屆三中會會后來農村履行土地所有權承包經營制此前，除少數實行生產大隊為基本核算單位外，農村土地都始終實行生產隊所有制度。實行土地承包經營制后來，土地使用權轉到了農民手中，過去集體經營變成了當前農戶私人經營。這一變化導致了在廣大農村地區(qū)原有集體經濟組織解體。于是，過去“政社合一”即兼有行政單位和經濟組織雙重性質人民公社就變成了單純行政單位--鄉(xiāng)，而過去生產大隊變成了農民社區(qū)自治組織--村，而本來生產隊則變成了村組織某些--村民小組。這在《土地管理法》第8條中得到了體現(xiàn)。該法第8條規(guī)定：“集體所有土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合伙社等農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有土地已經分別屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有。”村農民集體經濟組織所有，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有“村農民集體所有土地已經分別屬于村內2個以上農業(yè)集體經濟組織所有，可以屬于各該農業(yè)集體經濟組織農民集體所有”?！按遛r民集體所有土地已經分別屬于村內2個以上農業(yè)集體經濟組織所有，可以屬于各該農業(yè)集體經濟組織農民集體所有”。但是，當前絕大多數“農民集體經濟組織”，已經不再是經濟核算單位，不再具備組織生產和分派功能。綜觀集體土地所有權形成過程，個人覺得，土地入社，集體統(tǒng)一經營，沒有變化土地私人所有權性質，它類似于今天公司法人制度中，個人投資到公司財產，就成公司資產，個人對公司享有股權，只要公司不解散清算，個人投資到公司財產就永遠是公司財產。同樣農民投資人民公社、生產大隊、小隊土地，人民公社、生產大隊、小隊不解體，也就永遠歸生產隊、大隊、或公社所有?？梢娂w土地所有權在本質上沒有主線變化土地私有性質，只但是是隨著時間推移，同步加上農民集體所有有著濃厚政治色彩，被人徐徐模糊與忘了，固然，在當前還以為這種集體所有屬公有，也未不可，畢競集體經濟組織與個人是有不同，但不要忽視這種公有與全民所有在本質上有主線不同?，F(xiàn)行土地權利制度特點1、市場主體地位不平等。市場經濟規(guī)定參加市場主體地位一律平等。它不但是憲法基本原則和民法基本規(guī)定，也是市場經濟內在規(guī)定。但國內土地管理法第63條“農民集體所有土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設”，第43條，“任何單位和個人進行建設需要使用土地，必要依法申請使用國有土地”，都市房地產管理法第8條“都市規(guī)劃區(qū)內集體所有土地，經依法征用轉為國有土地，該幅國有土地使用權可有償出讓”，土地權利卻因主體不同而不同。集體土地不得進入一級市場，物權法規(guī)定對一財產實行相似保護，但在現(xiàn)階段，平等保護，卻成了一種問題，物權法規(guī)定相似性質財產合用相似規(guī)則無法得到實現(xiàn)。2、所有權主體虛擬(不明)?！稇椃ā返?0條規(guī)定：“農村和都市郊區(qū)土地，除由法院規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有;宅基地和自留地也屬于集體所有?！痹摋l規(guī)定盡管確認了農村土地屬于集體所有，但并沒有明確規(guī)定農村土地詳細所有者，也就是說沒有規(guī)定農村土地究竟歸哪一種經濟組織所有，因而留下了一種法律上需要解決問題。1988年《民法通則》在第74條中明確規(guī)定：“集體所有土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合伙社等農業(yè)集體經濟組織或者村民和會經營、管理。已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織所有，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有”。同年頒布《土地改革法》進一步補充規(guī)定：“村農民集體所有土地分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織所有，可以屬于各該農村集體經濟組織農民集體所有?！睋耍r村集體土地所有權主體在法律上有三類：⑴村民集體所有，由村農業(yè)生產合伙社農民集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;⑵已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體經濟組織所有，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有;⑶如果村民集體所有土地已經分別屬于村內兩個以上農民集體經濟組織所有，可以屬于各該農業(yè)集體經濟農民集體所有。但是，《民法通則》、《土地管理法》上述規(guī)定并沒有確認農村土地應歸哪一種農民經濟組織所有，從而并沒有解決《憲法》第10條所遺留問題。當前，中華人民共和國農村既有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府5萬各種，村民委員會70萬個，村民小組500萬個，如果這些組織都是集體所有權主體，則實際生產生活中檔于承認誰實際占有、支配土地誰便享有所有權，并沒有在法律上闡明應由哪一級或哪一種集體經濟組織所有，農村集體土地所有權主體模糊現(xiàn)象依然存在。由于該規(guī)定沒有擬定哪某些農村集體經濟組織可以成為農村土地所有權主體，土地權屬真正代表者究竟是哪個農村經濟組織，也沒有專門法律文獻予以確認?！睹穹ㄍ▌t》與《土地管理法》規(guī)定存在矛盾，“政社分開”政策，闡明鄉(xiāng)村行政機構和鄉(xiāng)村合伙經濟組織是兩個獨立組織，而法律上土地權主體有兩個，即《民法通則》將產權賦予行政村，而《土地法》將產權僅賦予合伙經濟組織，并且兩個法律在產權主體上存在重疊，既歸村委會所有，又歸村民小組所有。農村土地承包法，規(guī)定發(fā)包主體有村委會、村經濟組織、村民小組，與物權法一物一權規(guī)定相違背，與物權唯一性、排她性、絕對性不符。3、征收土地補償價格不公?！锻恋毓芾矸ā吩诘?7條規(guī)定，征收土地，按照被征收土地原用途予以補償，征收耕地土地補償費和勞動力安頓補貼費都是按被征收土地3年平均年產值六到十倍計算，安頓補貼費最多不得超過十五倍，其補償原則計算基準是土地年產值或者農地收益，地上附著物和青苗補貼費原則，由省、自治區(qū)直轄市規(guī)定。這意味著給與被征地者土地補償費是按照土地原用途擬定。而事實上，土地價值在很大限度上與被征地用途、所處區(qū)位、區(qū)域經濟發(fā)展狀況及區(qū)域基本設施條件等緊密有關，而與土地年產值沒有多少關聯(lián)性。該法第43條關于“國家征收是農用地轉為建設用地惟一途徑”和第54條關于“國家按有償原則向都市建設單位出讓土地”規(guī)定來看，土地管理法事實上保證了國內土地一級出讓市場由國家壟斷，甚至明文規(guī)定政府可以先以公共管理者身份按照“被征收土地原用途一固然就是農地農業(yè)用途”予以補償進行征地，再以市場主體身份按照“土地都市建設用途”市值把征得土地批租出去。買進集體土地是農產品最多價格，賣出是40到70年工業(yè)用地或商業(yè)用地或建筑用地價格。這種“一征一售兩種年限兩種定價”，保證了政府經營法定紅利最大化。4、現(xiàn)實中公共利益不再是征收土地前提。憲法第10條規(guī)定“國家為了公共利益需要，可以依法律對土地實行征收或者征用并予以補償”，物權法第42條也規(guī)定“為了公共利益需要，依照法律規(guī)定權限和程序可以征收征集集體所有土地和單位、個人房屋及其她不動產”土地征收征用權具備強行性前提和基本是公共利益，如果公共利益不存在，土地征收征用合法性就受到挑戰(zhàn)。因而，公共利益成立與否成為國家可以合法地強行獲得和使用她人土地決定性因素。對公共利益界定始終是世界各國在土地征收征用問題上普遍爭論焦點。對其界定過寬，易導致土地征收征用權濫用，對其界定過窄則限制了國家合理獲得和使用土地行為。為此大陸法系各國立法采用了兩種辦法來解決此問題：第一種是概述式，即只在法律中概括規(guī)定土地征收征用目。在這種立法方式下，政府自由裁量權較大，對司法、行政機關規(guī)定比較高。第二種是概述加列舉式，即除了在法律中概括規(guī)定土地征收目以外，還詳細列舉了符合“公共利益”各種公共事業(yè)。這種方式將原則性與操作性較好結合在一起，為世界上大多數國家所采用，如國內臺灣地區(qū)、日本、韓國等?！锻恋毓芾矸ā房倓t第2條第4款與物權法第42條都規(guī)定了土地征收征用目是“公共利益”，但卻無關于“公共利益”詮釋與闡明，對于詳細什么事業(yè)符合“公共利益”并沒有明確規(guī)定?！锻恋毓芾矸ā吩诘谖逭陆ㄔO用地中，不但未規(guī)定“公共利益”與建設用地建設用關系，并且在第43條規(guī)定“任何單位和個人進行建設，需要使用土，必要依法申請使用國有土際前款所稱依法申請使用國有土地涉及國家所有土地和國家征收原屬于農民集體所有土地。”這意味著當單位和個人需要建設用地時，必要謀求國有土地;而當國家所有土地無法滿足需要時，國家可以征收原屬于農民集體所有土地。即無論單位和個人所從事經營活動目如何，均不需以與否具備“公共利益”之目來決定與否獲得相應之土地使用權。司法實踐中難題由于國家壟斷土地一級市場，法院在解決農村房屋及集體土地在不是集體經濟組織成員流轉時遇到困難，普通是按《都市房地產管理法》第八條規(guī)定“都市規(guī)劃區(qū)內集體所有土地，經依法征用轉為國有土地后，該幅國有土地使用權方可有償出讓”來解決，物權法也作了類似規(guī)定，第一百五十一條，“集體所有土地作為建高用地應當依照土地管理法等法律規(guī)定辦理”。，即先征收為國有后由國家出讓。最高人民法院在2月10日《關于人民法院執(zhí)行和國土資源房地產管理部門協(xié)助執(zhí)行若干問題告知》第24條規(guī)定“人民法院執(zhí)行集體土地使用權時，經與國土資源管理部門獲得一致意見后，可裁定解決。但應當告知權利受讓人到國土資源管理部門辦理土地征用和國有土地使用權出讓手續(xù)，繳納土地使用權出讓金及關于稅費。解決農村房屋涉及集體土地，人民法院應與國土資源管理部門協(xié)商一致后再行解決”，該規(guī)定就是上述法律精神體現(xiàn)，但請注旨在這一過程中，政府沒有向農村集體組織支付任何征用補償費用，卻獲得了土地所有權，農民喪失了土地所有權，同步政府還得到了一筆出讓金與關于稅費，實在是太不公平了。若不這樣辦，政府是不會批準辦理過戶辦證，個人以為高法規(guī)定只宜作為解決執(zhí)行難權宜辦法。在集體土地所有權中，成員資格與集體性質，常困惑著司法實踐。如何擬定集體經濟組織成員資格，顯得非常重要，她是茯土地補償費、承包農村土地前提。農民集體自身是一種集合概念，在這個集體中間，它是由一種個活生生人來構成，這個集體成員因人生、死、進、出不斷變化。咱們能不能說農村土地集體所有是既有農村所有人共同共有呢，按理是應當，但是咱們不能這樣辦。由于，假定這個村有1000人，有0畝土地，那么這1000人對這個土地都是共同共有不可分割，但問題是，后來出生孩子權利怎么辦?作為共同共有一定下來，其她人就不能擁有這個權利，同樣，取進媳婦怎么辦?她權利從哪兒體現(xiàn)?由于中華人民共和國最大穩(wěn)定就是農村穩(wěn)定、農民穩(wěn)定，顯然，共同共有、按份共有解釋不能解決這個問題。當前有人提出按馬克思“總有”思路來闡述闡明這個問題，個人覺得，雖然可將上述問題得到解決，但也與物權法產權主體明晰規(guī)定不符。對完善集體土地權利利制度簡要設想如何對集體土地所有權進行改革，學者們提出許多主張，重要有四種意見，一是理取消集體土地所有權，實行農村土地國有化，二是理取消集體土地所有權，實行農村土地私有化，三是某些消集體土地所有權，實行農村土地國家所有、集體所有和農民私人所有三者并存，四是保存集體土地所有權，實行農村土地使用用制度改革。上述四種意見在一定期空范疇內均有可適性，也均有不盡完美之處。個人覺得，總思路應按黨十七大報告“堅持平等保護物權，形成各種所有制平等競爭、互相增進新格局”，按物權內在規(guī)定來構造與完善。當前可廢除束縛集體土地不得直接在外部流轉規(guī)定，消除瓶頸，即廢除土地管理法第63條與43條，賦予農民集體自主地決定選取農用地運用方式，讓農民集體可以自主出讓土地使用權用于工商業(yè)、都市化建設。同步規(guī)定，除為公益目征收征用可變化土地所有權，其她流轉不改集體土地性質，國家對集體土地流轉依照不同用途征收流轉稅，設定不同流轉期限，進行必要規(guī)劃管理，期滿仍屬集體所有。既可發(fā)揮土地效益，又可防止失地農民不斷增長，特別是防止農民永久失地，保證社會穩(wěn)定。土地是人類賴以生存最重要資源，自有人類社會以