村民自治新規(guī)制度中存在的問題與對(duì)策研究應(yīng)用

村民自治制度中存在問題和對(duì)策研究——以民勤縣西湖村為例（***）[摘要]《村民委員會(huì)組織法》修訂頒布實(shí)施以來，村民自治在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)支持下，經(jīng)過廣大農(nóng)民努力，取得了很大進(jìn)展,但在現(xiàn)實(shí)中因受中國(guó)傳統(tǒng)政治思想和體制影響，村民自治也逐步暴露出來很多問題，給基層民主建設(shè)帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治含義、梳理村民自治發(fā)展歷程基礎(chǔ)上對(duì)這些問題進(jìn)行了研究，并提出了加強(qiáng)立法工作，推進(jìn)村民自治規(guī)范化管理；轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松外部環(huán)境；提升村民和村干部素質(zhì)，為村民自治培育合格主體，這三點(diǎn)處理對(duì)策。[關(guān)鍵詞]村民自治；問題；對(duì)策村民自治是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來含有中國(guó)特色基層民主制度。從1980年果作村村委會(huì)自發(fā)成立，到1998年《村民委員會(huì)組織法》經(jīng)過實(shí)施，村民自治法律制度初步建立起來。在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實(shí)現(xiàn)基層民主，促進(jìn)三農(nóng)問題處理，構(gòu)建社會(huì)主義友好社會(huì)等方面全部發(fā)揮了關(guān)鍵作用。不過伴隨村民自治在全國(guó)范圍內(nèi)深入開展，部分引人注目標(biāo)問題也暴露出來，這些問題已經(jīng)影響到了村民自治進(jìn)程，我們必需對(duì)這些問題進(jìn)行深入研究并提出對(duì)策，不然村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。以下就以民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村為例，對(duì)村民自治制度中存在問題和對(duì)策研究作以敘述。蘇武鄉(xiāng)地處民勤縣城東郊，底新河、羊路2鄉(xiāng)合并，取西漢民族親善大使中郎將“蘇武”之名，更名為蘇武鄉(xiāng)。蘇武鄉(xiāng)轄26個(gè)行政村，183個(gè)村民小組，7627戶，31114人，總面積235平方公里，總耕地面積為9.29萬畝。農(nóng)民人均純收入達(dá)成3000元。西湖村屬于蘇武鄉(xiāng)行政村之一。一、村民自治含義和發(fā)展歷程（一）村民自治含義相關(guān)村民自治含義，很多學(xué)者全部做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即經(jīng)過村民自治組織依法辦理和村民利益相關(guān)村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)。”[1]而白鋼，趙秀玲則認(rèn)為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自尊、自愛和自由精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)村民自治發(fā)展程度一個(gè)關(guān)鍵尺度”。[3]黨十六大提出以人為本精神，把人本身放到了前所未有高度上，所以村民自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治一個(gè)基礎(chǔ)方面，在村民自治研究中被充足重視。（二）村民自治發(fā)展歷程從1983年，中國(guó)開始實(shí)施全國(guó)范圍改革開放，在城市里推行各項(xiàng)富民政策同時(shí)，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項(xiàng)制度不僅打破了集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)束縛，而且大家思想也開始解放出來。自從實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無人關(guān)心等問題，迫切需要一個(gè)新興村民組織，在這種情況下村委會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，拉開了農(nóng)村村民自治帷幕。從1980年果作村村委會(huì)自發(fā)成立直到1987年《中國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》經(jīng)過，村民自治處于沒有法律規(guī)范自發(fā)狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會(huì)如雨后春筍般建立起來，而且經(jīng)過試點(diǎn)地域?qū)嵺`性試驗(yàn)開始向較大范圍推廣出去，村民自治制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治制度逐步完善了起來，學(xué)術(shù)界對(duì)于村民自治關(guān)注也多了起來，圍繞《中國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》推廣實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實(shí)踐上也促進(jìn)村民自治穩(wěn)步前進(jìn)和大面積推廣。到1990年全國(guó)二分之一以上農(nóng)村全部實(shí)施了《中國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，從這以后村民自治制度逐步完善起來，尤其是1998年《村民委員會(huì)組織法》經(jīng)過，為村民自治提供了強(qiáng)有力法律依據(jù)，村民自治在中國(guó)蓬勃發(fā)展已經(jīng)指日可待。二、村民自治中存在問題（一）選舉問題要研究村民自治就要先研究村委會(huì)，村委會(huì)是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會(huì)干部，是實(shí)施村民自治基礎(chǔ)和前提。村委會(huì)組員選舉直接關(guān)系到村委會(huì)對(duì)農(nóng)村管理，關(guān)系到多種促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展活動(dòng)是否能順利開展，是村級(jí)權(quán)力集中點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?，選舉方面出現(xiàn)了很多問題，需要我們研究處理。1、選舉模式問題在村民自治前提下，村民委員會(huì)不再是由黨組織和上級(jí)直接確定，也不再是由少數(shù)人醞釀，協(xié)商圈定，而是完全根據(jù)村民自己意愿確定。村民選舉基礎(chǔ)上已經(jīng)確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競(jìng)爭(zhēng)選舉標(biāo)準(zhǔn)，村委會(huì)海選和公開競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉發(fā)展趨勢(shì)。不過因?yàn)榇迕褡灾沃贫冗€不完善，法制也不健全，《村民委員會(huì)組織法》即使明確要求了由有選舉權(quán)村民直接提名村委會(huì)組員，可是并未要求怎樣提名候選人，也未要求候選人名額，這么在“海選”時(shí)同一個(gè)人可能被選為多個(gè)候選人，這時(shí)就能夠選擇其中較低職位參選，其較高職位選票也能夠記作該職位選票，這就為各類領(lǐng)導(dǎo)展開“工作”、進(jìn)行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應(yīng)有意義。2、行政干預(yù)問題根據(jù)相關(guān)法律要求，村民委員會(huì)是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民委員會(huì)是指導(dǎo)、幫助和支持關(guān)系?？墒窃诂F(xiàn)實(shí)中，因?yàn)轶w制殘留，思想僵化，利益引導(dǎo)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會(huì)看成推行政令下屬機(jī)構(gòu)，過分干預(yù)村委會(huì)選舉。造成有少數(shù)村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門直接任免，還有即使不直接任免村干部，可是仍然想方設(shè)法干預(yù)村委會(huì)選舉，比如對(duì)選舉結(jié)果不滿意時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么找借口不予同意，重新安排選舉，或不再經(jīng)過選舉直接任免其它人。這么做直接后果就是村委會(huì)失去了其獨(dú)立性，實(shí)際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下屬機(jī)構(gòu)。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限自治，農(nóng)民對(duì)村民自治就失去了信心，產(chǎn)生厭選情緒，對(duì)于村委會(huì)干部工作不予配合甚至加以抵制，農(nóng)村工作就極難開展下去。3、賄選問題所謂賄選是用金錢或其它物質(zhì)利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達(dá)成自己多得選票而當(dāng)選目標(biāo)。自從實(shí)施村民自治以來，賄選問題就已經(jīng)存在。但以多種不正當(dāng)方法拉攏村民投自己票現(xiàn)象在各個(gè)村里全部很常見，尤其是部分大村、富村更是如此。[4]賄選現(xiàn)象存在，嚴(yán)重影響著農(nóng)村民主化進(jìn)程，多數(shù)賄選出身村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己私利。這么村官對(duì)于農(nóng)村建設(shè)是有百害而無一利。（二）村務(wù)公開問題1、政務(wù)公開改革開放30多年來，農(nóng)民民主意識(shí)已經(jīng)有了很大程度提升，不過因?yàn)橹袊?guó)政治文化長(zhǎng)久以來全部不怎么重視農(nóng)民參與，加之現(xiàn)在村民自治制度還不健全，造成農(nóng)民參與政治主動(dòng)性并不高。不過農(nóng)民對(duì)于包含切身利益事情還是相當(dāng)關(guān)心，對(duì)于這類事情能夠表現(xiàn)出強(qiáng)烈參與熱情。比如武威市民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村修建一條和外村相連村級(jí)公路以結(jié)束村民無路通才和繞遠(yuǎn)路走歷史，村民對(duì)此主動(dòng)參與討論，大多數(shù)同意和少數(shù)不一樣意全部表明了自己意見，每戶代表全部還在征求意見表格上表明態(tài)度簽字畫押。大多數(shù)村民擁護(hù)使建橋所需款項(xiàng)順利籌集到位，路也又快又好建了起來。[5]村民關(guān)心和她們利益，和生產(chǎn)和生活親密相關(guān)事情。部分農(nóng)村在村級(jí)事務(wù)中決議無程序，辦事不規(guī)范，少數(shù)人壟斷決議權(quán)，已經(jīng)引發(fā)了農(nóng)民強(qiáng)烈不滿。很多地方村黨支部和村委會(huì)實(shí)際控制了村里大小事務(wù)決議權(quán)管理權(quán)和實(shí)施權(quán)，侵吞了村民自治權(quán)。不少村莊決議和管理在實(shí)施村民自治后仍然還是由村委會(huì)和村黨支部少數(shù)人進(jìn)行決議，而多數(shù)村民被排除在決議之外，盡管設(shè)置了村民會(huì)議和村民代表會(huì)議，不過要么經(jīng)年不開要么就是小事由村民討論，村務(wù)大事仍由村領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人決議，這種現(xiàn)象在全國(guó)農(nóng)村還是相當(dāng)廣泛存在，不利于發(fā)揮農(nóng)民參與政治決議，進(jìn)行民主活動(dòng)主動(dòng)性，不利于村民自治深入開展。2、財(cái)務(wù)公開經(jīng)濟(jì)原因?qū)τ卩l(xiāng)村民主作用是至關(guān)關(guān)鍵，甚至能夠說起著關(guān)鍵作用，鄉(xiāng)村民主很多方面全部證實(shí)這一點(diǎn)。所謂財(cái)務(wù)公開，就是村集體應(yīng)方便于群眾了解和接收形式，將其財(cái)務(wù)活動(dòng)情況及其相關(guān)賬目，定時(shí)如實(shí)地向全體干部群眾公開，接收群眾監(jiān)督。公開目標(biāo)是為了促進(jìn)民主管理、民主監(jiān)督。首先是要把村集體經(jīng)濟(jì)重大事情交給村民討論，集中群眾正確意見和智慧，提升決議民主化、科學(xué)化水平，其次是讓農(nóng)民群眾對(duì)集體財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督，促進(jìn)基層干部廉潔自律，勤政為民。以財(cái)務(wù)公開帶頭，建立起一整套民主理財(cái)、民主決議機(jī)制，主動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村其它工作民主化，公開化。建立健全和完善規(guī)章制度，使農(nóng)村財(cái)務(wù)管理有章可循，這是搞好財(cái)務(wù)管理關(guān)鍵確保，是目前加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理當(dāng)務(wù)之急。很多農(nóng)民并不是太關(guān)心村務(wù)怎么樣，她們只關(guān)心和自己切身利益相關(guān)事，對(duì)于自己勞動(dòng)所換來血汗錢怎么花，花在了哪里，做了什么，是用在正途，還是中飽私囊，村民們要求公開、透明。所以在村民自治中，我們需要闡釋明白是村財(cái)務(wù)管理這一點(diǎn)。目前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中也有很多問題：=1\*GB2⑴賬目混亂。部分鄉(xiāng)村沒有嚴(yán)格根據(jù)國(guó)家要求設(shè)置總帳、明細(xì)帳，會(huì)計(jì)事項(xiàng)核實(shí)不清，收支不實(shí)，利潤(rùn)失真。比如1999年民勤縣上下?lián)芴K武鄉(xiāng)西湖村“不發(fā)達(dá)地域補(bǔ)助款”18萬元，經(jīng)手人村黨支部書記趙某將其中8萬元記入村集體賬，而將另外10萬元直接進(jìn)行了開支，其中有公路管理站油路款、馬玉南石料款、修橋鋼材款、修建養(yǎng)殖暖棚水泥款、差旅費(fèi)等多種支出項(xiàng)目。鄉(xiāng)紀(jì)委在調(diào)查中發(fā)覺，收款憑據(jù)使用混亂。趙某在使用“甘肅省村集體財(cái)務(wù)收款憑據(jù)”時(shí)，三聯(lián)單不采取套寫方法，而是隨意填寫，內(nèi)容不一致、不真實(shí)、不完整、不規(guī)范。這么就算村書記趙某是冤枉，出因?yàn)橘~目混亂，無法查清。[6]也造成村財(cái)務(wù)不清，給管理增加了難度。=2\*GB2⑵侵占貪污。部分村干部思想素質(zhì)較低、法律意識(shí)淡薄、利用職務(wù)之便，隨意挪用公款或公款私用。比如民勤縣西湖村二社社長(zhǎng)將村民自發(fā)湊10多萬買健身器材公款私自占有，并卷款出逃。某村黨支部書記前后，強(qiáng)行征收費(fèi)用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起一分錢，繼而將收取村民電費(fèi)，建校土地費(fèi)0元據(jù)為己有，再則利用職權(quán)插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運(yùn)輸機(jī)構(gòu)工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“螞蟥、吸血鬼”。[7]這些村干部貪污村財(cái)行為會(huì)引發(fā)村民公憤，使村民喪失對(duì)村干部認(rèn)同感，對(duì)于黨和國(guó)家農(nóng)村工作開展危害極大。（三）其它問題中國(guó)村民自治是含有中國(guó)特色自治形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)下村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)關(guān)鍵和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黨支部對(duì)村級(jí)事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是在宏觀上，方針政策性領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)該過多干涉村里具體事務(wù)，不過因?yàn)槭軅鹘y(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制影響，相關(guān)法律要求得不夠具體明白，大多數(shù)村黨支部全部把這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)鍵作用了解為由村黨支部完全負(fù)責(zé)村務(wù)工作決議權(quán)和決定權(quán)。而假如這么做話就會(huì)把村委會(huì)架空了，成為有名無實(shí)組織，沒了存在下去必需。所以農(nóng)村兩委關(guān)系長(zhǎng)久不友好，甚至常常猛烈沖突。首先不少村黨支部書記大權(quán)獨(dú)攬，不注意支持幫助甚至包辦、替換村委會(huì)工作，完全無視村委會(huì)存在；其次部分村委會(huì)主任認(rèn)為自己是由村民選舉產(chǎn)生，比村支書更有群眾基礎(chǔ)，所以拒絕甚至否定村黨支部領(lǐng)導(dǎo)地位，不服從村黨支部指導(dǎo)，不完成黨支部指示，任意妄為。兩委之間矛盾形成了村領(lǐng)導(dǎo)班子嚴(yán)重內(nèi)耗，制約了村民自治良性發(fā)展。三、完善中國(guó)村民自治對(duì)策提議（一）加強(qiáng)立法工作，推進(jìn)村民自治規(guī)范化管理村民自治就是依法治理。所以加緊村民自治立法建設(shè)，健全自治法律體系是當(dāng)務(wù)之急。健全清楚法律是實(shí)施村民自治必需前提，要立即完善《村民委員會(huì)組織法》及其配套法律，最好能以《村民自治法》替換《村民委員會(huì)組織法》，不僅對(duì)村民自治組織作出要求也對(duì)村民自治制度等作出對(duì)應(yīng)規(guī)范。在《村民自治法》中要對(duì)村民自治概念、性質(zhì)，有選舉權(quán)村民資格范圍，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議人員組成，召開時(shí)間議事規(guī)則等作一個(gè)具體界定。還要明確村民自治代議機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)各自組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會(huì)和多種國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，包含和黨、政、軍等部門團(tuán)體關(guān)系，并對(duì)這些關(guān)系作出明確規(guī)范。還有其它很多現(xiàn)在不夠規(guī)范事項(xiàng)全部需要用立法手段加以界定。（二）轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松外部環(huán)境要做到這一點(diǎn)關(guān)鍵是要改革政府體制中不合理成份，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府工作方法和工作作風(fēng)這是確保村民自治健康成長(zhǎng)一個(gè)很現(xiàn)實(shí)方法。轉(zhuǎn)變政府職能首先要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減輕村一級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)，使村有更多資源能夠用在發(fā)展自己上。其次要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，把該辦事情辦好，不該辦就交給她人去辦，在大方向給對(duì)村委會(huì)指導(dǎo)，在具體村務(wù)比如計(jì)劃生育工作等要放手給村委會(huì)去做，給村民自治發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)比較寬松環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上政府組織，只有自上而下改革足夠根本，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治實(shí)施。（三）提升村民和村干部素質(zhì)，為村民自治培育合格主體首先要加大對(duì)農(nóng)村教育投入，普遍提升農(nóng)民文化素質(zhì)，使農(nóng)民含有參與民主活動(dòng)能力。大力開展農(nóng)村思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村民主政治文化，經(jīng)過有效思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)宗族意識(shí)、權(quán)力崇敬意識(shí)、依靠意識(shí)、臣屬意識(shí)、散漫意識(shí)、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識(shí)，權(quán)利意識(shí)民主意識(shí)法制意識(shí)等現(xiàn)代意識(shí)，使農(nóng)民形成參與民主活動(dòng)思想意識(shí)。經(jīng)過思想政治教育還能夠提升農(nóng)民民主議事能力、民主決議能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在推進(jìn)力量。還有很關(guān)鍵一點(diǎn)，現(xiàn)在村級(jí)治理水平保持在“精英治理”層面上，所以要大力培養(yǎng)農(nóng)村政治精英。因?yàn)榇謇飭栴}由本村精英人物去處理比外部力量介入更輕易為村民所接收。這種精英要既知道國(guó)家政策法律法規(guī)，又知道現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上友好發(fā)展之路。參考文件：[1]徐勇．中國(guó)農(nóng)村村民自治.武漢:華中師范大學(xué)出版社,1997年.3;于建嶸．岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)變遷．上海:商務(wù)印書館．12月.44—49[2][3][6][7][8]白鋼,趙秀玲.村民自治通論.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,11月.3-4，229，230，230-231，231[4]程建平,粟志