我國土地征用中存在的問題及對策

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論文摘要：近幾年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化建設不斷加快，國家對土地征用越來越多，很多土地被征用后，建設成了開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)等。由于這類建設往往具有時間緊、土地用量大等特點，在短時間內形成了大量的資金流失，涉及到廣大農(nóng)民的生活保障、就業(yè)、土地補償金分配等多項問題。筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年來，一些地方政府為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟，不顧農(nóng)民反對，以社會公共利益需要為名（實為商業(yè)投資），大肆征用農(nóng)民土地及土地上的房屋等事件履見不鮮，農(nóng)民失地問題已成為一大焦點。社會弱勢群體——農(nóng)民的權益被不斷侵犯，導致大量越級上訪、群體上訪事件履履發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了隱患，如何解決好農(nóng)民土地征用問題，切實保護農(nóng)民的利益，是當前黨和政府面臨的重大課題，如果農(nóng)民征地問題得不到妥善解決，不僅會影響到中國社會的發(fā)展，同時還影響到中國社會的政治穩(wěn)定，為此，筆者試圖從我國對農(nóng)村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞土地征用范圍、征地補償、被征地農(nóng)民的保障等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問題，歸結原因，對相應的立法略作一下淺顯的建議。關鍵詞：土地征用

公共利益

問題

對策一、土地征用過程中存在問題

我國土地的所有形式分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國的土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉變?yōu)閲宜?。我國現(xiàn)行的征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，在近年來雖然不斷地進行調整和完善，但滯后市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。

（一）征用范圍亂

主要表現(xiàn)為目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征用是國家授權的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的一種行政行為，直接關系到農(nóng)民的切身利益。①為了國家建設的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地征用或征收并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。”《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的內涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于訓更多的是流于形式，作為基層政府部門，往往把它看成一項上級要求的必須完成的任務而已。實際上，大多數(shù)的農(nóng)民采用的是一種邊干邊學的方式。再有，就是失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)問題。這本是一條減輕政府負擔，失地農(nóng)民自強奮斗的一條有效途徑，但是往往會遇到信息不暢通，資金匱乏，審批手續(xù)繁雜，各類規(guī)費名目繁多等問題，從而使農(nóng)民望而卻步。

（四）土地收益分配難

主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地征用過程中，土地收益為土地所有權及使用權收益，因此，這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產(chǎn)權主體之間進行分配，即在集體經(jīng)濟及農(nóng)民個人之間進行合理的分配。然而在實際當中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標準較低，前面已經(jīng)講過。對于這些費用是應以集體經(jīng)濟組織登記戶口為準，還是以土地承包人為標準進行劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權，享有多大分配權，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權中處理的結果相差很大，沒有享有分配權或沒有享有完全分配權的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。

二、完善我國土地征用制度的對策

土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會保障。而征地會使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補償和妥善的安置，農(nóng)民難以生存和發(fā)展，也會帶來一系列社會問題和矛盾。因此，改革我國土地征用制度，科學地論證征地補償及安置辦法，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務。

（一）以法律形式嚴格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)

我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用?！薄冻鞘幸?guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強調了征用土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項目用地不是為了“公共利益的需要”。筆者認為，當前，應盡快以立法的形式明確“公共利益”的概念。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進行判斷和嚴格限制政府的征收權，我國應借鑒征用制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內，以限制借“公共利益”目的濫用征地權的現(xiàn)象。同時，應該嚴格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準征地。（二）完善土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民

土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補償標準中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應從幾個方面著手：第一，補償標準?，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值，目前世界大多經(jīng)濟發(fā)達國家或地區(qū)將土地市場價格作為征地補償依據(jù)。在計劃經(jīng)濟年代，土地沒有價格，征地補償依常年產(chǎn)量未嘗不可，但在市場經(jīng)濟條件下，繼續(xù)這樣做就不利保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利益，為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償只有以土地的市場價格實行公平補償來確定補償標準較為合理，在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用，新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。第二，擴大補償范圍。筆者認為在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應該加入預期的利益。預期的利益當然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益就更應該給予維護。第三，合理的給予安置，應該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償?shù)陌仓?，就是在征用了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。有學者還提出了“債券或股權補償”，筆者同意這樣的補償方法，因為這種補償?shù)姆绞绞找娣€(wěn)定，綜合效益周期長，能為失地農(nóng)民日后的生活提供保證，另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。

（三）完善社會保障制度

首先要建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發(fā)生，社會保障體系應立即啟動，對失地農(nóng)民給予全方面的關懷，包括基本生活費用、求學、就醫(yī)上的優(yōu)惠、養(yǎng)老保障等各方面，解除農(nóng)民的后顧之憂。其次，要拓寬就業(yè)門路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民，鼓勵用地單位盡可能地把適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位，優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強農(nóng)民的勞動技能培訓，努力做到定向培訓，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭力和實際就業(yè)率。三是要鼓勵被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。通過各種信息渠道及時傳遞各類創(chuàng)業(yè)信息，在創(chuàng)業(yè)資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費優(yōu)惠照顧，并以制度形式規(guī)定下來，使之有章可循。第四，有條件的地區(qū)可試行土地征用補償方式的改革。據(jù)報載，上海青浦區(qū)在建設境內50公里滬青高速公路時，由區(qū)政府牽頭，將公路沿線土地征用涉及的鎮(zhèn)、村集體，以土地使用權作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯(lián)合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標準支付土地使用回報。此舉改變了過去一次性補償?shù)淖龇?，使被征地農(nóng)民的生活有了長期穩(wěn)定的保障。這種做法是改革征地制度的一個創(chuàng)新和探索。

（四）合理分配土地征用補償收益，明確界定產(chǎn)權是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關鍵

我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權。這些權利可以通過土地登記，并發(fā)放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規(guī)定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現(xiàn)狀調查或地籍調查情況權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料，③土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所得份額應用于本集體經(jīng)濟組織內的生產(chǎn)建設，如興修農(nóng)田水利建設，購置農(nóng)機具，幫助農(nóng)民引進先進的農(nóng)業(yè)科學技術，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時還可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會。此外，凡涉及處置集體土地所有權的經(jīng)管事項，可以必須經(jīng)村民大