在消防法律法規(guī)實(shí)施中引入公益訴訟的思考

摘要：當(dāng)前，消防法律法規(guī)實(shí)施主要依靠政府及其相關(guān)部門，就公共消防安全利益的保護(hù)而言，只有政府及其部門有權(quán)代表國家對損害公共消防安全利益的行為追究其責(zé)任。這種“單軌式”的運(yùn)作模式盡管有其優(yōu)越性，也取得了相當(dāng)程度的社會效果和法律效果，但隨著經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展和人民群眾對于消防安全的新期待與新需求日益增長，這種模式已逐漸呈現(xiàn)力不從心的態(tài)勢，人們經(jīng)常發(fā)現(xiàn)政府出現(xiàn)缺位的狀態(tài)。文章擬對政府在消防安全公共利益保護(hù)方面缺位的原因進(jìn)行分析，結(jié)合公民參與消防法律實(shí)施的現(xiàn)狀，探索在消防法律法規(guī)實(shí)施中引入公益訴訟，以最大限度確保公共消防安全利益。關(guān)鍵詞：消防;公共利益;法律實(shí)施;公益訴訟盡管《中華人民共和國消防法》中明確規(guī)定了“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門依法監(jiān)管、單位全面負(fù)責(zé)、公民積極參與”的工作原則，但我國消防法律法規(guī)的實(shí)施過分依賴政府的推動，公眾參與的機(jī)制和途徑有限，未能充分調(diào)動其積極性。同時，由于政府不但需要保護(hù)公共消防安全利益，還承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能任務(wù)，當(dāng)二者發(fā)生沖突時往往確保經(jīng)濟(jì)優(yōu)先，而作為公共消防安全最重要和最基本主體的社會公眾，卻難以充分參與公共消防安全事務(wù)，當(dāng)公共消防安全利益遭到侵害時，除了求助于政府外似乎沒有更好的救濟(jì)途徑。一、政府公共消防安全利益保護(hù)缺位的原因（一）消防法律法規(guī)的滯后性由于經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平、立法者的認(rèn)知能力等限制，消防法律法規(guī)在制定時不可能窮盡所有相關(guān)因素，而社會處于不斷運(yùn)動發(fā)展的過程中，與消防安全相關(guān)的社會關(guān)系也變化多端，因此，消防法律法規(guī)從制定之日起就已經(jīng)落后于社會現(xiàn)實(shí)。同時，我國是成文法國家，消防法律法規(guī)的制定和修改都需要由法定機(jī)關(guān)經(jīng)過法定程序才能實(shí)現(xiàn)，而且一旦施行后就必須保持一定的穩(wěn)定性，即使存在與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的地方，也不能隨意修改或者廢止，否則不但普通民眾無法適應(yīng)，執(zhí)法人員會感到困惑和迷茫，消防法律法規(guī)的權(quán)威性和尊嚴(yán)性也會因?yàn)槌钕Ω亩蟠蛘劭?。正是基于保持法律穩(wěn)定性的原因，政府對于現(xiàn)行消防法律法規(guī)未涉及的公共消防安全利益缺乏實(shí)施保護(hù)的法律依據(jù)和行之有效的保護(hù)手段。（二）政府在消防安全法律關(guān)系中的角色定位消防安全作為利益的客體具有多元性，涵蓋社會生產(chǎn)、生活的各個領(lǐng)域，而政府作為由各種部門、機(jī)構(gòu)組成的聯(lián)合體，同樣不可避免地有其自身的利益訴求。在消防法律法規(guī)實(shí)施過程中，政府一方面承擔(dān)著執(zhí)行消防法律法規(guī)、負(fù)責(zé)消防工作的公共管理職能，另一方面又往往由于政治利益、經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動而難以保持中立性，從而作出忽視公共消防安全的決策。在這種情況下，由于政府掌握著強(qiáng)大的行政權(quán)力，消防安全法律關(guān)系中的各種利益主體可能出現(xiàn)嚴(yán)重的力量對比失衡，消防法律法規(guī)很可能失去約束力和執(zhí)行力而成為擺設(shè)，導(dǎo)致執(zhí)法主體和守法主體普遍違法的惡性后果。（三）政府部門之間未形成工作合力公共消防安全涉及的行業(yè)和領(lǐng)域眾多，需要政府相關(guān)部門按照誰主管、誰負(fù)責(zé)的原則，在各自職責(zé)范圍內(nèi)履行工作職責(zé)。盡管國務(wù)院《消防安全責(zé)任制實(shí)施辦法》對政府部門的消防安全職責(zé)進(jìn)行了明確劃分，但在實(shí)際工作中，尤其是涉及公共消防設(shè)施建設(shè)和消防安全監(jiān)管時，消防安全由消防救援機(jī)構(gòu)唱“獨(dú)角戲”的局面并未從根本上得到改變。消防法律法規(guī)的實(shí)施，不但需要政府牽頭主導(dǎo)，還要求自然資源、財(cái)政、水務(wù)、電力、應(yīng)急、通信等部門提供要素保障，教育、人力資源、文廣、新聞等部門開展宣傳教育培訓(xùn)，消防救援、公安、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法等部門聯(lián)合實(shí)施違法行為查處與懲戒，村民委員會、居民委員會等基層組織協(xié)助配合，甚至需要消防技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)等社會中介組織提供專業(yè)技術(shù)支持。一旦某一個或幾個部門工作滯后，就會導(dǎo)致消防法律法規(guī)實(shí)施工作整體“瘸腿”“偏科”，進(jìn)而影響公共消防安全利益。二、消防法律法規(guī)實(shí)施機(jī)制的缺陷——公民參與消防法律法規(guī)經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，已經(jīng)基本形成以《中華人民共和國消防法》為基礎(chǔ)，相關(guān)法律、地方性消防法規(guī)、政府部門規(guī)章和地方政府規(guī)章為主體的消防法律法規(guī)體系，然而與此形成對比的是，消防法律法規(guī)體系的逐步完善并未在全社會形成良好的消防法治環(huán)境，也未能促進(jìn)公共消防安全質(zhì)的提升。根本的問題還在于消防法律法規(guī)的實(shí)施，孟子曾說過“徒法不足以自行”，英國法學(xué)家約翰·洛克也曾提出“如果法律不能得到執(zhí)行，那就等于沒有法律”，良好的消防法治環(huán)境固然需要以完備的消防立法為基礎(chǔ)，但更有賴于已制定的法律法規(guī)得到有效實(shí)施。法律法規(guī)的生命力往往表現(xiàn)為其適用性和執(zhí)行力，已制定的消防法律法規(guī)無論理念多么先進(jìn)、技術(shù)多么成熟、體系多么完善，都需要有將其付諸實(shí)施的良好機(jī)制，否則其作用和效力將大打折扣。當(dāng)前我國消防法律法規(guī)難以得到有效實(shí)施的原因很多，與我國整體法治環(huán)境有關(guān)，與消防管理體制的痼疾、消防執(zhí)法機(jī)制的弊端有關(guān)，與公共消防利益救濟(jì)途徑的缺乏有關(guān)，但更重要的還是我國現(xiàn)有的消防法律法規(guī)實(shí)施機(jī)制存在先天性不足。就我國目前的狀況而言，消防法律法規(guī)的實(shí)施主要還是依靠政府及其部門，而與公共消防安全密切相關(guān)的社會公眾的作用卻日益邊緣化，由于政府及其部門掌握強(qiáng)大的行政權(quán)力，導(dǎo)致消防法律法規(guī)實(shí)施過程中出現(xiàn)了政府權(quán)力與公眾權(quán)利的失衡?！吨腥A人民共和國消防法》規(guī)定，“任何單位和個人都有權(quán)對住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門、消防救援機(jī)構(gòu)及其工作人員在執(zhí)法中的違法行為進(jìn)行檢舉、控告。收到檢舉、控告的機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)及時查處?！痹摋l規(guī)定可以被視為公眾參與消防法律實(shí)施的具體途徑，但對于向什么機(jī)關(guān)、采用何種方式、依據(jù)什么程序進(jìn)行檢舉和控告沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中要么因?yàn)槿狈Τ绦蛐缘谋Ｕ洗胧┒扒蟾鏌o門”，要么將個人私利與公共消防安全利益混為一體而形成纏訪、鬧訪。三、消防法律法規(guī)實(shí)施中引入公益訴訟的必要性分析（一）消防公益訴訟的理論基礎(chǔ)公益訴訟起源于羅馬法，是相對于私益訴訟而言的。古羅馬法學(xué)家烏爾比安首先提出了劃分公法和私法的理論，保護(hù)國家利益的法屬于公法，保護(hù)私人利益的法屬于私法，訴訟也相應(yīng)分為“公訴”和“私訴”兩種。公益訴訟與國家利益、社會公共利益休戚相關(guān)，在實(shí)踐中主要是針對經(jīng)濟(jì)壟斷、不正當(dāng)競爭、環(huán)境侵權(quán)、危害公共安全等公共性違法行為而設(shè)置的訴訟救濟(jì)途徑?！吨腥A人民共和國消防法》第一條規(guī)定，“為了預(yù)防火災(zāi)和減少火災(zāi)危害，加強(qiáng)應(yīng)急救援工作，保護(hù)人身、財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)公共安全，制定本法?！奔热黄淞⒎康闹痪褪蔷S護(hù)公共安全，那么當(dāng)公共消防安全受到危害時，社會公眾通過公益訴訟的形式向人民法院尋求法律救濟(jì)也應(yīng)當(dāng)屬于消防法律法規(guī)的應(yīng)有之義。（二）消防監(jiān)管模式改革的必然要求消防安全監(jiān)管作為一種公共權(quán)力是適應(yīng)社會公共生活的需要而產(chǎn)生的，然而現(xiàn)有消防監(jiān)管體制已難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會高速發(fā)展模式下人民群眾對消防安全的新期待和新要求。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見》要求，消防監(jiān)管的理念由管理本位轉(zhuǎn)向服務(wù)本位，消防監(jiān)管的重心由事前審批轉(zhuǎn)向事中、事后監(jiān)管，消防監(jiān)管的模式由傳統(tǒng)的單一主體轉(zhuǎn)向多元監(jiān)管，在規(guī)范監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法行為的同時，也賦予了社會公眾更多參與公共消防安全管理、監(jiān)督政府部門履職的權(quán)利。在此背景下，社會公眾通過消防公益訴訟對抗損害公共消防安全的行為，也是“依法治國”基本方略和政府機(jī)構(gòu)改革措施的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)。（三）消防公益訴訟在我國的實(shí)踐探索盡管我國消防公益訴訟起步較晚，司法實(shí)踐中也尚未有法院受理的情形，但各地司法機(jī)關(guān)仍然開展了大量有益的探索和嘗試。如重慶市檢察院第五分院于2020年1月在轄區(qū)啟動了為期一年的“守護(hù)消防安全，暢通生命通道”公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督活動，針對高層住宅小區(qū)消防車通道堵塞等難點(diǎn)問題，在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，注重從群眾來信來訪、新聞報(bào)道、社會熱點(diǎn)問題中尋找線索，對建筑或住宅區(qū)消防車通道管理，對單位或個人違反消防法相關(guān)規(guī)定，對監(jiān)管部門是否依法履行監(jiān)管職責(zé)問題以及其他影響消防安全可能損害社會公共利益的情形開展重點(diǎn)監(jiān)督，督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)依法行政，助推完善消防安全監(jiān)管體制和措施。其他如江蘇漣水、陜西漢中、四川達(dá)州等地檢察機(jī)關(guān)也都有通過制作檢察建議督促行政機(jī)關(guān)正確履行消防監(jiān)管職責(zé)的司法嘗試。四、結(jié)語政府及其部門、社會單位和公民都是《中華人民共和國消防法》規(guī)定的消防安全責(zé)任主體，相輔相成、缺一不可，共同擔(dān)負(fù)著維護(hù)公共消防安全利益、確保消防法律法規(guī)有效實(shí)施的任務(wù)和使命。在建立有限政府的時代背景下，需要社會公眾充分發(fā)揮自身的“主人翁”作用，積