調(diào)研報(bào)告：關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲行政監(jiān)管的問題及建議

調(diào)研報(bào)告：關(guān)于網(wǎng)絡(luò)游戲行政監(jiān)管的問題及建議明確行政部門監(jiān)管職能，建立健全網(wǎng)絡(luò)游戲用戶糾紛仲裁機(jī)制。行政主管部門相對(duì)于游戲運(yùn)營(yíng)單位處于較為強(qiáng)勢(shì)的地位，若行政主管部門介入用戶糾紛，對(duì)游戲運(yùn)營(yíng)單位顯失公平，但若一味要求消費(fèi)者仲裁或者訴訟，也不利于保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。建議依托消費(fèi)者協(xié)會(huì)等組織建立互聯(lián)網(wǎng)用戶糾紛仲裁機(jī)制，聘用專業(yè)技術(shù)人員組建仲裁員庫(kù)，通過快速仲裁機(jī)制處理小額消費(fèi)糾紛。將有限的行政資源投入到服務(wù)公共利益的監(jiān)管當(dāng)中。

近年來，在游戲版號(hào)審批數(shù)量收縮，《網(wǎng)絡(luò)游戲管理暫行辦法》公布廢止，國(guó)家新聞出版署《關(guān)于防止未成年人沉迷網(wǎng)絡(luò)游戲的通知》等重大變化推動(dòng)下，游戲行業(yè)一直處于變化當(dāng)中。版號(hào)的從嚴(yán)審批在一定程度上遏制了過去游戲行業(yè)的許多不正之風(fēng)，有著積極的成果。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行體制下網(wǎng)絡(luò)游戲的行政管理存在著諸多不可忽視的問題。個(gè)人看來主要存在以下問題：版號(hào)審批無法約束“上網(wǎng)”后內(nèi)容更新

網(wǎng)絡(luò)游戲動(dòng)態(tài)更新的特點(diǎn)導(dǎo)致“上網(wǎng)出版”前的版號(hào)審批幾乎無法約束網(wǎng)絡(luò)游戲“上網(wǎng)出版”后的內(nèi)容更新行為?！毒W(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》出臺(tái)之前定義的出版物，包括但不限于圖書、報(bào)紙、雜志、錄音帶、錄像帶、光盤等等（為了節(jié)約篇幅便于討論，以下簡(jiǎn)稱傳統(tǒng)出版物），取得出版物號(hào)之后，就以物理形式固定了其載有的所有內(nèi)容，即使修改了內(nèi)容，在實(shí)際工作中也可以較為容易的被分辨出來。而網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)過程中不斷的在其物理服務(wù)器或云服務(wù)器上產(chǎn)生和消滅數(shù)據(jù)，其取得版號(hào)上線運(yùn)營(yíng)的那一刻起，就已經(jīng)與取得網(wǎng)絡(luò)出版物號(hào)時(shí)的電子數(shù)據(jù)不完全相同了。隨著網(wǎng)絡(luò)游戲用戶之間的互動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)商為滿足游戲用戶需求而產(chǎn)生的合理內(nèi)容更新，更是會(huì)使游戲的電子數(shù)據(jù)與審批通過取得版號(hào)時(shí)的電子數(shù)據(jù)大相徑庭。在此前提下，認(rèn)定一款擁有網(wǎng)絡(luò)出版物號(hào)的網(wǎng)絡(luò)游戲其身份是否合法，存在實(shí)際困難。由此滋生版號(hào)買賣的灰色交易市場(chǎng)，不利于發(fā)揮版號(hào)發(fā)放審批的把關(guān)功能?，F(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)巡查難以覆蓋運(yùn)營(yíng)主體現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)巡查手段難以覆蓋未向文化執(zhí)法部門宣示其具體運(yùn)營(yíng)行為的運(yùn)營(yíng)主體。由于互聯(lián)網(wǎng)無明顯邊界的特點(diǎn)，監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位通過信息網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)網(wǎng)絡(luò)游戲的行為更依賴于網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位明示的官方網(wǎng)站等平臺(tái)。取消《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》的網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)相關(guān)審批項(xiàng)目之前，監(jiān)管體系就已面臨部分公司將自己運(yùn)營(yíng)的游戲秘而不宣，將存在違規(guī)內(nèi)容的游戲通過微信公眾號(hào)、百度搜索排名、微信好友推廣、短信息推廣等方式拓展客戶從而規(guī)避監(jiān)管視線的行為。在取消《網(wǎng)絡(luò)文化經(jīng)營(yíng)許可證》之后，實(shí)際上從事網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營(yíng)或者聯(lián)合運(yùn)營(yíng)的公司已逐漸脫離文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法部門視野。而對(duì)海量icp備案網(wǎng)站進(jìn)行排查，再對(duì)排查出的網(wǎng)站的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者及其具體的運(yùn)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，無疑是事倍功半的。況且，實(shí)際工作中，對(duì)網(wǎng)絡(luò)文化市場(chǎng)秩序有負(fù)面影響的往往是這些試圖逃避監(jiān)管的運(yùn)營(yíng)主體，而不是按監(jiān)管要求辦理手續(xù)的企業(yè)。長(zhǎng)此以往，有損法律制度的實(shí)施。無法有效監(jiān)管游戲的隨機(jī)性內(nèi)容

帶有隨機(jī)性的游戲內(nèi)容無法有效監(jiān)管，與游戲內(nèi)的虛擬物品交易內(nèi)容引發(fā)爭(zhēng)議。以RPG角色扮演類網(wǎng)絡(luò)游戲?yàn)槔螒騼?nèi)容的主要吸引力在于虛擬物品的成長(zhǎng)和虛擬角色的成長(zhǎng)，由于游玩時(shí)間、投入金錢等要素不盡相同，物品和角色的成長(zhǎng)如果是完全線性的，對(duì)后續(xù)用戶的增量必然造成影響。因此游戲中必然要設(shè)計(jì)一些隨機(jī)性游戲內(nèi)容，提供后來者追趕先行者的可能性，簡(jiǎn)單的去除所有隨機(jī)性內(nèi)容，對(duì)RPG角色扮演類網(wǎng)絡(luò)游戲無疑是最為致命的打擊。但存在隨機(jī)性的游戲內(nèi)容，如果與虛擬物品交易相結(jié)合，則易滋生線下賭博行為。現(xiàn)有的《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》僅僅是對(duì)網(wǎng)絡(luò)出版物的內(nèi)容規(guī)制，無法規(guī)制動(dòng)態(tài)的游戲運(yùn)營(yíng)內(nèi)容?，F(xiàn)有消費(fèi)行為糾紛調(diào)解機(jī)制缺失

網(wǎng)絡(luò)游戲消費(fèi)行為增速驚人，現(xiàn)有糾紛調(diào)解機(jī)制缺失，行政執(zhí)法部門被不合理地要求承擔(dān)糾紛調(diào)解職能。在網(wǎng)絡(luò)游戲消費(fèi)過程中，大量消費(fèi)者存在沖動(dòng)消費(fèi)，消費(fèi)之前頗有非買不可的感受。消費(fèi)之后往往產(chǎn)生“不過如此”的失落情緒。此時(shí)，幾乎零成本的行政投訴成為了消費(fèi)者與運(yùn)營(yíng)方博弈的最佳選擇。網(wǎng)絡(luò)游戲具有一定的專業(yè)性，一般的消費(fèi)者權(quán)益解決渠道難以識(shí)別游戲消費(fèi)行為，各地往往將此職責(zé)推諉至文化行政執(zhí)法部門。但識(shí)別游戲用戶在手機(jī)屏幕前的消費(fèi)行為幾乎是不可能的任務(wù)。不但無法滿足的不合理要求伴隨著惡意投訴和評(píng)價(jià)嚴(yán)重影響文化行政執(zhí)法部門的考評(píng)，而且真正需要幫助解決問題的群眾也得不到有效的法律救濟(jì)?，F(xiàn)有罰則有違過罰相當(dāng)原則

現(xiàn)有《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》罰則過重，有違《行政處罰法》的過罰相當(dāng)原則。例如，《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)管理規(guī)定》第五十二條規(guī)定“出版、傳播含有本規(guī)定第二十四條、第二十五條禁止內(nèi)容的網(wǎng)絡(luò)出版物的，根據(jù)《出版管理?xiàng)l例》第六十二條、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》第二十條的規(guī)定，由出版行政主管部門責(zé)令刪除相關(guān)內(nèi)容并限期改正，沒收違法所得，違法經(jīng)營(yíng)額1萬元以上的，并處違法經(jīng)營(yíng)額5倍以上10倍以下罰款;違法經(jīng)營(yíng)額不足1萬元的，可以處5萬元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的，責(zé)令限期停業(yè)整頓或者由國(guó)家新聞出版廣電總局吊銷《網(wǎng)絡(luò)出版服務(wù)許可證》，由電信主管部門依據(jù)出版行政主管部門的通知吊銷其電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可或者責(zé)令關(guān)閉網(wǎng)站;構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！庇纱丝梢姡贫ǖ谖迨l的罰款金額主要參考的是《出版管理?xiàng)l例》的第六十二條，即“有下列行為之一，觸犯刑律的，依照刑法有關(guān)規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任;尚不夠刑事處罰的，由出版行政主管部門責(zé)令限期停業(yè)整頓，沒收出版物、違法所得，違法經(jīng)營(yíng)額10000元以上的，并處違法經(jīng)營(yíng)額5倍以上10倍以下的罰款;違法經(jīng)營(yíng)額不足10000元的，可以處5萬元以下的罰款》。”而傳統(tǒng)出版物的違法經(jīng)營(yíng)額顯然是不能與網(wǎng)絡(luò)游戲的違法經(jīng)營(yíng)額簡(jiǎn)單等同的。通常在不涉及刑事犯罪的前提下，傳統(tǒng)出版物的違法經(jīng)營(yíng)額往往不高，但由于違法經(jīng)營(yíng)傳統(tǒng)出版物的經(jīng)營(yíng)成本和支出較低，傳統(tǒng)出版物以5倍以上10倍以下的違法經(jīng)營(yíng)額裁量其罰款金額有其合理性。網(wǎng)絡(luò)游戲的上網(wǎng)運(yùn)營(yíng)必然伴隨著高額的研發(fā)費(fèi)用和成本支出，某些大型游戲的開發(fā)費(fèi)用往往超過數(shù)千萬乃至上億元，且上線運(yùn)營(yíng)后仍然需要大筆的維護(hù)支出，需要較高的經(jīng)營(yíng)額方可覆蓋其成本。而可能存在的違法違規(guī)內(nèi)容對(duì)其營(yíng)收的影響微乎其微，如果是國(guó)內(nèi)的合法經(jīng)營(yíng)主體，基本不可能存在為了經(jīng)濟(jì)利益故意損害公共利益的主觀意愿，但卻可能因此承擔(dān)巨大的行政成本，不利于網(wǎng)絡(luò)游戲產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。但客觀上，網(wǎng)絡(luò)游戲開發(fā)者與具體監(jiān)管者對(duì)游戲中部分具體內(nèi)容的展示等觀點(diǎn)存在差異，不可避免的會(huì)出現(xiàn)部分監(jiān)管者認(rèn)為違反“十不準(zhǔn)”，而網(wǎng)絡(luò)游戲開發(fā)運(yùn)營(yíng)者未予以足夠重視的情形。在類似情形下，若對(duì)違法行為課以游戲經(jīng)營(yíng)額5倍以上10倍以下的罰款（金額往往已超過公司注冊(cè)資本），顯然有違過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t。對(duì)策與建議

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)章及相關(guān)規(guī)范性文件要求，如何實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)游戲的法治化管理，應(yīng)當(dāng)是出版管理部門和行政執(zhí)法部門關(guān)注的重點(diǎn)，本人結(jié)合工作的一點(diǎn)淺顯思考，提出以下對(duì)策和建議，供業(yè)界參考：

1、加快制定事中事后監(jiān)管方案，促進(jìn)游戲行業(yè)蓬勃生機(jī)?？s短審批流程，將監(jiān)管重心轉(zhuǎn)移至取得版號(hào)后上線運(yùn)營(yíng)的合法合規(guī)性審查，允許游戲企業(yè)在一些不涉及重大問題的內(nèi)容上邊做邊改，爭(zhēng)取創(chuàng)造一大批在世界范圍內(nèi)具有競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)秀網(wǎng)絡(luò)游戲。2、強(qiáng)化游戲備案監(jiān)管，明確具體游戲的上線運(yùn)營(yíng)責(zé)任人。要求所有網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營(yíng)單位將所經(jīng)營(yíng)的游戲名稱、網(wǎng)絡(luò)游戲出版物號(hào)以及支付渠道在監(jiān)管平臺(tái)上登記備案，明確具體游戲的上線運(yùn)營(yíng)責(zé)任人，要求支付平臺(tái)不得將支付接口提供給未經(jīng)備案的網(wǎng)絡(luò)游戲。3、限制游戲隨機(jī)性內(nèi)容與游戲虛擬物品交易行為的結(jié)合。可以考慮采用的方案有：（1）限制一個(gè)身份證注冊(cè)的用戶一天之內(nèi)參與游戲隨機(jī)性內(nèi)容的總次數(shù)；（2）限制一個(gè)身份證注冊(cè)的用戶一天在一款游戲內(nèi)的虛擬貨幣消費(fèi)上限；（3）通過隨機(jī)性游戲內(nèi)容獲得的虛擬物品不可交易；（4）如用戶需要突破（1）（2）規(guī)定的上限，必須錄音錄像予以確認(rèn)，確認(rèn)之后，游戲運(yùn)營(yíng)單位提供上限鎖定的開關(guān)功能。4、明確行政部門監(jiān)管職能，建立健全網(wǎng)絡(luò)游戲用戶糾紛仲裁機(jī)制。行政主管部門相對(duì)于游戲運(yùn)營(yíng)單位處于較為強(qiáng)勢(shì)的地位，若行政主管部門介入用戶糾紛，對(duì)游戲運(yùn)營(yíng)單位顯失公平，但若一味要求消費(fèi)者仲裁或者訴訟，也不利于保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。建議依托消費(fèi)者協(xié)會(huì)等組織建立互聯(lián)網(wǎng)用戶糾紛仲裁機(jī)制，聘用專業(yè)技術(shù)人員組建仲