我國公共部門績效管理存在的問題及對策分析.doc

我國公共部門績效管理存在的問題及對策分析曾敏 21005010（中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，武漢 430074）摘要：目前，我國公共部門績效管理尚處于起步階段，還存在一些問題，解決這些問題的對策包括：明確績效評估的定位和價值取向；完善公共部門的績效評估體系；保證設(shè)計與評估主體的多元化；完善政府績效評估的激勵機制；構(gòu)建必要的立法保障和制度環(huán)境。關(guān)鍵詞：公共部門 績效管理 績效評估Abstract: Currently, our countrys public sector performance management is still in a beginning stage, and some problems exist. The counterplan which resolve these problems including: being clear of the exp licit performance evaluation and value orientation, improving public sector performance appraisal system; Making sure the diversification of design and evaluation corpus; Improving the governments performance evaluation incentive mechanism, and setting up necessary laws and system environment.Key words: public section； performance management； performance evaluation公共部門績效管理既是公共管理學(xué)的一個新分支，又是當(dāng)代的公共部門管理的一種新實踐。它發(fā)源于西方發(fā)達(dá)國家，是一種以實現(xiàn)公共部門管理的經(jīng)濟、效率、效益和公平(4e)為目標(biāo)的全新的公共部門管理模式。公共部門績效管理對于提高公共部門的管理效率、增進(jìn)公共部門及其工作人員的服務(wù)意識和顧客至上的服務(wù)理念、增強公共部門的成本意識、推進(jìn)公共管理由“治理”向“善治”轉(zhuǎn)變具有重要意義。1在我國，隨著政府機關(guān)效能建設(shè)的展開，作為改進(jìn)公共部門尤其是政府管理的一種有效工具，績效管理越來越受到了人們的重視，并逐步在我國公共部門管理中得到了廣泛的應(yīng)用和推廣。一、公共部門績效管理的必要性在現(xiàn)代公共管理中，績效管理為什么是十分重要而且是十分必要的，以學(xué)者弗萊恩的觀點和看法，以下幾個方面的因素是主要的：(1)責(zé)任落實。公共部門對公民至少在以下三個方面的事情上是負(fù)主要責(zé)任的：一是政府支出必須獲得人民的同意并按正當(dāng)程序支出；二是資源必須有效率的利用；三是資源必須用于達(dá)成預(yù)期的結(jié)果。與此同時，人民期望政治家能為自己做出的決定負(fù)責(zé)。上述這些責(zé)任都要求存在某種績效評價方式。如果我們不能測評政府的績效，那么，我們很難知道公共部門是否負(fù)起了責(zé)任。因此從實現(xiàn)和落實責(zé)任的角度來看績效管理是重要的。(2)利害關(guān)系人的期望。公共服務(wù)具有各種各樣的顧客，他們并非是對同一結(jié)果感興趣，公共管理者經(jīng)常面臨著困境，特別是滿足了一部分顧客的要求，可能使利益部分人感到不滿。利害關(guān)系人都希望政府的公共政策滿足他們的利益?？冃Ч芾硎呛饬渴欠駶M足不同顧客要求的一個方法。(3)對結(jié)果導(dǎo)向的強調(diào)?，F(xiàn)階段，公共管理更講究“結(jié)果導(dǎo)向”而非程序、規(guī)則導(dǎo)向。傳統(tǒng)上公共行政比較強調(diào)只重視過程、投入、不重視結(jié)果，往往導(dǎo)致形式主義和官僚主義。公共管理認(rèn)為程序和規(guī)則當(dāng)然重要，最后是否產(chǎn)生好的結(jié)果，是否滿足公民的需求更為重要。(4)個人績效和組織績效的雙重要求。過去幾乎所有的公共部門都進(jìn)行公務(wù)員的個人績效評估，但在個人與組織互動日益密切的情況，僅僅進(jìn)行個人績效評估是不夠的，個人績效的提高并不完全導(dǎo)致組織績效的提高，只有將二者結(jié)合起來，才能促進(jìn)組織整體績效的提高。2二、我國公共部門績效管理取得的成就我國公共部門績效管理是以對我國干部人事考核制度的繼承發(fā)展形成的，而我國的干部考核制度，是以新民主主義革命時期黨的干部考核工作為基礎(chǔ)，逐步建立和發(fā)展起來的。公共部門績效在不同層面上內(nèi)容不同，宏觀層次的公共部門績效涉及整個公共部門管理活動的成績和效果，具體體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、人們生活水平持續(xù)提高、社會公正和諧、國家安全和社會秩序的改善、文化發(fā)展和精神文明的提高等方面。微觀層次的公共部門績效是特定的公共部門機構(gòu)或公共部門的工作成就或效果，包括經(jīng)濟性、效率、服務(wù)質(zhì)量、客觀社會效果、服務(wù)對象的滿意程度等等。改革開放以來，我國公共部門的改革不斷深化，從機構(gòu)到職能，從管理理念到管理方式都發(fā)生了很大的變化。公共部門績效越來越受到老百姓的關(guān)注，也越來越為公共部門自身所重視。經(jīng)濟的高速增長，民主政治建設(shè)的不斷發(fā)展完善，對外開放的深刻影響，都要求公共部門工作不能再是一筆“糊涂賬。我國公共部門績效管理的內(nèi)容更加系統(tǒng)、范圍更加廣泛。三、我國公共部門績效管理存在的問題我國公共部門績效管理在理論和實踐上取得了一定的成績，但是由于中國公共部門實行績效管理起步較晚，缺乏實踐經(jīng)驗，尤其是公共部門績效管理體制的實施還處于萌芽期，因此，中國公共部門績效管理還存在著很多的不足和問題：(一)相關(guān)的理論研究和實踐不足公共部門的產(chǎn)出往往難以量化，成本缺乏可比性，因此評估標(biāo)準(zhǔn)的制定比較困難。對于績效管理理論的研究，要求研究者有多學(xué)科的知識背景，如管理學(xué)、統(tǒng)計學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、行政學(xué)、法學(xué)等，對研究人才的要求很高。公共部門績效管理還會受到政治、經(jīng)濟、歷史、文化等多種因素的制約，特別是受到我國的國情、體制和傳統(tǒng)行政作風(fēng)的影響，研究難、見效慢，加上我國開展公共部門績效管理起步較晚，現(xiàn)在基本上還處于初級階段，相關(guān)的理論研究與實踐不足。(二)缺乏績效管理的制度基礎(chǔ)在績效管理的制度基礎(chǔ)方面，政府的職能配置、組織結(jié)構(gòu)和運行機制等，仍停留在原有行政模式的基礎(chǔ)之上，績效管理的效用難以有效發(fā)揮。當(dāng)代西方國家公共管理中所蘊涵的分權(quán)化管理、責(zé)任機制、結(jié)果為本、顧客導(dǎo)向等理念及其方法，為公共部門績效管理和評估提供了有效應(yīng)用的制度基礎(chǔ)。從我國政府機構(gòu)改革的進(jìn)程看，這些先進(jìn)管理理念仍有待于行政改革的進(jìn)一步深化而予以逐步建立和完善。(三)績效指標(biāo)設(shè)定過程中分析不夠績效管理是一項技術(shù)含量較高的工作。需要運用專業(yè)知識進(jìn)行深度系統(tǒng)地分析，隨意地設(shè)置指標(biāo)會帶來一系列的問題。從我國公共部門績效管理實踐來看。下列現(xiàn)象值得我們深思：一是指標(biāo)設(shè)定過程缺乏環(huán)境變量的思考。環(huán)境不是一成不變的，由于環(huán)境因素的彰響，可能導(dǎo)致無法控制績效結(jié)果，因此在對行政部門、行政領(lǐng)導(dǎo)者的績效進(jìn)行評價時，對環(huán)境變量的思考是不可或缺的。二是指標(biāo)設(shè)定過程忽略指標(biāo)內(nèi)在本質(zhì)的探究?？冃е笜?biāo)選擇過程中，不能單看指標(biāo)的表象，還要分析指標(biāo)的內(nèi)在本質(zhì)，探究其反映的內(nèi)在信息是什么，只有這樣，指標(biāo)所反映的信息才會真實可靠。三是績效指標(biāo)“年度遞增”值得思考。具有一定挑戰(zhàn)性的績效指標(biāo)能產(chǎn)生內(nèi)在激勵作用。但是目標(biāo)實現(xiàn)難度的頻繁提高，反而會適得其反，挫傷下級的工作積極性?，F(xiàn)實當(dāng)中，許多地方政府對職能部門的績效指標(biāo)是年度遞增的。這種遞增壓力可能使職能部門產(chǎn)生畏難情緒，并有可能采取消極應(yīng)對措施。(四)缺乏評估基礎(chǔ)和評估能力績效評估是進(jìn)行績效管理的重要一環(huán)。成功的績效管理需要組織具有一定的評估基礎(chǔ)和評估能力。評估基礎(chǔ)需要組織戰(zhàn)略、業(yè)務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)、崗位職責(zé)等具備基本的合理性。評估能力主要是指評估數(shù)據(jù)管理能力，包括在數(shù)據(jù)生成、收集、處理、分析等工作上所能承擔(dān)的工作量和復(fù)雜程度。評估能力與評估基礎(chǔ)有很大關(guān)聯(lián)，例如在運營流程、組織結(jié)構(gòu)還沒有理清的情況下，不僅難以生成有價值的績效數(shù)據(jù)。而且對數(shù)據(jù)收集也會造成很大的困難。更勿論績效數(shù)據(jù)的評估和處理。四、完善我國公共部門績效管理的對策通過以上對我國公共部門績效管理存在的問題分析，在完善績效管理方面當(dāng)從以下幾個方面著手：(一)制度基礎(chǔ)的鞏固和社會環(huán)境的優(yōu)化其一，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)。在我國現(xiàn)有的政府體制下，行政權(quán)力較為集中，與績效管理所要求的分權(quán)化管理不相適應(yīng)。在政府職能改革的背景下，一方面，將可以由市場履行的職能放權(quán)到市場。由市場自行調(diào)節(jié)公共產(chǎn)品的供求；另一方面，將權(quán)力下移到“第一線”的職能部門和服務(wù)部門，使其能夠獨立地調(diào)配和整合資源，在享有權(quán)力的同時也相應(yīng)地承擔(dān)責(zé)任，為本團體的績效目標(biāo)和績效評估結(jié)果負(fù)責(zé)。其二，相應(yīng)的立法的確認(rèn)。制度的長期性和穩(wěn)定性需要法律的確認(rèn)作為保障，所以，政府職能調(diào)整和組織結(jié)構(gòu)改革也需要明晰的法律，規(guī)定管理層級的調(diào)整、確定責(zé)任機制以及對結(jié)果承擔(dān)責(zé)任的方式等等，以此將分權(quán)化和責(zé)任制等績效管理的基本理念確實地體現(xiàn)在政府的管理當(dāng)中。同時，中國公共部門績效管理大多處于自發(fā)狀態(tài)，帶有很大的隨意性，甚至是一次性的，尚不是一個連續(xù)的規(guī)范的制度。在這種情況下，績效管理更多地流于形式，不能發(fā)揮其應(yīng)有的效用。所以，以法律的形式確定績效管理在日常管理中的地位以及具體的實施辦法也是中國公共部門績效管理的當(dāng)務(wù)之急。各級政府及相關(guān)政府部門在實施績效管理時，依照規(guī)定進(jìn)行長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，并以此制定績效管理的目標(biāo)，選擇適當(dāng)?shù)募夹g(shù)方法，將結(jié)果及時有效地反饋。尤其重要的是將績效評估確定為公共部門長期、定期實行的考核，將績效管理確定為基本的管理方式。其三，公眾參與方式的完善。從社會環(huán)境上說，中國公眾對績效管理的理念和基本流程都已具備了相當(dāng)?shù)睦斫夂驼J(rèn)同。政府所需的是大規(guī)模的宣傳，調(diào)動公眾作為評估主體參與績效管理的熱情，并提供便捷且安全可靠的參與途徑。公民參與績效評估的途徑一般有兩種：第一種是傳統(tǒng)實現(xiàn)途徑。即通過向公民發(fā)放調(diào)查表來采集信息，由于調(diào)查表的發(fā)放受到時間和空間的限制，而且需要大量的人力進(jìn)行手工操作和分析，成本和時間的投入都較大，所以有一定的難度；第二種是基于政府信息平臺的公眾滿意度評價實現(xiàn)途徑在政府門戶網(wǎng)站設(shè)立公眾滿意度調(diào)查表，由評價系統(tǒng)進(jìn)行身份判斷和統(tǒng)計分析。3其四，績效管理的實踐是需要理論研究作為基礎(chǔ)的，我國學(xué)界對績效管理的研究成果甚多且增長速度極快，只有將政府實踐與學(xué)術(shù)研究結(jié)相合，才能保證績效管理實施過程的科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，提升公共部門績效管理的水平。(二)績效評估體系的完善績效管理中最重要的是要建立衡量的指標(biāo)體系。常用的指標(biāo)模式是用具體的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建的, 即經(jīng)濟、效率、效益和公平(4e)標(biāo)準(zhǔn)。4由于我國地區(qū)差異較大, 政府績效評估的指標(biāo)設(shè)計也應(yīng)有所不同, 要根據(jù)不同地區(qū)、不同層級、不同部門設(shè)計出最能測量政府工作成果的指標(biāo)體系。從有利于改進(jìn)組織管理、改造業(yè)務(wù)流程、關(guān)注績效結(jié)果三個方面入手, 建立我國政府績效評估的經(jīng)濟指標(biāo)、效率指標(biāo)、效益指標(biāo)相結(jié)合的指標(biāo)體系。評估指標(biāo)的選取應(yīng)具有代表性、獨立性和可獲得性。所謂代表性就是要反映政府部門的本質(zhì)或主要特征, 并具有一定的可比性；所謂獨立性, 指測度指標(biāo)相對獨立, 指標(biāo)之間不能兼容或重復(fù)；所謂可獲得性, 即指標(biāo)最好能夠量化, 并且指標(biāo)數(shù)據(jù)相對完整。5在評估方法上, 采用先進(jìn)的現(xiàn)代信息技術(shù)、分析技術(shù)、預(yù)測技術(shù)等作為技術(shù)支持。計算機技術(shù)的發(fā)展使政府績效評估所需的大量數(shù)據(jù)資料的存儲、分析、快速查詢得以實現(xiàn)；評估方法更為科學(xué), 增強了評估結(jié)果的真實性、可信性，同時節(jié)省了大量人力、物力、財力, 提高了效率；信息化使政府績效評估的各種信息得以在網(wǎng)絡(luò)上公開化、透明化, 有利于社會公眾對政府工作績效的監(jiān)督。(三)評估主體多元化，采用360。多元主體評估的機制評估主體的多元結(jié)構(gòu)是保證績效評估信度的基本原則，每個評估主體都有其特定的評估角度，綜合大多數(shù)的評估主體評估的結(jié)果，才能全面地客觀地評定被評估對象。公共部門作為社會公共責(zé)任的承擔(dān)者，決定了其績效評估不只是政府內(nèi)部組織評估，而且還要接受社會的評估因而，可以引入企業(yè)績效管理中使用的360。全方位評估技術(shù)。一般而言，評估主體應(yīng)包括被評估對象本身、直接行政領(lǐng)導(dǎo)、同級行政機關(guān)、下級行政部門、公民和獨立的社會評估組織，并要根據(jù)被評估對象的性質(zhì)確定對各個評價主體的權(quán)重。6當(dāng)前，我國績效評估中的社會力量尤為薄弱。一是要建設(shè)公共部門績效評估的獨立組織，加大獨立組織的評估權(quán)限，人員可由政府相關(guān)部門和學(xué)界專家組成。二要把公眾滿意度評價放在更為重要的位置，通過社會調(diào)查、民意測驗等方法，定期征求公眾對政府工作的滿意程度，使得政府部門不僅要對上級負(fù)責(zé)，更要對公眾負(fù)責(zé)，真正體現(xiàn)服務(wù)型政府的理念。(四)重視績效反饋環(huán)節(jié)在績效管理中的重要作用公共部門不以盈利為目的，也沒有激烈的市場競爭策動，因此改革績效的驅(qū)動力的強度不如企業(yè)，而績效反饋可以在一定程度上彌補這種不足。首先，通過獎懲機制來督促部門領(lǐng)導(dǎo)和工作人員重視本部門績效，并和每一位工作人員一起為績效改進(jìn)而努力, 切實負(fù)起自己應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。利用績效目標(biāo)和評估標(biāo)準(zhǔn)使管理者負(fù)責(zé)任, 并促使責(zé)任落到實處。如果績效評價的結(jié)果與部門利益、領(lǐng)導(dǎo)利益不相關(guān), 領(lǐng)導(dǎo)很難提高對部門績效的重視程度。應(yīng)當(dāng)通過公布績效排名結(jié)果將部門績效與部門下一年度預(yù)算掛鉤、與領(lǐng)導(dǎo)政績考核相掛鉤, 并規(guī)定部門領(lǐng)導(dǎo)對本部門績效負(fù)有直接責(zé)任。而對提高了績效的部門則可以獲得更多的資源自主分配權(quán)，使預(yù)算資金優(yōu)先分配到績效杰出的組織和部門中，使組織因高績效的行為得到獎勵，管理人員因高績效的表現(xiàn)受到獎勵，激勵其創(chuàng)造更高的績效。其次，績效管理的根本目的是改進(jìn)組織的績效。政府績效評估的結(jié)果不僅要向下級部門和職員反饋，而且可以將評估的結(jié)果作為公務(wù)員年度考核的一個組成部分。如果所在的部門在評估中的得分較低，那么公務(wù)員個人的考核結(jié)果也會受到影響，反之亦然。公務(wù)員若想在考核中得到較高的分?jǐn)?shù)和評價。必然會竭力提高政府的績效評價，而因為政府績效評估的主體主要是公民，所以，提高政府績效評估的結(jié)果就等同于向公民提供最好的服務(wù)。對于公務(wù)員個人而言，就是使得公眾滿意度與其自身的績效考核結(jié)果緊密聯(lián)系，激發(fā)公務(wù)員為公眾服務(wù)的積極性。如此，政府的績效管理與公務(wù)員個人的績效考核相聯(lián)系，政府的績效目標(biāo)與公務(wù)員的個人目標(biāo)得以統(tǒng)一，就能夠有效地改進(jìn)政府的績效。(五)全面提高公共部門