第9章 政策終結與政策周期.ppt

1、第九章 政策終結與政策周期,本章要點： 政策終結的地位和作用 政策終結的種類與方式 政策終結的障礙和終結的策略 政策周期的內涵與意義 政策周期與經濟發(fā)展周期的關系 政策變化的基本模式 常規(guī)的政策變化與政策風格 政策變化的漸進-中斷模式,1. 政策終結,一、政策終結概述 1. 什么是政策終結 顧名思義，終結是終止、結束之意。有西方學者將政策終結簡要地界定為“對政府特定的職能、計劃或組織的故意的結束或終止”。我們將政策終結界定為：政策決策者通過對政策進行慎重的評估后，采取必要的措施，以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策的一種行為。政策終結發(fā)生在政策評估之后，是人們主動進行的，是提高政策績

2、效的一種政策行為。政策終結不僅代表舊政策的結束，而且象征著新政策的開始。如下三種情況都可以看作政策終結：（）政策使命的結束；（）失誤政策的廢止；（）穩(wěn)定的長效政策轉化為法律。,2. 政策終結的特征 （1）強制性。一項政策的終結總是會損害一些相關的人、團體和機構的利益，遇到強烈的反抗。因此，往往靠強制力來進行。 （2）更替性。政策終結意味著新舊政策的更替，是政策連續(xù)性特殊表現(xiàn)。 （3）靈活性。政策終結是一個復雜而又困難的工作，必須采取審慎而又靈活的態(tài)度，處理好各種動因和關系。 3政策終結在政策過程中的地位 政策分析學者對政策過程的階段、功能活動環(huán)節(jié)做出了不同的劃分。盡管他們所劃分出的階段或環(huán)節(jié)的

3、多少不同，但多數學者將政策終結放在政策過程的最末端，即最后的一個環(huán)節(jié)或階段，將之視為理性化的政策過程的最后結果，或政策（政治過程）的一個有機組成部分。然而，終結也往往被當作過程的開端而不只是末尾，即糾正一項錯誤的政策或一系列項目或修正項目的假定或構成成分的開始。因此，終結不只是對一項政策的了結，而且意味著修正或調整。,4政策終結的實際意義 （1）節(jié)省資源。因為政策終結意味著政策活動的結束，某種機構、規(guī)劃、慣例的終止，以及有關人員的裁減。因此，政策終結可以減少人力、物力、財力的無效消耗，從而節(jié)省有限的政策資源。 （2）提高績效。 當一項政策在實施中失敗，無法解決所面臨的政策問題時，舊政策的終結就

4、意味著新政策的啟動、新規(guī)劃的誕生以及相關機構和人員的更新與發(fā)展，這無疑有利于更好地解決問題，促進政策績效的提高。 （3）避免僵化。所謂政策僵化，指的是一項長期存在，沒有及時予以終結的政策，在發(fā)展變化了的環(huán)境下，繼續(xù)執(zhí)行該政策，不僅不能解決問題，反而成為解決問題的阻力與障礙,帶來嚴重的不良后果。政策終結可以避免政策僵化。 （4）優(yōu)化政策。政策終結有助于促進政策優(yōu)化，表現(xiàn)在兩個方面：一是政策人員的優(yōu)化；二是政策組織優(yōu)化。政策組織的優(yōu)化是公共政策優(yōu)化的核心內容, 優(yōu)化的政策人員只有在優(yōu)化的組織機構中才能制定和執(zhí)行優(yōu)化的政策。,二、政策終結的理由、類型與方式 1政策終結的理由 （1）財政困難。財政赤字

5、、稅收減少等而導致政策或項目的終結； （2）政府的低效率。即政府機構的效率太低、成本太高而導致政策或項目的終結； （3）政治意識形態(tài)。意識形態(tài)以及價值觀念的改變或沖突導致政策或項目的終結； （4）行為理論的變化。即關于人性、行政管理和社會服務應如何提供方面理論的變化導致政策或項目的終結； （5）學習。采用“試錯法”方式，在政策實踐中學習，隨時終結那些錯誤的政策或項目。,2政策終結的類型 政策終結有如下四種類型，它們所遇到的阻力依次遞減： ()功能的終結, 即終止由政策執(zhí)行所帶來的某種或某些服務； ()機構的終結, 伴隨著政策終結進行的機構縮減或撤消，就是機構終結； ()政策本身的終結； ()項

6、目的終結，即政策的具體項目以及執(zhí)行措施的終結。,3. 政策終結的方式 ()政策替代，指的是新政策代替舊政策，但所面對的問題不變，所要滿足的要求不變； ()政策合并，指的是舊政策雖然被終止了，但政策要實現(xiàn)的功能并沒有取消，而是將其合并到其他的政策中去； ()政策分解，指的是將舊政策的內容按照一定的原則分解成幾個部分，每個部分各自形成一項新政策； ()政策縮減，指的是采用漸進的方式對政策進行終結，以緩沖終結所帶來的巨大沖擊，逐步協(xié)調好各方關系，減少損失。,三、政策終結的障礙 1. 相關者的心理抵觸?！澳切┡c政策相關的人員都愿意看到政策繼續(xù)存在下去，卻很少有人喜歡聽到計劃失敗或計劃改變?！边@種心理上

7、的抵觸往往在政策面臨終結時會表現(xiàn)的尤為明顯。對政策終結存在抵觸心理的主要有三種人：（）政策受益者；（）政策制定者；（）政策執(zhí)行者。這三類人的心態(tài)，往往成為政策終結的首要障礙。這種心理障礙的存在，又使人們在解釋政策失敗時，常常傾向于從環(huán)境因素中去尋找原因，而不愿檢討政策本身的失誤。 2. 現(xiàn)存機構的持續(xù)性。政策執(zhí)行機構有如其他社會政治組織一樣，都具有尋求生存和自我擴張的本性，哪怕它已經無事可做，沒有再存在的必要，情況也一樣。這就給政策終結帶來很大的困難。機構的持續(xù)性表現(xiàn)在三個方面：（）機構的慣性；（）機構的生命力；（3）機構的動態(tài)適應性。,3. 行政機關的聯(lián)盟。執(zhí)行某項政策而獲既得利益的行政機關

8、，往往會在政策面臨終結時結成聯(lián)盟，共同反對政策終結。這些反對終結的行政機關，一方面會要求其內部成員齊心協(xié)力共同抵制終結；另一方面則互相團結、拉攏和接近政府內外有影響的人士抵制終結。 4. 利益集團的阻礙。由于公共政策大多涉及利益與價值的分配，因而各利益集團必然千方百計地努力影響公共政策。當政策終結迫在眉睫時，反對政策終結的利益集團為維護既得利益，必然會采取各種合法或非法的途徑如游說或行賄等，以阻止政策終結。利益集團的存在，使得公共政策終結更為困難。,5. 程序上的復雜性。任何政策的確定和組織機構的建立，都是通過一定的法律程序進行的，同樣，政策的終止和組織機構的撤消，也必須按照法定的程序來辦理。

9、程序上的復雜性往往影響政策終結的及時進行。立法機關在考慮終止某項政策或法律時，往往顧慮重重，舉棋不定。因此,許多政策經終結行為因此受阻于法律的滯后性。 6. 社會輿論的壓力。通過報紙、刊物、廣播、電視等新聞媒介所形成的社會輿論，不能不對政策終結產生影響。西方國家稱社會輿論為與立法、行政、司法并立的“第四種權力”。如果某一項需要終結的公共政策受到輿論的廣泛支持，無疑會受到極強的阻力。 7. 高昂的成本。政策終結高昂的成本也是影響政策終結實施的一個關鍵因素。政策終結的成本有兩種：一是現(xiàn)有政策的沉淀成本；二是終結行為本身要付出的成本?，F(xiàn)行的政策或組織機構已經投入了巨額成本但沒有得到回報，政策決策者面

10、對投入的沉淀成本，往往處于進退兩難的境地。,四、政策終結的策略 1. 重視說理工作，消除人們的抵觸情緒。為確保政策終結的順利進行，政策決策者首先應該重視做好說理工作，消除人們的抵觸情緒，提高人們的思想認識。應該通過有效的說理工作，讓人們明白：政策終結并不是某些機構或個人前途的喪失，而是改變劣勢、尋求發(fā)展、邁向成功的新機會。 2公開政策評估結果，積極爭取支持力量。政策終結支持者的態(tài)度和人數的多寡，是決定政策終結成敗的關鍵。政策終結的倡導者必須努力爭取各種支持力量，以推動政策終結的實現(xiàn)。適時地公開政策評估結果，是積極爭取潛在支持者的最好方法。但由于政策評估本身存在的困難和影響評估公正結論的諸多因素

11、的存在，使得人們往往對評估結論產生懷疑。因此，政策終結者在采用這種方法促進政策終結時，必須使評估結論經得起實際的檢驗。,3. 舊政策終結與新政策出臺并舉，緩和政策終結的壓力。人們一般都不愿意看到政策終結， 然而人們一般很少會立刻反對一個新的、較佳政策的出臺。因此，為了緩和政策終結的壓力，可以采用新政策出臺與舊政策終結并舉的方法，及時地采用新政策替代舊政策，使人們在喪失對舊政策期望的同時得到一個新的希望。這種做法往往可以大大減少關于政策終結的爭議和阻力，削弱反對者的力量。 4. 有選擇地傳播試探性信息，減輕公共輿論給政策終結造成的影響。所謂傳播試探性信息，就是政府在正式宣布終止某項政策之前，在一

12、些非正式場合，流露出進行終結的信息，以測定公共輿論對這一行動所持的態(tài)度。這種試探性的政策終結方法，有助于引起公眾的廣泛討論，從而認清政策終結的必要性，減輕輿論給終結帶來的困難。 5. 正確處理政策終結與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的相互關系。正確處理好政策終結與政策穩(wěn)定、政策發(fā)展的關系，對于促進政策終結有重要意義。因為無論是政策決策者還是政策執(zhí)行者，大都非常重視政策的穩(wěn)定性，擔心舊政策的終結與新政策的出臺，會使人們產生政策多變的錯覺，往往難以做出決斷；即使是做出了決斷，在實施政策終結的過程中也顧慮重重。,2. 政策周期,一、政策周期的概念內涵 1. 內涵。政策周期是指政策經過制定執(zhí)行評估監(jiān)控終結這幾個階

13、段后形成了一個周期；同時它還表明，新的政策往往不是憑空產生的，它常常是原有政策的延續(xù)，是為適應新情況對原政策加以修調整，從而形成政策的一個新周期,實現(xiàn)新老政策的交替循環(huán)。,2. 階段。一個完整的政策周期一般都包括以下幾個階段：（）政策制定階段；（）政策執(zhí)行階段；（）政策評估階段；（）政策監(jiān)控階段；（）政策終結階段。相應地，政策周期的研究也是圍繞這幾個方面展開的。 3. 循環(huán)。 政策終結的研究既是一個政策周期研究的終點，又是一個新周期產生的起點；它既意味著一個舊周期的結束，又意味著一個新周期的開始。由于政策周期還意味著新舊政策的循環(huán)，因此，政策周期理論的研究還包括對新舊政策二者之間關系的研究。,

14、二、政策周期的現(xiàn)實意義 1. 提高政策制定的科學性。這是因為，通過政策周期階段化的研究，可以優(yōu)化政策制定系統(tǒng)，促進政策決策的科學化，減少政策制定的失誤，確保政策發(fā)揮應有的作用。它有助于我們通過對已往政策周期的研究，吸取經驗教訓，克服政策制定上的缺陷，確立政策制定的科學化和程序化，促進有中國特色政策制定體系的建立。,2. 鞏固和發(fā)展現(xiàn)行政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。這是因為通過對政策周期的研究政策制定者可以：（）了解政策是否實現(xiàn)了預期的目標，政策執(zhí)行是否產生了偏差, 是否需要進行追蹤決策；（）依據研究的結論，定是堅持原政策，修改原政策，或是終止原政策和制定新政策；（）根據原政策的經驗教訓，提高

15、政策的功效。 3. 推動改革開放的順利進行。當前，我國正處于經濟體制、政治體制的全面改革之中，改革給我們帶來了生機，改革給我們帶來了希望，改革也給我們帶來了許多新問題和新挑戰(zhàn)。促進改革開放的順利進行，很重要的是通過對各項政策周期及其互動關系的研究，制定出一整套相互配套的改革政策，以在新體制內部形成相互制衡的機制。,三、政治-經濟周期 政策過程與經濟過程不可分離，它們相互作用，綜合影響。尤其是在市場經濟條件下，公共政策作為一國政府干預社會經濟生活的主要手段，用以糾正市場缺陷時，政策與經濟發(fā)展之間的相互關系就更為密切。當政策干預切合經濟發(fā)展的要求時，經濟就逢勃發(fā)展；當政策干預與經濟發(fā)展相悖時，經濟

16、就呈現(xiàn)出波動、萎縮乃至停滯狀態(tài)。由于政策本身是一個運動的周期過程，周期性的政策變化必然會對經濟發(fā)展產生影響，使經濟發(fā)展隨著周期性的政策變化呈現(xiàn)出不同的發(fā)展周期。 在政策周期與經濟發(fā)展周期的關系問題上，西方學者提出了著名的“政治-商業(yè)周期”或“政治-經濟周期”理論。他們認為，在西方市場經濟和民主政治體制條件下，國家日益干預經濟和社會生活，政治（政策）與經濟發(fā)展之間的關系往往以“政治-商業(yè)周期”的形式出現(xiàn)。民主政府在循環(huán)反復的大選周期中運作，它們采取的政策類型隨選舉周期的時間而變化；在選舉前采取受選民歡迎的政策，而在選舉后采取不受選民歡迎的政策。,四、中國的政策周期和經濟發(fā)展周期 新中國成立40多

17、年來,我國政策周期變化與經濟發(fā)展呈現(xiàn)出來的周期之間的相互關系很好地說明了這一點。那么，周期性的政策變化對中國經濟發(fā)展產生了怎樣的影響呢？建國以來的經濟發(fā)展歷程表明，中國經濟波動的根源主要就是來自于政策周期變動形成的外部沖擊，其表現(xiàn)為：一是中央政府的政治動員沖擊所引起的經濟擴張期；二是中央政府的政治命令沖擊所引起的經濟收縮期。周期性的政策變化使經濟發(fā)展處于經濟擴張期和經濟緊縮期的交替變換之中，并呈現(xiàn)出如下的特點: 經濟擴張期與歷次黨代會或重要人代會具有一一對應關系；每次經濟收縮與歷次政府經濟緊縮政策相關。,經濟擴張政策與經濟緊縮政策相互交替變動，構成了中國特有的政策周期。但是，這兩種政策的目標、

18、方針及內容是迥然不同的： （）在經濟增長與經濟穩(wěn)定關系上,前者追求經濟增長和高經濟指標；后者追求經濟穩(wěn)定，降低通貨膨脹率。 （）在工業(yè)和農業(yè)關系上,前者實行重輕農，刺激工業(yè)生產增長，擴大農業(yè)與工業(yè)增長率比率；后者實行農輕重，扶持農業(yè)生產增產，縮小農業(yè)與工業(yè)增長率比率。 （）在社會總需求與社會總供給關系上,前者刺激總需求膨脹，主要表現(xiàn)為投資膨脹。 （4）在貨幣政策上,前者實行通貨膨脹政策，超額發(fā)行現(xiàn)金，超規(guī)模發(fā)放貸款，貨幣供給增長大大超過社會財富和經濟濟增長。 （5）在計劃與市場關系上,前者擴大市場機制的范圍，減少指令性計劃指標。 （6）在中央與地方關系上,前者偏重于“放權讓利”，后者強調地方服

19、從中央。,3. 政策變化,一、政策變化的兩種基本模式 政策變化及其模式是新近政策科學文獻討論的一個主題。受著名科學哲學家托馬斯庫恩的科學歷史主義理論尤其是科學進步模式的啟發(fā)，有些西方政策分析學者對政策變化模式問題進行了較深入的討論。 按照庫恩的觀點，科學進步表現(xiàn)為“前科學常規(guī)科學反常危機科學革命新的常規(guī)科學”的發(fā)展過程，其中“常規(guī)科學反常危機科學革命”是科學革命的結構化模式。科學進步表現(xiàn)為范式孕育成長的常規(guī)科學時期，也包含著范式轉換的革命時期，科學進步就是在漸進與突變、積累與革命的交替中實現(xiàn)的。,參考庫恩的科學進步模式，政策分析學者提出了政策變化的兩種基本模式： 一是常規(guī)變化模式，即政策在保持

20、基本方向或目標的前提下發(fā)展演化，或新舊政策之間保持較大程度上的連續(xù)性； 二是范式轉換或中斷平衡模式，即政策連續(xù)過程出現(xiàn)中斷、飛躍，新政策取代舊政策。這兩種政策變化模式分別以兩種不同的學習類型作為基礎常規(guī)變化模式以“吸取經驗教訓”的學習類型作為基礎；范式轉變模式以“社會學習”（即對社會、政治、經濟和文化發(fā)展特別是價值觀、意識形態(tài)變化的感知）作為基礎。,二、常規(guī)的政策變化與政策風格 公共政策往往存在驚人的連續(xù)性，大量的公共政策是在某種程度上對以往的政策和實踐的延續(xù)。例如，擴大教育機會和增加衛(wèi)生服務通常是在現(xiàn)有政策基礎上開辦新的學校和醫(yī)院；被稱為“新”的產業(yè)或環(huán)境政策創(chuàng)議往往是給現(xiàn)有的產業(yè)增加額外補

21、貼，或加強對污染的控制。這一類政策變化就是“常規(guī)的政策變化”。在這種變化模式中，允許在沒有改變政策基本方向的情況下對現(xiàn)有的政策作出修改。,為什么政策會保持這種連續(xù)性？按照林德布洛姆的漸進主義觀點，新政策往往只是對舊政策的修正、補充或擴展，新舊政策之間只有邊際上的不同；決策者以及其他參與者為達成共識，必須進行討價還價，相互妥協(xié)，這就導致全新、最優(yōu)的政策的不可能。 瓊斯等人認為，政策次屬系統(tǒng)（政策參與者團體）往往傾向于對相關的政策領域加以壟斷；只有當這種壟斷被新的參與者團體所打破時，才可能出現(xiàn)明顯的政策變化。 這兩種解釋都表明，政策變化的常規(guī)模式（即政策所具有的高度的連續(xù)性）的原因，乃是在于同一批

22、政策參與者或團體長期主宰相關領域政策的制定與執(zhí)行，相關的政策問題總是被放在相似或相同的脈絡和途徑中來加以處理。這也就形成了所謂的政策風格(Policy Style)。,“政策風格”概念的倡導者們認為，每個國家、地區(qū)或公共部門往往因政策的連續(xù)性而形成不同的政策風格（例如，從長期看，美國的環(huán)境管制具有嚴格和法制的性質，而英國則具有靈活性和自我管制的風格）。理查森等人認為，政策風格是政府解決問題的途徑與政府在政策過程與其他行動者之間相互作用的產物（也就是說，政策風格由政府解決問題和政府與社會團體關系的模式這兩種因素所決定）。 政策分析學者還詳細分析政策周期中各個環(huán)節(jié)中構成政策風格的因素。總的來看，影

23、響政策風格的主要變項有兩個：一是政策主體的構成，包括行動者及其觀念；二是國家的自主性，包括行政管理能力以及資源約束的性質等。,三、政策發(fā)展中的“范式”變化 范式轉變或政策風格的改變是政策變化的第二種模式。在這種變化模式中，政策共同體所持有“政策范式” 關于社會問題的性質及其解決辦法、政策的方向、目標及其所依賴的價值觀、信念發(fā)生轉變，而這種變化往往是社會學習過程所引起的。范式變化表現(xiàn)為政策連續(xù)性的中斷，或政策漸進過程的中斷（因此也稱為中斷平衡模式）。 “范式”(Paradigm)一詞原來自于語言學，表示語詞變化規(guī)則，庫恩將它引入科學哲學，表示自然科學（硬科學）中被科學家共同體所享有的共同認識論觀點或科學理論體系。在哲學社會科學中，該詞與“意識