淺論人口老齡化語境下完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度的思考的論文

1、淺論人口老齡化語境下完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度的思考的論文淺論人口老齡化語境下完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度的思考的論文論文關(guān)鍵詞: 人口老齡化 農(nóng)村養(yǎng)老保障 法律制度 論文摘要: 在我國社會已經(jīng)進入人口老齡化的今天，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題日益凸顯。從1992年民政部正式出臺縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險墓本方案)(試行)開始，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度已經(jīng)初步形成。由于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度立法層次較低、法律關(guān)系不清、政府責任缺失等因素，使得現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度難以發(fā)揮其有效功能。應(yīng)該制定出位階較高的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律，理順農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律關(guān)系，明確農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律關(guān)系主體責任

2、，真正解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題。 我國是一個農(nóng)村人口占絕對多數(shù)的發(fā)展中國家，農(nóng)民占全國人口的6 3.91%，農(nóng)村老年人占全國老年人的75%據(jù)國家統(tǒng)計局人口抽樣調(diào)查資料顯示，早在1998年，我國老年系數(shù)就達到 7.4%,已經(jīng)步人老齡化國家之列(老年系數(shù)為7%)。目前，我國農(nóng)村60歲以上的老年人口約達1億。這一現(xiàn)實意味著，中國的養(yǎng)老問題，最主要和最突出的應(yīng)是農(nóng)村的養(yǎng)老問題。自養(yǎng)老保障制度作為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的最主要手段，近年來取得了很大成績。但和城市相比，當前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老發(fā)展緩慢，養(yǎng)老保障仍是一個十分突出的社會問題。如何在人口老齡化的中國，解決9億農(nóng)民的養(yǎng)老問題，這是目前面臨的巨大難題。要解決這

3、一難題，進一步完善法律制度理所當然是最主要的前提和基礎(chǔ)。本文就以法律規(guī)范的研究進路對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度進行探討。wWW. 一、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度概述 農(nóng)村社會養(yǎng)老保障是指國家和社會依照法律，在農(nóng)村征收養(yǎng)老保險費，形成專門的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金，為因年老而喪失勞動能力的農(nóng)村社會勞動者提供一定形式的物質(zhì)幫助，以保障其基本生活需求的社會保險形式n!農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度是規(guī)范該領(lǐng)域內(nèi)所有法律關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。從1992年民政部正式出臺(縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)(以下簡稱基本方案)開始，到各地方政府紛紛根據(jù)本地區(qū)實際情況制定頒布有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的地方性法規(guī)和地方政

4、府規(guī)章，目前我國已經(jīng)初步形成了以基本方案為核心的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度體系。從農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度來看，筆者認為，主要應(yīng)具有以下特征: 第一，法律關(guān)系多樣化。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障主要是以保障農(nóng)民老年基本生活為目的的政府行為，體現(xiàn)政府彌補市場失靈、優(yōu)化資源配置等意圖;同時為實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障資金保值增值功能，保障資金實行市場化運作。日因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障成為兼具“公”、“私”性質(zhì)的活動。由此農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度也呈現(xiàn)出這一特征，即公、私法因素相互交織，行政、民商事法律關(guān)系相互融合。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度中，不僅包括縱向的法律地位不平等主體之間的行政管理法律關(guān)系，還包括橫向農(nóng)村社會養(yǎng)

5、老保險經(jīng)辦法律關(guān)系。這些法律關(guān)系或各自獨立存在，或縱橫交錯在一起，成為相互統(tǒng)一的關(guān)系。 第二，主體多元化、特定化。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障是一項系統(tǒng)而復(fù)雜的工程，涉及到國家對其進行宏觀調(diào)控的行為、社會保障機構(gòu)對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的確立、管理、運作、監(jiān)督乃至有關(guān)爭議解決等操作行為，以及農(nóng)村集體組織為本單位農(nóng)民辦理社會養(yǎng)老保障的行為、農(nóng)民自己投保的行為等等，因而在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度中，其主體不僅包括國家、農(nóng)村集體組織、養(yǎng)老保險管理實施機構(gòu)、參保農(nóng)民、還包括基金經(jīng)營機構(gòu)、經(jīng)辦機構(gòu)以及監(jiān)督機構(gòu)，呈現(xiàn)出多元化特征。而且，這些主體在法律規(guī)范中均是特定的。如各級、各類社會保險機構(gòu)經(jīng)過國家授權(quán)依法對農(nóng)村社會養(yǎng)老保

6、險進行具體管，專業(yè)的基金管理公司通過杜會保險機構(gòu)的委托來實現(xiàn)保險基金的保值增值功能，非城鎮(zhèn)戶口的農(nóng)民被限定為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的對象。 第三，權(quán)利義務(wù)和諧化。根據(jù)馬克思主義的法學(xué)理論，權(quán)利是規(guī)定或隱含在法律規(guī)范中，實現(xiàn)法律關(guān)系主體以相對自由的作為或不作為方式獲得利益的一種手段;義務(wù)是設(shè)定或隱含在法律規(guī)范中，實現(xiàn)法律關(guān)系主體以相對抑制的作為或不作為方式保障權(quán)利主體獲得利益的一種約束手段。閻權(quán)利與義務(wù)關(guān)系是一種對立統(tǒng)一的關(guān)系，它們既相互對立、排斥，又相互依存、貫通，它們的存在和發(fā)展都必須以另一方的存在和發(fā)展為條件。和諧指在多樣聯(lián)系的系統(tǒng)中形成的整體協(xié)調(diào)。閣農(nóng)村社會養(yǎng)老保障是國家的基本政策，依賴于國家

7、的大力支持。在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度中，立法者在充分考慮了國家、集體、個人三方面的利益后，根據(jù)我國的基本國情，在主體間合理的分配了權(quán)利和義務(wù)，加重了政府責任，賦予個人更多權(quán)利。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度中更多體現(xiàn)出國家對社會養(yǎng)老保障的行政管理關(guān)系，由于主體間地位不平等，其權(quán)利(權(quán)力)與義務(wù)(責任)也不是整齊化一的，而是和諧搭配的。 我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度從1992年走到今天，作用是肯定的。但我們也應(yīng)清楚地看到，在我國現(xiàn)實環(huán)境下，農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度還存在很多問題，這些問題存在的原因有哪些、通過何種方式漸進解決是本文研究的核心。 二、存在的問題和欠缺 第一，立法層次不高，法律規(guī)范適用無法統(tǒng)

8、一。我國現(xiàn)有專門規(guī)范農(nóng)村社會養(yǎng)老保障最高層次的法律規(guī)范是民政部的基本方案和農(nóng)業(yè)部的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法兩個部門規(guī)章，其它的主要是各地方依據(jù)基本方案所制定的地方法規(guī)和地方政府規(guī)章，以及一些規(guī)范性法律文件。顯然，從立法位階而言，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法效力層次過低，再加上這些法律規(guī)范內(nèi)容不 一、適用各異，各地在實施過程中各行其是，結(jié)果就使得我國整個農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)沒有統(tǒng)一規(guī)劃，雜亂無章，缺乏權(quán)威性。由于沒有高位階的法律保障，農(nóng)民對養(yǎng)老保障缺乏信任，直接影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作的開展。 第二，立法不健全，內(nèi)容欠缺或不合理。不管是基本方案還是地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的規(guī)定都顯

9、得過于粗糙，通過分析(基本方案和有關(guān)地方性法規(guī)及地方政府規(guī)章，筆者認為，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度在內(nèi)容上的重大欠缺是: 1.法律關(guān)系不清。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律關(guān)系錯綜復(fù)雜，既有行政管理關(guān)系、又有平等主體之間的民事法律關(guān)系，而由民政部制定的基本方案)，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障管理機構(gòu)之間、管理機構(gòu)與經(jīng)辦機構(gòu)之間、經(jīng)辦機構(gòu)與繳費義務(wù)主體之間等法律關(guān)系規(guī)定的不甚具體，且主要是一些原則性規(guī)定，這導(dǎo)致基本方案在具體實施上困難很大。 2.國家、集體組織責任缺失?；倦m然方案中雖然規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的資金籌集堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。但在實際操作中，政府不給予財力支持

10、，集體(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè))補貼也成為空談。因我國自1979年后，廣大農(nóng)村實行了生產(chǎn)承包責任制，集體經(jīng)濟急劇衰落，基本已經(jīng)退出了歷史舞臺，就是現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，絕大部分也已私有化。故而，由農(nóng)村集體組織承擔補助責任已經(jīng)變得不太現(xiàn)實。由此，農(nóng)村養(yǎng)老保障制度真正成一種“個人儲蓄保障.不具有統(tǒng)籌共濟性，根本不可能對農(nóng)民在年老時進行社會保障。 3.基金保值增值困難、基金貶值風險的承擔者缺位。養(yǎng)老保障基金是農(nóng)民養(yǎng)老保障的根本?；痉桨敢?guī)定養(yǎng)老保障基金只能用于購買國家財政發(fā)行的債券或存人銀行，在債券和銀行利息多次下調(diào)的情況下，這樣的規(guī)定直接限制了基金運營空間，嚴重制約了基金的保值增值能力。并且由于農(nóng)民履行繳付保險金的

11、義務(wù)與享受領(lǐng)取養(yǎng)老金的權(quán)利有四十年的時間差距，保險金難免會面臨貨幣貶值的風險，誰來承擔這一未知的風險?法律中沒有明確規(guī)定。 4.法律責任無據(jù)。法律責任是保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)健康發(fā)展的堅強后盾。而基本方案中卻沒有對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障關(guān)系中發(fā)生的違規(guī)違法、爭議糾紛的解決等予以明確規(guī)定，仲裁和司法機構(gòu)是非難辨、無法可依。 三、存在問題的原因探析 第一，社會轉(zhuǎn)型急劇，特定立法滯后。社會作為受法律影響的宏觀環(huán)境，同時也制約著法律的有效運作。以隨著當前我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)、土地逐步減少、集體經(jīng)濟組織保障功能弱化、家庭規(guī)模縮小、人口老齡化、孝老養(yǎng)老道德觀念淡化以及農(nóng)村人口向城市遷移等現(xiàn)象的出現(xiàn)和發(fā)展，農(nóng)村社

12、會發(fā)生了急劇變化，由此而產(chǎn)生的像失地農(nóng)民、農(nóng)民工等新主體的養(yǎng)老間題，對現(xiàn)有的法律制度提出了拷問。過去的十多年間，農(nóng)村社會各個要素發(fā)生了較大變化，1992年制定的基本方案在保險對象、交費年齡、交費標準、基金管理、增值渠道、經(jīng)費來源等問題的設(shè)置上，已不能適應(yīng)當前社會適用的要求，日表現(xiàn)出了嚴重的滯后性。雖然我國政府正在積極探索發(fā)展農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)，但針對農(nóng)村養(yǎng)老保障的滯后立法已成為阻礙農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)發(fā)展不爭事實。 第二，被動的消極態(tài)度影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度的發(fā)展 從歷史的角度看，長期以來我國政府在農(nóng)村的戰(zhàn)略目標是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟而不是完善農(nóng)村社會保障制度。國家對農(nóng)村居民依靠家庭養(yǎng)老持一

13、種承認和不作為的態(tài)度，很少像關(guān)注城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障一樣關(guān)注農(nóng)民的養(yǎng)老問題。雖早已從1986年開始探索農(nóng)村社會養(yǎng)老保障，但從中央政策層面上看，這個問題一直處于研討和試點階段，近20年間沒有多少進展。因此，政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的建設(shè)中是被動地，具有明顯的短期化特征。 從農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法來看，近年來黨和政府雖然一直號召重視農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作的開展，但立法工作始終未受到應(yīng)有的重視。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障作為一個關(guān)系到國計民生、且要在全社會范圍內(nèi)實施的制度，理應(yīng)由國家立法機關(guān)以法律(這里僅指全國人大及其常委會頒布實施)的形式予以規(guī)范。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作從$0年代起實施至今，沒有一部專門規(guī)范農(nóng)村

14、社會養(yǎng)老保障的法律，有的只是部門規(guī)章、地方法規(guī)等這些低層次的法律規(guī)范。且這些部門規(guī)章和地方法規(guī)，由于立法程序上不嚴格，隨意性較大，規(guī)范性不強，導(dǎo)致很多“覆蓋空白”;再加上當時立法技術(shù)落后，法律制度設(shè)計不合理，造成農(nóng)村社會養(yǎng)老保障在具體操作過程中無法可依、有法難依。不但如此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度還幾經(jīng)變遷，缺乏統(tǒng)一性、連續(xù)性。因而，現(xiàn)有的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度缺乏權(quán)威性。 四、完警我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度的思考 法作為社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，是確認、保護和發(fā)展對統(tǒng)治階級有利的社會關(guān)系和社會秩序的工具。pz要解決目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障法律制度中存在的問題，真正實現(xiàn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的可持續(xù)性，唯一可行

15、的做法是盡快由全國人大或其常委會制定一部行之有效的、位階較高的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法。由于法律目的的權(quán)威性和法律秩序的整合性來自更有效的法律制度的設(shè)計。因而，在制定農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法)時應(yīng)注意以下問題: 第一，理順法律關(guān)系。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律關(guān)系是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律規(guī)范在調(diào)整農(nóng)村社會養(yǎng)老保障關(guān)系過程中形成的主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。我們認為，在(農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法中，應(yīng)主要體現(xiàn)以下三種類型的法律關(guān)系: 1.農(nóng)村社會養(yǎng)老保障行政管理法律關(guān)系。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障行政管理法律關(guān)系是指農(nóng)村社會養(yǎng)老保障主管機關(guān)在進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障行政管理的過程中，與管理相對人之間形成的社會關(guān)系。具體表現(xiàn)為:農(nóng)村社會養(yǎng)老保

16、障主管機關(guān)上下級之間的行政管理關(guān)系;農(nóng)村社會養(yǎng)老保障主管機關(guān)與農(nóng)村集體組織之間的行政管理關(guān)系;農(nóng)村社會養(yǎng)老保障主管機關(guān)與被保障人(農(nóng)民)之間的行政管理關(guān)系。 2.農(nóng)村社會養(yǎng)老保障經(jīng)辦法律關(guān)系。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障經(jīng)辦法律關(guān)系是指農(nóng)村社會養(yǎng)老保障經(jīng)辦機構(gòu)在經(jīng)辦社會養(yǎng)老保障過程中，與農(nóng)村集體組織和被保障人(農(nóng)民)以及基金經(jīng)營機構(gòu)之間發(fā)生的社會關(guān)系。如保障費的征繳、保障基金的運營與管理、養(yǎng)老金的發(fā)放等等。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障經(jīng)辦法律關(guān)系是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障關(guān)系中最為普通和經(jīng)常的社會關(guān)系。 3.農(nóng)村社會養(yǎng)老保障監(jiān)督法律關(guān)系。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障監(jiān)督法律關(guān)系是指農(nóng)村社會養(yǎng)老保障監(jiān)督機構(gòu)在監(jiān)督農(nóng)村社會養(yǎng)老保障管理、經(jīng)辦

17、工作過程中發(fā)生的社會關(guān)系。監(jiān)督的對象主要是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障經(jīng)辦機構(gòu)和基金經(jīng)營機構(gòu)，監(jiān)督的重點是有關(guān)法律、法規(guī)和政策的執(zhí)行情況、養(yǎng)老基金的管理運營情況等。本質(zhì)上也是一種行政法律關(guān)系。 第二.加強政府責任。制度建設(shè)，尤其是社會保障這樣的核心制度建設(shè)，是超出農(nóng)民自身能力的。建設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，既是彌補市場失靈的重要措施，也是國家必須承擔的重要責任。(農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法應(yīng)從以下幾個方面對國家在農(nóng)村社會養(yǎng)老保障中應(yīng)承擔的義務(wù)做出規(guī)定: 1.籌資責任。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障資金由國家、個人共同籌集是國際通行的做法。如日本、德國、波蘭等國家法律明確規(guī)定農(nóng)民養(yǎng)老保障資金主要或三分之一來源于政府財政。德國公法學(xué)

18、者溫克勒(g-wink-ler)在研究歐盟國家農(nóng)民養(yǎng)老金的財政狀況時提出:“沒有一個社會保障機構(gòu)能光依靠所繳費用來承擔農(nóng)民養(yǎng)老金的支出，它們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼?！备鲊r(nóng)村社會養(yǎng)老保障的發(fā)展說明，要建立起針對農(nóng)民這種收人不穩(wěn)定群體的社會養(yǎng)老保障沒有國家出資金是根本不可能的。而且，我國憲法明確規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！币虼耍r(nóng)村社會養(yǎng)老保障理應(yīng)得到政府的財力支持。(農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法中應(yīng)明確政府承擔的出資比例。一般，政府的出資比例是根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平來確定，經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)政府的出資比例高于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。 2.對

19、農(nóng)民養(yǎng)老金的給付做出最終擔保。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金一般由專業(yè)的基金經(jīng)營機構(gòu)投資運作，從而達到保值增值目的。實際上專家理財也有風險，為此政府應(yīng)承擔最終擔保。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法應(yīng)規(guī)定:當基金管理公司的基金回報率低于國家規(guī)定的最低回報率時，基金管理公司先以自有資金彌補差額，不足部分由政府承擔。當基金管理公司破產(chǎn)時，投保人的最低養(yǎng)老保障金由政府承擔最終支付責任。 第三，確保農(nóng)民權(quán)利。農(nóng)民是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法律制度中最 主要的主體，是國家實施此項政策的直接受益者。其權(quán)利主要就是在民年老的時候，能夠通過領(lǐng)取養(yǎng)老保障金保障其基本生活。為了確保農(nóng)民養(yǎng)老金請求權(quán)的實現(xiàn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法中應(yīng)對下列問題做出規(guī)定:

20、 1、所有農(nóng)民，包括農(nóng)民工、失地農(nóng)民只要達到18周歲，都應(yīng)強制參加社會養(yǎng)老保障; 2、保障基金堅持由國家、集體、個人三方共同籌集; 3、農(nóng)民繳費的期限、繳費標準以及方式根據(jù)各地經(jīng)濟水平不同，制定不同的標準，實行多元化原則; 4、對農(nóng)民進城定居、被征地農(nóng)民成為城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民異地遷移、農(nóng)民工進城打工等情況下的養(yǎng)老保障關(guān)系的轉(zhuǎn)移、銜接問題做出明確規(guī)范; 5、對養(yǎng)老金領(lǐng)取的條件以及支付方式做出統(tǒng)一規(guī)定。 6、農(nóng)村社會養(yǎng)老保障基金征收、管理、使用三方分離。 第四，發(fā)揮經(jīng)辦機構(gòu)職能。經(jīng)辦機構(gòu)是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障事業(yè)的具體實施機構(gòu)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障法中明確經(jīng)辦機構(gòu)責任主要是:i、對本轄區(qū)內(nèi)每一個達到投保年齡的公民建立保障賬戶，并將政府補貼計人其個人賬戶; 2、收取農(nóng)村集體組織、參保人員繳納的社會養(yǎng)老保障金; 3、在投保人員符合領(lǐng)取條件的時候，負責養(yǎng)老金的發(fā)放。我國現(xiàn)