剖析公共行政理論發(fā)展歷程

1、剖析公共行政理論發(fā)展歷程一、公共行政的認(rèn)定與理解 所謂的公共行政指的是一種可以有效增進(jìn)公共利益、對公共利益進(jìn)行公平分配的組織管理和調(diào)配控制理論，其不以利益最大化為目的。而相對于公共行政理論的私行政則指的是組織在對其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行組織管理時并非基于公共的利益。二者間最本質(zhì)的區(qū)別就是是否具有營利性以及是否服務(wù)于公共利益。公共行政主要有社會行政以及國家行政，其中國家行政占主導(dǎo)地位，也是最主要的部分。盡管傳統(tǒng)意義上的國家行政幾乎與公共行政是等同的，但其邊緣部分就是社會行政。社會文明發(fā)展到現(xiàn)階段，公共行政也呈現(xiàn)出擴大發(fā)展的趨勢。 二、公共行政理論的發(fā)展過程 （一）初創(chuàng)階段 現(xiàn)代的公共行政理論開始于十九世紀(jì)

2、末，在這個時期，對行政理論的研究有著非常鮮明的時代色彩?？梢哉f西方社會的轉(zhuǎn)型及社會進(jìn)步造就了公共行政理論，其理論的誕生與發(fā)展也是應(yīng)西方國家政治經(jīng)濟(jì)以及社會發(fā)展的需要。十九世紀(jì)中期，西方一些國家諸如美國、英國、法國等國家的經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形態(tài)由自由資本主義轉(zhuǎn)向了壟斷資本主義。同時，無產(chǎn)階級以及廣大勞動者由于為積累國家資本付出了很大的代介，因此也不斷的要求提高自身的政治地位，改善經(jīng)濟(jì)條件，于是社會矛盾日益突出，在復(fù)雜的社會關(guān)系下不斷發(fā)生階級沖突。正是這樣嚴(yán)峻的社會現(xiàn)實促使資本社會的統(tǒng)治階級對其管理方法以及統(tǒng)治思想進(jìn)行重新修正，于是一系列對經(jīng)濟(jì)、社會以及政治的改革開始大力推行。十九世紀(jì)以來

3、，一直占據(jù)著指導(dǎo)地位的自由主義政治理論受到了前所未有的挑戰(zhàn)，人們不再信奉“管最少的政府是最好的政府”這一理念。社會統(tǒng)治者為了化解社會矛盾，緩和階級沖突，穩(wěn)定社會秩序以及促進(jìn)發(fā)展，就開始對社會生活進(jìn)行主動干預(yù)，一改以往“消極國家”的形象，將其政府職能發(fā)揮到更為廣闊的范圍內(nèi)。一旦國家的行政權(quán)力有所加強，政府的行政職能被提到了工作日程，那么舊有的行政管理思想及管理方法就比較難適應(yīng)新的變化，這時，現(xiàn)代的公共行政理論就應(yīng)運而生。資本主義社會經(jīng)濟(jì)及科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，其工商企業(yè)的管理也面臨著改革與發(fā)展。可以說工商企業(yè)科學(xué)管理運動的發(fā)生使得社會的生產(chǎn)面貌發(fā)生了很大的改觀，一些新的管理理念、組織以及管理方法不

4、斷涌現(xiàn)，于是政府在加強行政職能的同時，對這場管理革命也越來越關(guān)注，越來越適應(yīng)。這場運動所催生的科學(xué)的管理理論、管理方法對政府的行政思想和行為又有著直接的影響，從而使政府的行政觀念得到大幅度的改觀，促使其進(jìn)一步加強行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在這種情況下，工商企業(yè)的科學(xué)管理促進(jìn)了行政管理理論的發(fā)展，而公共行政管理理論也在其發(fā)展的初級階段找到了可供借鑒參考的內(nèi)容及模式，于是現(xiàn)代公共行政理論的基礎(chǔ)就自然形成。概括來講，行政理論的初級階段大致可以總結(jié)為三個內(nèi)容，首先是政治和行政的關(guān)系；二是行政理論的基礎(chǔ)為科學(xué)管理理論，則官僚組織以及行政效率也成為行政理論研究的內(nèi)容；三是對行政規(guī)律進(jìn)行總結(jié)

5、，行政理論的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出模式化以及體系化的特點。 （二）修正階段 上個世紀(jì)三十年代中期，公共行政理論進(jìn)入其修正階段。由于上述初創(chuàng)階段時期，公共理論更多的是強調(diào)行政管理的技術(shù)性，因此并生很多行政原則，盡管這些原則對于提高行政效率也起一定的積極作用，但是處在西方資本主義社會經(jīng)濟(jì)大蕭條以及工人運動頻繁爆發(fā)的歷史背景下，這種理論及方法就體現(xiàn)出其不適用性。舊的公共行政管理理論側(cè)重的是技術(shù)以及機械的效率，因此在方式方法上更為注重規(guī)章制度的紀(jì)律性，而對被管理者的人格、情感需求等都有所忽略，這樣做的直接后果就是不僅行政效率會受到負(fù)面影響，而且發(fā)生管理危機的機率也相應(yīng)提高。此外，二戰(zhàn)對于西方國家的行政職能、體

6、制以及行為也有著深刻的影響，于是舊有行政理論的新問題、新現(xiàn)象都需要一個新的行政理論去指導(dǎo)、解答，以往的行政管理理論也體現(xiàn)出缺乏生機與活力的弊病。因此如何使得公共行政理論更好的順應(yīng)歷史的發(fā)展，各個行政學(xué)者就開始對舊有的行政管理的理念及思想進(jìn)行徹底的反省，并對其進(jìn)行修正與完善。修正階段的公共行政理論的主要內(nèi)容包括兩個層面，其一，行政管理的政治性被充分強調(diào)，對初創(chuàng)階段管理與政治分離的理論進(jìn)行修正；其二，加強公共行政管理理論中舊有傾向的討論和研究，以更廣闊的視野對行政實踐中出現(xiàn)的問題及現(xiàn)象提出新見解。 （三）拓展階段 上個世紀(jì)六十年代，公共行政理論進(jìn)入了拓展階段。上世紀(jì)六十年代以來至今，世界經(jīng)過半個世

7、紀(jì)的發(fā)展，其格局已經(jīng)有了很大的變化，西方資本主義國家經(jīng)歷過二戰(zhàn)的創(chuàng)傷之后，進(jìn)入了一個恢復(fù)發(fā)展時期。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)體現(xiàn)出其強大的作用和力量，在更大的范圍內(nèi)推動經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，于是人類迎來了第三次技術(shù)革命。系統(tǒng)論以及信息論和控制論就成為科學(xué)技術(shù)理論新的代言名詞，并在非常廣闊的范圍內(nèi)得以運用?？茖W(xué)技術(shù)空前的發(fā)展及運用，使得各種管理理論與技術(shù)得到了長足的發(fā)展，其中的公共行政理論也不例外。自然科學(xué)理論越來越多的應(yīng)用于公共行政管理理論中，拓寬了其研究領(lǐng)域，公共行政管理理論的面貌也發(fā)生了徹底的改變。隨著上世紀(jì)七十年代后自由主義政策的徹底破產(chǎn)，很多非常嚴(yán)峻的社會問題就擺在了政府面前，尤其是美國，各

8、種反戰(zhàn)運動、民權(quán)運動等再加上新的經(jīng)濟(jì)危機，對其社會的發(fā)展和穩(wěn)定都帶來了極大的沖擊。因此，政府的行政活動就面臨著更多的問題，于是公共行政理論的應(yīng)用性就成為這個時期的主要研究方向，一種全新的公共行政管理理論以及實踐模式應(yīng)運而生。其不僅是一種嘗試著代替舊有公共行政學(xué)的理論，它還代表著一種新的公共管理的模式，以及在現(xiàn)代公共行政領(lǐng)域內(nèi)持續(xù)發(fā)生著的改革運動。在這個時期的公共行政管理理論主要內(nèi)容包括以下三個方面：第一，對自然科學(xué)以及社會科學(xué)的全新理論進(jìn)行借鑒、吸收和采納，合理運用諸如系統(tǒng)論以及生態(tài)論或者權(quán)變論等新的理論來輔助行政管理理論的發(fā)展，公共行政理論的研究領(lǐng)域向著更深、更廣的方向發(fā)展；第二，對于現(xiàn)代公

9、共行政管理理論的發(fā)展再做進(jìn)一步思考，并提出新的研究內(nèi)容，尋找新的研究方向；第三，增強公共行政管理理論的應(yīng)用性，這種應(yīng)用性體現(xiàn)在政策分析理論的產(chǎn)生以及決策科學(xué)理論的發(fā)展等方面。 三、我國公共行政管理的發(fā)展走向 在研究西方國家公共行政管理理論發(fā)展的基礎(chǔ)上，借鑒其較為成熟的管理理論，結(jié)合我國的實際情況，可以對我國的公共行政管理發(fā)展走向做出分析。未來我國的公共行政管理的發(fā)展方向?qū)⑾蛑鴤鹘y(tǒng)行政理論和現(xiàn)代行政理論相結(jié)合、本土行政理論和西方行政理論相結(jié)合的方向發(fā)展。盡管公共行政理論的發(fā)展與變革與社會文化的心理提升以及行政人員價值觀的定位等微觀因素有著密切的關(guān)系，但這些因素只會決定其為漸進(jìn)發(fā)展過程。隨著我國加

10、入世貿(mào)組織所帶來的積極影響，我國的公共行政理論的發(fā)展走向大致可以體現(xiàn)在以下兩個方面： （一）管制型向著服務(wù)型轉(zhuǎn)變 其實，我國傳統(tǒng)的公共行政理論是一種典型的管制型理論，至今政府部門工作人員的觀念及思想都?xì)埩糁黠@的計劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，最顯著的表現(xiàn)為：多數(shù)人都認(rèn)為政府的主要職責(zé)就是“管人”、“管企業(yè)”、“管市場”、“管社會”等等，其突出的是一個“管”字，而缺乏“服務(wù)”意識。這種觀念所帶來的直接后果就是：政府機構(gòu)背負(fù)著沉重的包袱，政企不分，公共行政事務(wù)管理能力低下。由于我國的市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，并加了入世貿(mào)組織，實現(xiàn)了與國際市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則的國際接軌，那么政府的職能就要向著“服務(wù)型”政府而轉(zhuǎn)變。政府的一切行為

11、都是為市場而服務(wù)，比如制定出可以有效保護(hù)公民財產(chǎn)、維護(hù)社會穩(wěn)定的法律法規(guī)，維持穩(wěn)定、和諧、發(fā)展的社會秩序，保護(hù)并不斷改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)社會的發(fā)展與進(jìn)步等等。因此，政府要從思想觀念上樹立起一種服務(wù)意識，將管制納入服務(wù)，以服務(wù)為依歸。由此可見，我國的公共行政管理理論必然由管制型向著服務(wù)型轉(zhuǎn)變。 （二）官本型向著民本型轉(zhuǎn)變 我國傳統(tǒng)的官本型公共行政管理理論是以農(nóng)業(yè)社會體制以及計劃經(jīng)濟(jì)體制為背景的，其所崇尚的是“唯權(quán)是尊”、“凡事講求特權(quán)”等，受這些舊觀念的影響，直至現(xiàn)在我國的公共行政管理體制還存在著一定的家長制、“官念”為本以及長官意志等官本型現(xiàn)象。其實，實行了市場經(jīng)濟(jì)體制后，政府就要將微觀的經(jīng)濟(jì)權(quán)力交還給人民，而將自身的工作重點放在公共管理及服務(wù)上，從而弱化官本型公共管理的現(xiàn)實基礎(chǔ)。此外，在加入世貿(mào)組織以后，中國人民的法律意識逐漸加強，政府公務(wù)的透明化及公開化等，也對“官本位”意識產(chǎn)生一定的沖擊，而“民本位”的意識則被逐漸強調(diào)。因此，我國公共行政管理的發(fā)展趨勢必然是“官本型”向著“民本型”的管理模式發(fā)展。民本型與官本型最本質(zhì)的區(qū)別