剖析公共行政理論發(fā)展歷程

1、剖析公共行政理論發(fā)展歷程一、公共行政的認(rèn)定與理解 所謂的公共行政指的是一種可以有效增進(jìn)公共利益、對(duì)公共利益進(jìn)行公平分配的組織管理和調(diào)配控制理論，其不以利益最大化為目的。而相對(duì)于公共行政理論的私行政則指的是組織在對(duì)其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行組織管理時(shí)并非基于公共的利益。二者間最本質(zhì)的區(qū)別就是是否具有營利性以及是否服務(wù)于公共利益。公共行政主要有社會(huì)行政以及國家行政，其中國家行政占主導(dǎo)地位，也是最主要的部分。盡管傳統(tǒng)意義上的國家行政幾乎與公共行政是等同的，但其邊緣部分就是社會(huì)行政。社會(huì)文明發(fā)展到現(xiàn)階段，公共行政也呈現(xiàn)出擴(kuò)大發(fā)展的趨勢(shì)。 二、公共行政理論的發(fā)展過程 （一）初創(chuàng)階段 現(xiàn)代的公共行政理論開始于十九世紀(jì)

2、末，在這個(gè)時(shí)期，對(duì)行政理論的研究有著非常鮮明的時(shí)代色彩?？梢哉f西方社會(huì)的轉(zhuǎn)型及社會(huì)進(jìn)步造就了公共行政理論，其理論的誕生與發(fā)展也是應(yīng)西方國家政治經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)發(fā)展的需要。十九世紀(jì)中期，西方一些國家諸如美國、英國、法國等國家的經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形態(tài)由自由資本主義轉(zhuǎn)向了壟斷資本主義。同時(shí)，無產(chǎn)階級(jí)以及廣大勞動(dòng)者由于為積累國家資本付出了很大的代介，因此也不斷的要求提高自身的政治地位，改善經(jīng)濟(jì)條件，于是社會(huì)矛盾日益突出，在復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系下不斷發(fā)生階級(jí)沖突。正是這樣嚴(yán)峻的社會(huì)現(xiàn)實(shí)促使資本社會(huì)的統(tǒng)治階級(jí)對(duì)其管理方法以及統(tǒng)治思想進(jìn)行重新修正，于是一系列對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)以及政治的改革開始大力推行。十九世紀(jì)以來

3、，一直占據(jù)著指導(dǎo)地位的自由主義政治理論受到了前所未有的挑戰(zhàn)，人們不再信奉“管最少的政府是最好的政府”這一理念。社會(huì)統(tǒng)治者為了化解社會(huì)矛盾，緩和階級(jí)沖突，穩(wěn)定社會(huì)秩序以及促進(jìn)發(fā)展，就開始對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，一改以往“消極國家”的形象，將其政府職能發(fā)揮到更為廣闊的范圍內(nèi)。一旦國家的行政權(quán)力有所加強(qiáng)，政府的行政職能被提到了工作日程，那么舊有的行政管理思想及管理方法就比較難適應(yīng)新的變化，這時(shí)，現(xiàn)代的公共行政理論就應(yīng)運(yùn)而生。資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)及科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，其工商企業(yè)的管理也面臨著改革與發(fā)展?？梢哉f工商企業(yè)科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)生使得社會(huì)的生產(chǎn)面貌發(fā)生了很大的改觀，一些新的管理理念、組織以及管理方法不

4、斷涌現(xiàn)，于是政府在加強(qiáng)行政職能的同時(shí)，對(duì)這場(chǎng)管理革命也越來越關(guān)注，越來越適應(yīng)。這場(chǎng)運(yùn)動(dòng)所催生的科學(xué)的管理理論、管理方法對(duì)政府的行政思想和行為又有著直接的影響，從而使政府的行政觀念得到大幅度的改觀，促使其進(jìn)一步加強(qiáng)行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在這種情況下，工商企業(yè)的科學(xué)管理促進(jìn)了行政管理理論的發(fā)展，而公共行政管理理論也在其發(fā)展的初級(jí)階段找到了可供借鑒參考的內(nèi)容及模式，于是現(xiàn)代公共行政理論的基礎(chǔ)就自然形成。概括來講，行政理論的初級(jí)階段大致可以總結(jié)為三個(gè)內(nèi)容，首先是政治和行政的關(guān)系；二是行政理論的基礎(chǔ)為科學(xué)管理理論，則官僚組織以及行政效率也成為行政理論研究的內(nèi)容；三是對(duì)行政規(guī)律進(jìn)行總結(jié)

5、，行政理論的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出模式化以及體系化的特點(diǎn)。 （二）修正階段 上個(gè)世紀(jì)三十年代中期，公共行政理論進(jìn)入其修正階段。由于上述初創(chuàng)階段時(shí)期，公共理論更多的是強(qiáng)調(diào)行政管理的技術(shù)性，因此并生很多行政原則，盡管這些原則對(duì)于提高行政效率也起一定的積極作用，但是處在西方資本主義社會(huì)經(jīng)濟(jì)大蕭條以及工人運(yùn)動(dòng)頻繁爆發(fā)的歷史背景下，這種理論及方法就體現(xiàn)出其不適用性。舊的公共行政管理理論側(cè)重的是技術(shù)以及機(jī)械的效率，因此在方式方法上更為注重規(guī)章制度的紀(jì)律性，而對(duì)被管理者的人格、情感需求等都有所忽略，這樣做的直接后果就是不僅行政效率會(huì)受到負(fù)面影響，而且發(fā)生管理危機(jī)的機(jī)率也相應(yīng)提高。此外，二戰(zhàn)對(duì)于西方國家的行政職能、體

6、制以及行為也有著深刻的影響，于是舊有行政理論的新問題、新現(xiàn)象都需要一個(gè)新的行政理論去指導(dǎo)、解答，以往的行政管理理論也體現(xiàn)出缺乏生機(jī)與活力的弊病。因此如何使得公共行政理論更好的順應(yīng)歷史的發(fā)展，各個(gè)行政學(xué)者就開始對(duì)舊有的行政管理的理念及思想進(jìn)行徹底的反省，并對(duì)其進(jìn)行修正與完善。修正階段的公共行政理論的主要內(nèi)容包括兩個(gè)層面，其一，行政管理的政治性被充分強(qiáng)調(diào)，對(duì)初創(chuàng)階段管理與政治分離的理論進(jìn)行修正；其二，加強(qiáng)公共行政管理理論中舊有傾向的討論和研究，以更廣闊的視野對(duì)行政實(shí)踐中出現(xiàn)的問題及現(xiàn)象提出新見解。 （三）拓展階段 上個(gè)世紀(jì)六十年代，公共行政理論進(jìn)入了拓展階段。上世紀(jì)六十年代以來至今，世界經(jīng)過半個(gè)世

7、紀(jì)的發(fā)展，其格局已經(jīng)有了很大的變化，西方資本主義國家經(jīng)歷過二戰(zhàn)的創(chuàng)傷之后，進(jìn)入了一個(gè)恢復(fù)發(fā)展時(shí)期。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)體現(xiàn)出其強(qiáng)大的作用和力量，在更大的范圍內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，于是人類迎來了第三次技術(shù)革命。系統(tǒng)論以及信息論和控制論就成為科學(xué)技術(shù)理論新的代言名詞，并在非常廣闊的范圍內(nèi)得以運(yùn)用?？茖W(xué)技術(shù)空前的發(fā)展及運(yùn)用，使得各種管理理論與技術(shù)得到了長足的發(fā)展，其中的公共行政理論也不例外。自然科學(xué)理論越來越多的應(yīng)用于公共行政管理理論中，拓寬了其研究領(lǐng)域，公共行政管理理論的面貌也發(fā)生了徹底的改變。隨著上世紀(jì)七十年代后自由主義政策的徹底破產(chǎn)，很多非常嚴(yán)峻的社會(huì)問題就擺在了政府面前，尤其是美國，各

8、種反戰(zhàn)運(yùn)動(dòng)、民權(quán)運(yùn)動(dòng)等再加上新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，對(duì)其社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定都帶來了極大的沖擊。因此，政府的行政活動(dòng)就面臨著更多的問題，于是公共行政理論的應(yīng)用性就成為這個(gè)時(shí)期的主要研究方向，一種全新的公共行政管理理論以及實(shí)踐模式應(yīng)運(yùn)而生。其不僅是一種嘗試著代替舊有公共行政學(xué)的理論，它還代表著一種新的公共管理的模式，以及在現(xiàn)代公共行政領(lǐng)域內(nèi)持續(xù)發(fā)生著的改革運(yùn)動(dòng)。在這個(gè)時(shí)期的公共行政管理理論主要內(nèi)容包括以下三個(gè)方面：第一，對(duì)自然科學(xué)以及社會(huì)科學(xué)的全新理論進(jìn)行借鑒、吸收和采納，合理運(yùn)用諸如系統(tǒng)論以及生態(tài)論或者權(quán)變論等新的理論來輔助行政管理理論的發(fā)展，公共行政理論的研究領(lǐng)域向著更深、更廣的方向發(fā)展；第二，對(duì)于現(xiàn)代公

9、共行政管理理論的發(fā)展再做進(jìn)一步思考，并提出新的研究內(nèi)容，尋找新的研究方向；第三，增強(qiáng)公共行政管理理論的應(yīng)用性，這種應(yīng)用性體現(xiàn)在政策分析理論的產(chǎn)生以及決策科學(xué)理論的發(fā)展等方面。 三、我國公共行政管理的發(fā)展走向 在研究西方國家公共行政管理理論發(fā)展的基礎(chǔ)上，借鑒其較為成熟的管理理論，結(jié)合我國的實(shí)際情況，可以對(duì)我國的公共行政管理發(fā)展走向做出分析。未來我國的公共行政管理的發(fā)展方向?qū)⑾蛑鴤鹘y(tǒng)行政理論和現(xiàn)代行政理論相結(jié)合、本土行政理論和西方行政理論相結(jié)合的方向發(fā)展。盡管公共行政理論的發(fā)展與變革與社會(huì)文化的心理提升以及行政人員價(jià)值觀的定位等微觀因素有著密切的關(guān)系，但這些因素只會(huì)決定其為漸進(jìn)發(fā)展過程。隨著我國加

10、入世貿(mào)組織所帶來的積極影響，我國的公共行政理論的發(fā)展走向大致可以體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面： （一）管制型向著服務(wù)型轉(zhuǎn)變 其實(shí)，我國傳統(tǒng)的公共行政理論是一種典型的管制型理論，至今政府部門工作人員的觀念及思想都?xì)埩糁黠@的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡，最顯著的表現(xiàn)為：多數(shù)人都認(rèn)為政府的主要職責(zé)就是“管人”、“管企業(yè)”、“管市場(chǎng)”、“管社會(huì)”等等，其突出的是一個(gè)“管”字，而缺乏“服務(wù)”意識(shí)。這種觀念所帶來的直接后果就是：政府機(jī)構(gòu)背負(fù)著沉重的包袱，政企不分，公共行政事務(wù)管理能力低下。由于我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，并加了入世貿(mào)組織，實(shí)現(xiàn)了與國際市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則的國際接軌，那么政府的職能就要向著“服務(wù)型”政府而轉(zhuǎn)變。政府的一切行為

11、都是為市場(chǎng)而服務(wù)，比如制定出可以有效保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的法律法規(guī)，維持穩(wěn)定、和諧、發(fā)展的社會(huì)秩序，保護(hù)并不斷改善生態(tài)環(huán)境，發(fā)展生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步等等。因此，政府要從思想觀念上樹立起一種服務(wù)意識(shí)，將管制納入服務(wù)，以服務(wù)為依歸。由此可見，我國的公共行政管理理論必然由管制型向著服務(wù)型轉(zhuǎn)變。 （二）官本型向著民本型轉(zhuǎn)變 我國傳統(tǒng)的官本型公共行政管理理論是以農(nóng)業(yè)社會(huì)體制以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制為背景的，其所崇尚的是“唯權(quán)是尊”、“凡事講求特權(quán)”等，受這些舊觀念的影響，直至現(xiàn)在我國的公共行政管理體制還存在著一定的家長制、“官念”為本以及長官意志等官本型現(xiàn)象。其實(shí)，實(shí)行了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，政府就要將微觀的經(jīng)濟(jì)權(quán)力交還給人民，而將自身的工作重點(diǎn)放在公共管理及服務(wù)上，從而弱化官本型公共管理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。此外，在加入世貿(mào)組織以后，中國人民的法律意識(shí)逐漸加強(qiáng)，政府公務(wù)的透明化及公開化等，也對(duì)“官本位”意識(shí)產(chǎn)生一定的沖擊，而“民本位”的意識(shí)則被逐漸強(qiáng)調(diào)。因此，我國公共行政管理的發(fā)展趨勢(shì)必然是“官本型”向著“民本型”的管理模式發(fā)展。民本型與官本型最本質(zhì)的區(qū)別