略論收入分配差距擴大的地方政府成因與政策意見.doc

1、略論收入分配差距擴大的地方政府成因與政策意見摘要當(dāng)前收入分配差距的擴大，既有中央政策層面的原因，更有地方政府在中觀和微觀層面責(zé)任缺失和表現(xiàn)不力等方面的原因。通過調(diào)整執(zhí)政理念規(guī)范政府自身行為、加強保障機制建設(shè)和積極創(chuàng)造就業(yè)崗位等多方面建設(shè)，地方政府可以在縮小收入分配差距方面承擔(dān)重要職責(zé)。關(guān)鍵詞收入分配；地方政府；成因；解決路徑。一、引言。隨著收入差異的不時擴大，近年來。收入分配問題一直是媒體和專家學(xué)者們熱烈討論的話題。如果說之前我討論更多的如何將經(jīng)濟總量這個蛋糕做大做強的話，現(xiàn)在討論更多的如何將經(jīng)濟這個蛋糕切好、分好。調(diào)整收入分配格局，縮小收入分配差異，不只關(guān)乎到整個社會的公平公正問題，更關(guān)系到

2、國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整、經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和居民生活水平提高等諸多重大問題。為此，黨中央、國務(wù)院出臺了一系列措施，比如規(guī)范國有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬管理制度、推進(jìn)機關(guān)和事業(yè)單位工資制度改革、推進(jìn)實施企業(yè)集體工資協(xié)商制度等。諸多專家學(xué)者也紛紛建議從財稅政策、戶籍制度、教育體制等方面加強改革。固然，這些措施對縮小我國整體收入分配差別起到一定的作用，但是國這個區(qū)域間發(fā)展差別較大、區(qū)情各不相同的現(xiàn)實條件下，這種宏觀層面上的政策具有一定的局限性。如何發(fā)揮地方政府在減少收入分配差別中的作用，積極發(fā)揮中觀或微觀主體的作用，彌補宏觀政策的空缺，參與到收入分配改革的過程中來，當(dāng)前需認(rèn)真研究并亟待解決的重大課題。二、收入分配差

3、距擴大的地方政府成因。雖然中央政府在積極縮小收入分配差距，但各個地方政府在收入分配中主體責(zé)任的缺失和有限的作為，使得收入分配差距不僅沒有減少，反而進(jìn)一步加大了地區(qū)、城鄉(xiāng)和階層之間的收入差距。具體來說，表現(xiàn)為以下幾方面：（一）地方政府在減少收入分配差距的主體責(zé)任不明確。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立和完善，市場在收入分配中的作用逐步增強，地區(qū)間地理條件和資源稟賦差異、原有的城鄉(xiāng)差距、勞動者素質(zhì)差異等，都轉(zhuǎn)化為不同形式的收入差距，這是我們當(dāng)前城鄉(xiāng)、地區(qū)和個人收入分配差距形成的重要原因。雖然中央各部門都在積極實施減少收入分配差距的相關(guān)政策，使我們看到收入分配中合理的、積極的因素在不斷增多，但影響收

4、入收入分配差距的因素眾多，有些是宏觀政策體制的原因，有些則是中觀和微觀方面的原因。而各級地方政府的主體責(zé)任不明和有限作為，進(jìn)一步擴大了收入分配差距。一是收入分配的公平與政府的政績考核沒有直接聯(lián)系。長期以來，各級地方政府以gDp考核為中心的工作方式，使得各地在經(jīng)濟發(fā)展過程中以gDp為導(dǎo)向，使得gDp成為衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的最重要的指標(biāo)，甚至是唯一指標(biāo)。還有，即使有些地方規(guī)定了城鎮(zhèn)居民可支配收入增長率、農(nóng)村居民純收入增長率等硬性考核指標(biāo)，但是這種人均指標(biāo)無法反映老百姓收入分配的公平性，因為財富越來越集中于少數(shù)人手中，大多數(shù)低收入者在很大程度上是“被增長”了。二是在政策的提供上，地方政府沒有成為中央宏

5、觀政策“拾遺補缺”的角色。當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會矛盾錯綜復(fù)雜、區(qū)域發(fā)展極不平衡，中央的宏觀收入分配調(diào)整政策難以顧及到生活的方方面面和社會的各個角落，一盤棋的宏觀收入分配政策難以做到有效平衡。同時，雖然影響收入分配的一些因素在全國范圍內(nèi)普遍存在，但由于存在原因主次排列和大小區(qū)分不盡相同，各個地方政府最清楚、也最明白自己轄區(qū)內(nèi)的收入分配狀況，在如何有效調(diào)整收入分配格局也是最具有發(fā)言權(quán)的，因此，各級地方政府應(yīng)成為調(diào)整收入分配的責(zé)任主體。在國家政策的統(tǒng)一調(diào)控下，各地應(yīng)根據(jù)自己的實際情況，制定出符合自己區(qū)情的收入分配調(diào)整政策，應(yīng)成為中央宏觀政策的有力補充，主動承擔(dān)起“拾遺補缺”的角色。非常令人遺憾的是，由于

6、主體責(zé)任的不明晰，地方政府在縮小收入分配差距方面的積極性和動力明顯不足，使得宏觀收入分配調(diào)控政策的效果大打折扣。（二）地方政府在減少城鄉(xiāng)收入差距方面表現(xiàn)不力。從20世紀(jì)90年代開始，我國的城鄉(xiāng)收入差距就一直處在不斷擴大的趨勢之中。城鎮(zhèn)人均可支配收入與農(nóng)村人均純收入比例由1997年的246.89%逐步上升到2021年的332.96%。雖然在2021年城鄉(xiāng)收入差距下降了1.47個百分點，但在2021年城鄉(xiāng)收入比仍高達(dá)331.49%。如果考慮到城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在社會保障方面存在的巨大差別，那么城鄉(xiāng)收入差距目前的狀況，比現(xiàn)在統(tǒng)計公布的數(shù)據(jù)還要嚴(yán)重得多。城鄉(xiāng)收入差距的形成固然有戶籍制度分割等宏觀政策原

7、因和勞動力素質(zhì)差異等個人原因，但是地方政府也有不可推卸的責(zé)任。一是在財政支出結(jié)構(gòu)中用于居民收入方面的比重較低。2021年，上海財政支出中用于社會保障和就業(yè)的為146.7億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出為49.1億元，兩者合計占財政支出總額的6.43%，而在上個世紀(jì)90年代的美國社會保障支出占財政支出的比重為30%，德國則達(dá)到50%左右，與發(fā)達(dá)國家相比具有較大差異。二是在財政資金使用的方向上，城市大于農(nóng)村。作為財政資金重點投入的城市擁有絕大多數(shù)的優(yōu)質(zhì)教育資源，而農(nóng)村教育投入的嚴(yán)重不足使得農(nóng)村學(xué)生難以接受到優(yōu)質(zhì)教育的機會，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)區(qū)域間的師資隊伍素質(zhì)、教育設(shè)施設(shè)備、課程科目開設(shè)和活動實踐場所等各項教育資源

8、存在明顯的差別。還有城鎮(zhèn)的社會保障制度已經(jīng)基本建立，但有些地方農(nóng)村的社會保障制度還沒有真正起步。農(nóng)村的低收入保障和養(yǎng)老保障水平低下，進(jìn)一步增強了農(nóng)民對土地的過度依賴，使得土地流轉(zhuǎn)難以實現(xiàn)，土地的規(guī)模效益得不到提高，進(jìn)一步制約了農(nóng)民收入的提升。還有城市中的道路、供水、供電、學(xué)校、醫(yī)院等都由財政投資建設(shè)，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)大多由農(nóng)民自己投資建設(shè)。雖然各地已經(jīng)明確要加大對農(nóng)村的財政投入力度，但在地方財力嚴(yán)重不足和負(fù)債嚴(yán)重的前提條件下，財政拿出的投資資金與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需要的資金量相比，無異于“杯水車薪”。（三）地方政府監(jiān)管力度不到位導(dǎo)致收入差距的進(jìn)一步擴大。收入分配差距的擴大，固然有

9、國家制度層面的原因，但是如果沒有強有力的監(jiān)管體系作保障，出臺再好的政策也將是一紙空文。在當(dāng)前，地方政府監(jiān)督力度的不到位，不能不說是導(dǎo)致收入差距的擴大的一個很重要的原因。一是對于企業(yè)和個人的不法行為謀取暴利，地方政府的監(jiān)管和打擊力度不夠。當(dāng)前，很多企業(yè)和個人心存僥幸心里，通過鉆法律空子，打擦邊球和采用不法行為謀取暴利，一些地方的偷稅漏稅、制假販假、權(quán)錢交易、騙取貸款、灰色交易等骯臟財富積累時有發(fā)生。這其中固然有國家制度不完善方面的原因，但是地方政府從保護(hù)地方既得利益的角度出發(fā)，對這些企業(yè)和個人采取默許或者睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，其責(zé)任就難辭其咎。當(dāng)前，我們的監(jiān)管制度在富人面前存在一定的“失靈”，

10、富人依靠偷稅漏稅迅速發(fā)家已經(jīng)成為公開的秘密。越有資源和收入越高的，其偷逃稅款也就越嚴(yán)重。在地方政府監(jiān)管缺失條件下，這些不法行為無疑會加劇富者越富、窮著越窮的現(xiàn)象的出現(xiàn)，加劇了收入分配差距的進(jìn)一步擴大。二是相關(guān)勞動法令在地方得不到有效執(zhí)行，勞動權(quán)益得不到有效保護(hù)。與資本相比，勞動者在收入分配過程中本來就處于弱勢地位。如果再缺乏對勞動者權(quán)益的保護(hù)，那么資本侵占勞動的合法權(quán)益就得到肆無忌憚的地步。而在一些地方，勞動者的工資長期保持不變的重要原因就在于相關(guān)勞動法令得不到有效執(zhí)行，或者執(zhí)行力度不夠，導(dǎo)致勞動權(quán)益得不到有效保護(hù)。三是對于大量的公務(wù)消費，地府政府監(jiān)督缺位、監(jiān)管乏力。當(dāng)前，一些縣鄉(xiāng)政府公款吃喝

11、相當(dāng)驚人，雖然他們的制度內(nèi)收入水平普遍較低，但是職務(wù)消費大多采用實報實銷的形式，約束力度不夠，彈性很大，監(jiān)督的缺位，加劇了與其他階層的收入分化。在每年的預(yù)算審議和批準(zhǔn)過程中，快速的“一攬子批準(zhǔn)”使人大代表們集中關(guān)注于幾個大層面的問題，而預(yù)算報告中涉及到公務(wù)接待方面的內(nèi)容則難以深入分析和討論。對于居高不下的公款吃喝花費，人大也沒有太多的辦法。同時，由于公務(wù)接待的主體是領(lǐng)導(dǎo)干部和其他公務(wù)人員，信息和權(quán)利的不對稱使公務(wù)接待問題呈現(xiàn)較多的隱蔽性，容易形成“對上級不敢監(jiān)督，對同級不愿監(jiān)督，對下級不好監(jiān)督”的局面。而在發(fā)達(dá)國家作為強大監(jiān)督力量的媒體和公眾的監(jiān)督在一定程度上還沒很好的發(fā)揮出來。在發(fā)達(dá)國家，公

12、務(wù)人員特別是高級公務(wù)員在公務(wù)消費方面的問題，一旦被媒體曝光或被舉報，往往引發(fā)強大的輿論壓力和并承擔(dān)相應(yīng)的法律和行政制裁，因此對他們的行為形成強有力的制約作用。而在我國由于種種監(jiān)督力量的缺失，加劇了社會各階層收入分配的不公平。（四）地府政府在創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機會均等的努力程度不夠。當(dāng)前，各級政府仍控制著大量的稀缺資源，受政績導(dǎo)向和財政分權(quán)的激勵，使得各級政府積極廣泛地參與各類經(jīng)濟活動，形成了政府主導(dǎo)、投資驅(qū)動、出口導(dǎo)向的經(jīng)濟增長模式。在這種模式下，行政權(quán)利始終參與了收入的分配，導(dǎo)致整個社會的初次分配向政府傾斜，向地方政府所偏愛的、所支持的企業(yè)傾斜，而對于多創(chuàng)造就業(yè)機會，縮小收入分配差距方面的工作則無暇

13、顧及。主要表現(xiàn)為：一是地方過多關(guān)注大利稅項目，對創(chuàng)造就業(yè)項目的關(guān)注度則不夠。當(dāng)前的分稅制，使得財力層層向上級集中，而地方特別是縣鄉(xiāng)為了維持機構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)不得不尋求其他生財之道，對大利稅項目關(guān)注也就與日俱增了。為了更多的稅收，地方政府想方設(shè)法上項目，特別是帶來大額稅源的重化工項目，只要企業(yè)投產(chǎn)，不管有沒有贏利，都要按照生產(chǎn)規(guī)模向地方上繳增值稅和營業(yè)稅。而這些大額稅源的生產(chǎn)項目大多是資本、技術(shù)密集型的，在一定程度上是排斥就業(yè)崗位的。二是對中小企業(yè)服務(wù)業(yè)發(fā)展的努力程度不夠。過去多年來，各級地方政府對于能容納大量就業(yè)的中小企業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展，在思想上忽視，在戰(zhàn)略上輕視，在政策上沒有多少支持，使得經(jīng)濟的

14、發(fā)展對勞動力就業(yè)的吸納能力越來越弱。我國溫州等地的實踐表明，越是中小企業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，收入分配差距就越小。我國臺灣省以發(fā)展中小企業(yè)為立島之本，成就了經(jīng)濟增長快、失業(yè)率低、收入分配公平的東亞奇跡。因此，在未來的經(jīng)濟發(fā)展過程中，如何通過城鄉(xiāng)、地區(qū)均衡化的中小企業(yè)發(fā)展政策來縮小人們的收入分配差距，是擺在各個地方政府面前的一個重大挑戰(zhàn)。三、地方政府減少收入分配差距擴大的政策建議。各級地方政府的責(zé)任缺失和表現(xiàn)不力，正是當(dāng)前收入分配差距日益擴大的重要原因。在現(xiàn)階段，地方政府如何努力實現(xiàn)分配正義、縮小收入分配差距？筆者認(rèn)為，各級地方政府應(yīng)當(dāng)從調(diào)整執(zhí)政理念、加強保障機制建設(shè)、打擊非法收入和創(chuàng)造就業(yè)崗位等方面著力

15、深入推進(jìn)。（一）調(diào)整執(zhí)政理念，在價值取向和政績考核上更加注重收入公平。在收入分配問題已經(jīng)成為全社會關(guān)注的焦點的同時，在客觀上也需要我們著力調(diào)整執(zhí)政理念。從立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念出發(fā)，解決好關(guān)系老百姓切身利益的矛盾和問題。在價值取向上，各個地方政府應(yīng)從靠效率優(yōu)先做大生產(chǎn)總量、創(chuàng)造雄厚財力基礎(chǔ)作為價值首選，向更加注重社會公平和促進(jìn)收入合理分配作為價值首選上來。在堅持初次分配和再分配體現(xiàn)公平和效率兼顧的同時，應(yīng)力爭做到使人們的收入起點公平、過程公平、結(jié)果公平。同時，在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，對各級政府的考核應(yīng)擯棄gDp等硬性指標(biāo)，應(yīng)轉(zhuǎn)向包括收入公平在內(nèi)的注重考核經(jīng)濟發(fā)展方式和體現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量方面的指標(biāo)

16、。比如，四川省目前已經(jīng)出臺規(guī)定，不再向各市州下達(dá)gDp增長指標(biāo)，而將計劃生育、耕地保有量、安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定和廉政建設(shè)作為考核重點?？梢灶A(yù)計，新的政績考核體系將徹底改變傳統(tǒng)的干部考核辦法，對于各地的收入公平、社會穩(wěn)定將起著較好的促進(jìn)作用。（二）調(diào)整城鄉(xiāng)差距，加大對農(nóng)村居民的收入保障機制建設(shè)。為了迅速改變分配政策偏向城市居民，農(nóng)民收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市的狀況，各級地方政府作為首要責(zé)任人，要加大對農(nóng)民等低收入群體的收入保障機制建設(shè)。一是要加大財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)科技的投入力度，著力改善農(nóng)村和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。二是在國家加大財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，重點保障農(nóng)村義務(wù)教育的

17、發(fā)展，彌補農(nóng)村義務(wù)教育投入的不足，從而不斷提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)。三是建立城鄉(xiāng)互動的協(xié)調(diào)機制。通過建立城鄉(xiāng)互動的市場，實現(xiàn)城鄉(xiāng)要素的自由、合理流動。通過大力發(fā)展城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，建立促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化的機制，從而提升縣域經(jīng)濟，帶動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。同時，用現(xiàn)代化手段改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，不斷促進(jìn)城鄉(xiāng)資本、技術(shù)、人才、信息方面的交流與合作，從而使農(nóng)村居民的收入水平不斷提高。（三）規(guī)范政府行為，嚴(yán)厲打擊各種非法收入。各級地方政府要以服務(wù)型政府為目標(biāo)，規(guī)范政府自身消費，減少權(quán)力對分配領(lǐng)域的干預(yù)，逐步取消各種行政特權(quán)，減少政府官員權(quán)力尋租的機會。同時通過健全各項法

18、規(guī)，提高腐敗及其他非法行為的成本，防止“權(quán)錢交易”的非法收入逍遙法外，維護(hù)正常的分配秩序。堅持引導(dǎo)和糾正相結(jié)合，在促進(jìn)公平分配、保護(hù)合法收入的同時，嚴(yán)厲限制不合理收入，及時糾正因法制不健全、調(diào)控不到位以及故意違法而形成的收入扭曲。嚴(yán)格依法辦事，打擊非法暴力者。對一些知法犯法、走私、以權(quán)謀私等非法牟取暴力者，要嚴(yán)懲不貸，以弱化不合理不合法因素造成的貧富差距的負(fù)面影響。（四）完善社會保障體系，拓展社會保障覆蓋面。為了防止居民因病致貧，因病返貧現(xiàn)象的發(fā)生，各地要加大城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的推進(jìn)力度。在城鎮(zhèn)社會保障制度方面，要以擴大社會保險覆蓋面和提高保障能力為重點，把養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險覆蓋到城鎮(zhèn)各類企業(yè)職工。并加大對用人單位拒不參加社會保險和拒繳保險費等行為加大懲處力度。各地結(jié)合各自實際，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行醫(yī)療保險制度改革，建立“基本保障，多種層次，廣泛覆蓋”的醫(yī)療保險體系。在農(nóng)村社會保障方面，各地要理順勞動保障部門、農(nóng)村工作部門、民政部門和衛(wèi)生教育部門的關(guān)系，形成分工合理，各部門緊密配合的農(nóng)村社會保障管理體系。