失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建

1、失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制的構(gòu)建 隨著我國工業(yè)化、 城市化進(jìn)程加快， 城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市郊區(qū) 農(nóng)民失地問題日益突出， 大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移。 全國 “務(wù)農(nóng)無地、 就業(yè)無崗、 低保無份”的失地農(nóng)民已達(dá) 4000 多萬， 很大一部分成為游離于城鄉(xiāng)社會(huì)之間的“邊緣人”。 在失地條件 下，農(nóng)民失去了土地這一留存于鄉(xiāng)村的基本生產(chǎn)生活保障， 這一 弱勢(shì)群體別無選擇， 只好在未經(jīng)任何培訓(xùn)的條件下進(jìn)入城市。 另 一方面，我國的城市化、工業(yè)化水平還較低，對(duì)勞動(dòng)力的吸納還 處于低水平狀態(tài)， 在我國城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)總體上供大于求的情況 下，沒有能力做好接收吸納準(zhǔn)備的城市， 必然使這些農(nóng)民感到茫 然無助。 低素質(zhì)、 缺

2、乏必要的產(chǎn)業(yè)知識(shí)與技能的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力 涌入城市與城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對(duì)高素質(zhì)、 高技能人才的需要必然發(fā)生 錯(cuò)位，再加上親緣、地緣、關(guān)系網(wǎng)、居住與生活成本等因素，必 然給失地農(nóng)民在城市就業(yè)、 生活帶來許多問題， 也給整個(gè)社會(huì)帶 來了許多負(fù)面影響， 影響了社會(huì)主義和諧社會(huì)的建立。 要看到我 國的城市化、 工業(yè)化還處于初級(jí)或低水平發(fā)展階段， 隨著其深化 發(fā)展，土地的非農(nóng)化及失地農(nóng)民問題會(huì)日益突出， 如何解決失地 農(nóng)民的低補(bǔ)償、 就業(yè)、 創(chuàng)業(yè)與社會(huì)保障就成為失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù) 的重點(diǎn)。這就需要構(gòu)建失地農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)機(jī)制。 1. 要建立嚴(yán)格的土地監(jiān)管控制機(jī)制 基于我國土地管理制度的背景， 我國應(yīng)實(shí)行嚴(yán)格的土地管

3、理 制度，包括：嚴(yán)格的土地用途管制制度、嚴(yán)格的土地集約化利用 制度和嚴(yán)格的土地市場(chǎng)監(jiān)管制度， 尤其是制定更嚴(yán)格的基本農(nóng)田 保護(hù)制度。要完善法律法規(guī)，進(jìn)一步明確征地范圍，征地權(quán)是國 家的強(qiáng)制性行政權(quán)力， 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格用于公共利益的的需要。 要把為 公共利益而實(shí)施的征地與一般經(jīng)營(yíng)性用地嚴(yán)格分開， 一般經(jīng)營(yíng)性 用地應(yīng)該通過土地市場(chǎng)化運(yùn)作來解決， 防止在征地中公權(quán)侵犯私 權(quán)，行政權(quán)侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)問題的出現(xiàn)。 要弱化土地征用對(duì)增加地方 財(cái)政的直接利益關(guān)系，將土地征用所獲得的收入集中到中央財(cái) 政，降低地方政府征地的利益驅(qū)動(dòng)。 為了防止在征地、 土地用途、 農(nóng)民征地補(bǔ)償中的不規(guī)范操作問題， 各級(jí)紀(jì)檢、 監(jiān)察及土地管

4、理 部門要密切配合，加強(qiáng)監(jiān)管，確保農(nóng)民利益。 2. 改革農(nóng)村土地制度，建立市場(chǎng)化的征地補(bǔ)償機(jī)制 失地農(nóng)民權(quán)益未能充分保障， 諸如補(bǔ)償費(fèi)過低、 補(bǔ)償費(fèi)被層 層盤剝等問題的存在， 歸根結(jié)底在于目前農(nóng)村土地制度存在著所 有權(quán)模糊的問題。 土地所有制是農(nóng)民問題的“牛鼻子”。 解決農(nóng) 民問題的關(guān)鍵，是要解決農(nóng)民的勞動(dòng)對(duì)象：土地的問題。必須要 完善農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)制度， 明確土地產(chǎn)權(quán)代表， 應(yīng)當(dāng)將土地農(nóng) 民集體所有明確界定為農(nóng)民按份共有制， 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的每個(gè)成 員都有按份分割農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)利， 農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權(quán)利可 以合法繼承或轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)送。農(nóng)民有權(quán)將集體所有的土地直 接進(jìn)入市場(chǎng)， 農(nóng)民有權(quán)與征

5、用土地的對(duì)象直接進(jìn)行價(jià)格談判。 要 歸還農(nóng)民集體土地的所有權(quán)、 經(jīng)營(yíng)權(quán)、繼承權(quán)、 抵押權(quán)、入股權(quán)、 轉(zhuǎn)讓權(quán)、 收益權(quán)和處置權(quán)等多種權(quán)利。 規(guī)范各級(jí)政府管理部門在 征地過程中的行為， 杜絕管理部門用超經(jīng)濟(jì)的手段去剝奪農(nóng)民的 事情發(fā)生，杜絕濫用征地權(quán)、不給農(nóng)民公平補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象。土地是 商品，在交換買賣中，要變所謂“補(bǔ)貼”為“價(jià)格”。政府與農(nóng) 民之間要堅(jiān)持等價(jià)交換。建立合理的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制。 尋找政府、征用地主體、失地農(nóng)民間最佳的利益聯(lián)結(jié)，建立合理 的征地補(bǔ)償和利益分享機(jī)制， 是解決失地農(nóng)民問題的關(guān)鍵。 應(yīng)以 農(nóng)民征地補(bǔ)償費(fèi)全部進(jìn)入社保測(cè)算能領(lǐng)到城區(qū)最低生活保障金 作為參照系，將現(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提

6、高。堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，根據(jù)城市 發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個(gè)區(qū)片， 每一區(qū)片確定一個(gè)相對(duì)合理的基準(zhǔn)地價(jià)，實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 對(duì)純公益性項(xiàng)目用地、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目用地以及開發(fā)性項(xiàng)目用地， 采取分類征占補(bǔ)償辦法。 在土地市場(chǎng)化運(yùn)作過程中政府可通過稅 收及各種調(diào)節(jié)基金來調(diào)節(jié)土地收益的分配， 以此積累資金作為解 決失地農(nóng)民問題專項(xiàng)資金。 改土地一次性征用補(bǔ)償制度為土地合 作、土地租賃、土地入股，使失地農(nóng)民永續(xù)收益。 3. 要建立失地農(nóng)民生產(chǎn)生活的全方位、長(zhǎng)效的保障機(jī)制 要解決失地農(nóng)民因土地喪失而面臨的基本生計(jì)或生活保障， 給失地農(nóng)民合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是最基本的生產(chǎn)、 生活保障。 合理補(bǔ)

7、償是關(guān)鍵， 補(bǔ)償必須符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律， 要體現(xiàn)土地的潛在收益 和利用價(jià)值， 考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重 功能。但這種安排帶有“一次性”，是一種短期安排，尤其是從 土地所擁有的作為農(nóng)民世世代代的“保險(xiǎn)工具”功能的角度考 慮，若不能有效實(shí)現(xiàn)該經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)拈L(zhǎng)效增值與回報(bào)，這種補(bǔ)償就 不可能做到一勞永逸地頂替土地原有的社會(huì)保障功能。故而要對(duì) 失地農(nóng)民有一個(gè)制度上的“常效安排”，是否可以考慮對(duì)失地農(nóng) 民的基本生活保障作出統(tǒng)一的制度安排。一是可從完善貨幣化、 市場(chǎng)化的征地安置制度入手，逐步建立起“經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、社會(huì)保障、 就業(yè)服務(wù)”三位一體新模式，實(shí)行土地征用與勞動(dòng)力安置、建立 社會(huì)失業(yè)和養(yǎng)老

8、保險(xiǎn)同步進(jìn)行， 構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益的長(zhǎng)效保障機(jī) 制，讓農(nóng)民充分分享城鎮(zhèn)化的成果。 建立健全社會(huì)統(tǒng)籌形式的社 會(huì)保障制度，把那些失地農(nóng)民悉數(shù)列入保障對(duì)象的范圍。為確保 將失地農(nóng)民的社會(huì)保障措施落到實(shí)處，在社會(huì)保障資金的管理 上，可采取“收支兩條線”管理， 保障資金還應(yīng)在征地費(fèi)用撥付 過程中集中辦理，并及時(shí)轉(zhuǎn)入失地農(nóng)民基本生活保障專戶，單獨(dú) 建賬，適時(shí)監(jiān)管，確保?？顚Ｓ眉鞍踩暾欢且哉疄橹?體建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、 多層面的縣鄉(xiāng)村三級(jí)農(nóng)民職 業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系，加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點(diǎn)的就業(yè) 培訓(xùn)。必須在失地農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)型過程中，實(shí)施適當(dāng)?shù)恼邇A 斜，如對(duì)征地勞動(dòng)力就業(yè)提供免

9、費(fèi)的知識(shí)和技能培訓(xùn)，使其轉(zhuǎn)變 觀念，具備從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)必備的素質(zhì)，為其創(chuàng)業(yè)提供貼息貸款， 有計(jì)劃地搞好勞務(wù)輸出；對(duì)于大中城市郊區(qū)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚鄉(xiāng) 村可以實(shí)行“人人持股”， 對(duì)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的共有財(cái)產(chǎn)， 在 清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，依據(jù)各村的實(shí)際情況，一般以村集體所有的 經(jīng)營(yíng)性凈資產(chǎn)折股量化， 公益性凈資產(chǎn)暫不列入， 股權(quán)設(shè)置為集 體股和個(gè)人股兩種。 集體股主要用于為公益性事業(yè)籌集資金， 個(gè) 人股則體現(xiàn)個(gè)人權(quán)益， 作為個(gè)人年終享受紅利分配的依據(jù)。 實(shí)現(xiàn) “持股進(jìn)城， 按股分紅。 ”通過人人持股使失地農(nóng)民獲得長(zhǎng)期保 障；對(duì)于城郊、城市周圍及道路、大學(xué)城等用途征地可在附近通 過集中規(guī)劃建立一些經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)

10、， 發(fā)展服務(wù)業(yè)， 保障失地農(nóng)民的 生計(jì)。 4. 要探討城市化與工業(yè)化集約發(fā)展的機(jī)制 我國城市化、 工業(yè)化的深化發(fā)展必然會(huì)占用大量土地， 而土 地是不可再生資源， 在我國城市化和工業(yè)化發(fā)展中如何保護(hù)和合 理利用土地就是一個(gè)十分重要的課題。 基于我國土地資源面臨的 嚴(yán)峻形式，為了減少土地的占用，提高土地的集約利用效率，必 須形成合理的城鎮(zhèn)發(fā)展機(jī)制。 我國城鎮(zhèn)應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展大城市和都市 帶，這是現(xiàn)代非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)城市功能與實(shí)現(xiàn)積聚效益的需要， 也是實(shí)現(xiàn)以工業(yè)化帶動(dòng)信息化， 以信息化帶動(dòng)工業(yè)化的要求， 大 城市和城市群是信息化的載體， 在信息交流、 信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展中起 到越來越重要的作用。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)應(yīng)走相

11、對(duì)集中發(fā)展的道路。 小城鎮(zhèn)也應(yīng)有重點(diǎn)發(fā)展， 避免貪大與過度的外延擴(kuò)張， 重點(diǎn)完善 功能，搞好重點(diǎn)城鎮(zhèn)的經(jīng)營(yíng)，解決失地農(nóng)民就業(yè)問題。發(fā)展城鎮(zhèn) 經(jīng)濟(jì)，走經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)之路，是保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、快速發(fā)展 的關(guān)鍵所在。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)集中、繁榮，也是失地農(nóng)民就近尋找新的 就業(yè)門路的主要載體和根本支撐點(diǎn)。要根據(jù)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)及優(yōu) 勢(shì)，緊緊依托該區(qū)域特有資源，發(fā)揮品牌優(yōu)勢(shì)，做好詳細(xì)規(guī)劃， 通過招商引資或吸納社會(huì)力量、 努力把民間資本轉(zhuǎn)化為建設(shè)資本 等途徑， 大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、 勞動(dòng)密集型企業(yè)和第三產(chǎn) 業(yè)等，構(gòu)筑鄉(xiāng)鎮(zhèn)新的經(jīng)濟(jì)框架，擴(kuò)張就業(yè)空間，拓寬就業(yè)渠道， 為失地農(nóng)民解決就業(yè)、發(fā)展創(chuàng)造條件。 5. 尋求鄉(xiāng)村

12、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的和收益分配機(jī)制新機(jī)制 失地農(nóng)民的就業(yè)、 創(chuàng)業(yè)及生活保障， 不能完全依賴于離土進(jìn) 城來解決， 必須大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。 鑒于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān) 著許多公共性社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能， 因此在征地過程中， 應(yīng)劃出或置換 部分土地、資產(chǎn)，利用土地轉(zhuǎn)讓留存鄉(xiāng)村集體部分資金，由鄉(xiāng)村 集體經(jīng)濟(jì)組織嚴(yán)格按照城市規(guī)劃要求， 大力發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)， 有計(jì) 劃的新修工業(yè)園區(qū)獲得租金收益，發(fā)展花卉業(yè)、農(nóng)家旅游、綠色 或特種養(yǎng)殖業(yè)， 通過鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展， 解決失地農(nóng)民的就業(yè) 和生活問題， 為推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)向城鎮(zhèn)社區(qū)轉(zhuǎn)變創(chuàng)造條件。 大力推 行農(nóng)民土地入股， 建立新型農(nóng)業(yè)合作社， 實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)合作社租地給 公司， 公司安置農(nóng)民就業(yè)的新模式； 可以將征占的村集體土地收 益以股金方式分配給