淺談城投公司可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略

1、-作者xxxx-日期xxxx淺談城投公司可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略【精品文檔】淺談城投公司可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略                                         劉陸李 改革開放30年來，

2、中國經(jīng)濟出現(xiàn)了突飛猛進的發(fā)展，引起了國內(nèi)外廣泛的關(guān)注。近幾年來，隨著城市化進程的加快，各地紛紛組建了城投公司。正確認(rèn)識城投公司產(chǎn)生運作的背景、理論基礎(chǔ)和存在的問題，對于城投公司的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義。作為一名城投工作者，我一直對城投公司的發(fā)展進行著思考。一、城投公司產(chǎn)生的背景和理論基礎(chǔ)城市經(jīng)營理念的產(chǎn)生并不是伴隨著城市化的必然產(chǎn)物，而是城市化進程中出現(xiàn)的一種城市治理模式。將一個城市看作企業(yè)的做法可以上溯到19世紀(jì)末美國的城市經(jīng)理制，即市長由管理專家擔(dān)當(dāng)，在城市管理中推行企業(yè)的管理模式。隨著城市經(jīng)營在發(fā)展中國家的城市化中興盛起來，主要用來解決城市快速集聚所產(chǎn)生的資金短缺與基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸制約

3、問題。我國城投公司的產(chǎn)生也約有十年時間，隨著沿海發(fā)達地區(qū)城市化的迅猛發(fā)展，一時間從南到北，從東向西，各大城市陸續(xù)都成立了城投公司。如此之舉，大有城市建設(shè)非城投公司莫屬之勢。然而，不毋諱言，各地城投公司成立幾乎無一離不開國家開發(fā)銀行的“開發(fā)性金融”理念的灌輸。正是在“開發(fā)性金融”理念的指導(dǎo)下，以及先成立城投公司的實踐中，后成立的城投公司便紛紛加入“政府引導(dǎo)、社會參與、市場化運作、企業(yè)化管理”的城市建設(shè)中。二、城投公司的概念和特點（一）城投公司的概念：首先是按照公司法成立的國有投資控股公司，是城市資產(chǎn)市場化的載體，受城市政府授權(quán)或委托，統(tǒng)一負(fù)責(zé)城市資產(chǎn)投資和經(jīng)營活動，擔(dān)負(fù)著城市資產(chǎn)優(yōu)化配置和保值增

4、值的責(zé)任。（二）城投公司成立的出發(fā)點：徹底改變計劃經(jīng)濟條件下政府既是城市建設(shè)的決策者，又是城市建設(shè)的投資者，既是城市建設(shè)的經(jīng)營者，也是城市建設(shè)的管理者的不合理格局。將城市建設(shè)中的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)行為，結(jié)束城建基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)營中的權(quán)責(zé)不分，政企不分的現(xiàn)象。真正按市場經(jīng)濟的要求建立城市建設(shè)的投融資體制。（三）城市基礎(chǔ)設(shè)施項目可以劃分為三種類型：1是經(jīng)營性項目，即具有收費能力并可取得合理利潤，具有還貸能力的項目。這類項目可通過市場進行有效配置，如市政收費道路和橋梁等。2是準(zhǔn)經(jīng)營性項日，即收費偏低、無法完全收回投資，難以完全靠自身積累自我發(fā)展的項目。這類項目附帶部分公益性，要通過政府適當(dāng)貼息或政策

5、優(yōu)惠維持運營，如供水、供氣、教育產(chǎn)業(yè)化、輕軌系統(tǒng)等。3是非經(jīng)營性項目，即產(chǎn)品或服務(wù)無償提供、無回報的公益性項目，建設(shè)這類項目是為了獲取社會效益和環(huán)境效益，市場調(diào)節(jié)難以對此起作用。 （四）城建項目的籌資形式三大類：1.政府投入型（城建稅費等財政預(yù)算內(nèi)收入，各級財政補助）2.項目直接融資型（證券市場，特許權(quán)經(jīng)營等）3.項目間接融資型（國內(nèi)外銀行貸款）（五）經(jīng)營性項目：直接融資為主，間接融資為輔。證券市場融資民間資本和外資特許權(quán)招標(biāo)融資。（六）準(zhǔn)經(jīng)營性項目：間接融資和直接融資?？煽紤]把無償使用，改成有償使用。（七）非經(jīng)營性項目：政府投入。（八）城投公司的特點城投公司由于其特殊的背景、功能和定位，它呈

6、現(xiàn)出與一般意義上的公司的不同特點：城市公司產(chǎn)生于90年代開始的政府經(jīng)營城市的大背景下，主要服務(wù)于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這種特殊的背景決定了城投公司的發(fā)展與城市整體發(fā)展的大格局緊密相關(guān)，并隨著經(jīng)營城市理論和實踐的不斷深化、完善而發(fā)展壯大。城投公司的定位是代表政府進行城市建設(shè)相關(guān)資金的投資、融資，建設(shè)和管理城建相關(guān)項目和資產(chǎn)，并作為城市建設(shè)融資項目的代融資主體、項目實施的執(zhí)行者、項目資金運用的管理者和項目后評估的組織者。城投公司的經(jīng)營范圍里一般即有純公益性的項目，又包含準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性項目，因而城投公司內(nèi)部又細(xì)分為公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性和經(jīng)營性三個不同性質(zhì)的經(jīng)營糸統(tǒng)。公益性項目追求政府目標(biāo)實現(xiàn)和最大限度的社

7、會效益；準(zhǔn)經(jīng)營性項目兼顧有限的經(jīng)濟效益；經(jīng)營性項目則以實現(xiàn)經(jīng)濟效益為主要目標(biāo)。城投公司作為政府公益性和準(zhǔn)公益性項目的代融資主體，自身的融資能力極為有限，必須積極爭取與所承擔(dān)任務(wù)相匹配的政府財政、土地、政策等支持，在此基礎(chǔ)上積極運作各類政府資源才能夠確保代融資任務(wù)的順利完成。同時以政府信用為依托進行融資。由于城投公司承擔(dān)了大量的市政府公益性項目代融資任務(wù)，這種任務(wù)動輒數(shù)億數(shù)十億，單一融資模式很難滿足建設(shè)資金需求，因此對于投融資創(chuàng)新、資源整合與建立多元化投融資格局具有非常迫切的需求。因而，城投公司比一般企業(yè)更迫切需要強有力的資本運作能力。三、城投公司發(fā)展中存在的問題由于運營時間、市場化程度以及創(chuàng)新

8、意識的不同，我國的城投公司發(fā)展運作良莠不齊。如何借鑒外地成功經(jīng)驗，理順與政府的關(guān)系，解決資金矛盾，加快投融資體制改革，樹立科學(xué)的發(fā)展觀,為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展作貢獻， 是城投公司可持續(xù)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。目前城投公司發(fā)展面臨的誤區(qū)和困難有：（一）城建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：部門分散、管理分散、資金分散，與相關(guān)主管部門職能交叉，阻滯了城投公司建立多元化融資體制的進程。由于計劃經(jīng)濟模式直接參與城市經(jīng)營活動，為調(diào)動所謂的各方積極性，多方籌措資金，往往政府仍按把城建基礎(chǔ)設(shè)施工程交給多個部門負(fù)責(zé)，這在短時間內(nèi)保證了工程資金和進度，但從長遠(yuǎn)看，它所帶來的資金分散、人力分散、管理分散卻不利于城投公司開展資本化運作、吸納

9、民間資金、盤活城建存量、內(nèi)外舉債等多元化融資的嘗試。有些城投公司作為資金和資產(chǎn)運營的主體，與財政、城建、水務(wù)、市政、房產(chǎn)等有關(guān)行政主管部門發(fā)生了矛盾。城建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門分散，資金、人力的分散，管理職能的交叉，使城投公司必須經(jīng)歷一個從小到大的緩慢的原始積累過程，而不能站在巨人的肩膀上，以龐大的資產(chǎn)，高起點地探索多元化融資體制，阻滯了城投公司建立多元化運作體制的進程。（二）對原有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流動、資產(chǎn)變現(xiàn)運作乏力，缺乏經(jīng)驗經(jīng)過長期投入，歷史形成的城建存量資產(chǎn)(包括自然資本、人力資本和相關(guān)的延伸資本),在城市資產(chǎn)中占有相當(dāng)大的比重。由于過去政府或主管部門既是投資者，又是經(jīng)營者，實際上這部分國有資

10、產(chǎn)沒有明確的業(yè)主，往往造成建設(shè)時熱火朝天，建成后管理薄弱、無人管理，需要大量的城建維護補貼。城投公司對這一部分已形成的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)力進行資產(chǎn)運行方面，尚末取得好的經(jīng)驗。如何在資本市場上運用企業(yè)上市、轉(zhuǎn)讓、重組等手段來加快國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流動，實現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)、融籌資金和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險等方面的工作尚未起步。（三）管理模式滯后在城投公司成立之初，有些城市政府還無法擺脫計劃經(jīng)濟的管理模式，表現(xiàn)為：項目建設(shè)政府直接參與經(jīng)濟活動，重建設(shè)、輕經(jīng)營，重形象、輕管理，在財政體制上統(tǒng)收統(tǒng)支，資金高度集中。支出大包大攬，不論大小項目，都必須按計劃本子執(zhí)行，即使實際情況發(fā)生變化，經(jīng)費追加或調(diào)整都必須經(jīng)過計劃的調(diào)整，周期

11、較長。一方面城市建設(shè)項目過分依賴財政的投資，另一方面財政投下去的資金又沒人監(jiān)管，用款單位資金投資效益較差，沒有形成可以進行資本流動的循環(huán)投資的體制，阻礙了市場體系的培育和發(fā)展。（四）資金回收周期太長，使用效率低下作為一個可盈利或準(zhǔn)盈利性投資項目，一般要經(jīng)過投資(借貸)經(jīng)營回收還貸(有盈利)再投入的一個過程。由于一些城市中資金經(jīng)過多個部門的道道關(guān)卡，不僅數(shù)量減少，使用效率大大降低，而且回收時間拉長，給企業(yè)再投入增加了壓力。如在一些城市中，城投公司主要承擔(dān)的老城區(qū)舊城改造土地拍賣項目，從計委立項到土地拍賣后土地出讓資金到位少說要一年。如此長的周轉(zhuǎn)期，捆住了企業(yè)再投入再發(fā)展的手腳。 （五）融資渠道單

12、一，負(fù)債率居高不下一直以來城投公司主要是依靠銀行貸款一種間接融資方式，以BT等小規(guī)模、不規(guī)范的直接融資模式作為補充，通過證券市場（股票、政府債券、企業(yè)債券、投資基金）或信托計劃或特許經(jīng)營權(quán)等較大規(guī)模的直接融資還未邁出實質(zhì)性的步子。由于公司的融資主要依賴銀行，一旦國家收緊銀根、地根，其融資壓力巨大。由政府投入的城建資產(chǎn)運營權(quán)沒有得到充分落實，引起城投公司融資功能不夠完善，對外融資多以銀行的長短期商業(yè)貸款等負(fù)債方式進行。一方面由于一些城建項目收益不高，引起銀行慎貸程度越來越高，另一方面城投公司資產(chǎn)負(fù)債率越來越高，債務(wù)償還難以保障。有些城市的城投公司最近幾年還貸本息逐年增高，且缺乏很好的債務(wù)償還機制

13、。因此，繼續(xù)靠負(fù)債融資不但難以滿足日益增長的建設(shè)資金的需要，而且城投公司的可持續(xù)發(fā)展也受到一定的威脅。四、解決措施及對策了解了城投公司的產(chǎn)生背景和存在問題的實質(zhì)，針對城投公司負(fù)債經(jīng)營，舉步維艱的現(xiàn)狀，城投公司如何盡快突出困境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。（一）集約管理，整合部門資源，解決職能混淆問題作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體的城投公司，應(yīng)將計劃經(jīng)濟條件下各部門分散投資、分散管理的政府行為，轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓晒炯谫Y、投資、建設(shè)和經(jīng)營相結(jié)合集約管理的企業(yè)行為，徹底解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與經(jīng)營責(zé)權(quán)不明，政企不分,職能混淆問題。城投公司在城建資金運作的方式上，應(yīng)按照城建項目收益性、準(zhǔn)收益性、非收益性等不同

14、性質(zhì)，采取不同方式。公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)資金主要由政府投資，并通過城投公司行使投資職能，不足部分由城投公司籌集運作，政府的財政城建資金及土地收益，過橋過路費可作為償還債務(wù)的保證；經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，可由城投公司作為項目發(fā)起人，吸引多元投資，也可由其他投資方投資建設(shè)，這可使讓城投公司從繁瑣的日常管理性事務(wù)中脫離出來，像某一舊城區(qū)拆遷項目，就可委托開發(fā)公司或其他項目公司操作。城投公司組建運行必須符合現(xiàn)代企業(yè)制度。（二）創(chuàng)新國有資產(chǎn)營運機制，加大資本運作的力度城投公司作為城建資金的運行主體、城建資產(chǎn)的運營主體、城建項目的運作主體，對原有城建國有資產(chǎn)，可以由政府收回產(chǎn)權(quán)，明確

15、投資主體，授權(quán)城投公司代表政府進行經(jīng)營，使得城投公司可以通過資本這個紐帶，以出資人身份直接參與經(jīng)營管理或委托管理，充分運用改組、轉(zhuǎn)讓、租賃等資本運作手段，建立國有資產(chǎn)經(jīng)營管理約束機制，提高國有資產(chǎn)運營效率。通過對資本價值形態(tài)的轉(zhuǎn)化，即通過股權(quán)市場的流動、收購、兼并、重組、控股、交易、轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣等途徑，將潛在的資本轉(zhuǎn)化為活資本，通過資本層面的運作實現(xiàn)資本價值的升值。（三）進一步完善法人治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)激勵和投資、經(jīng)營管理約束機制以資產(chǎn)為紐帶，與各城建企業(yè)形成母子公司關(guān)系，通過控股或參股形式參與所屬子公司和參股公司的經(jīng)營，培育收益性項目，取得相應(yīng)分配利益，產(chǎn)生城投公司的資金流入，保持公司的可持

16、續(xù)融資能力，從而形成企業(yè)自我發(fā)展的良性循環(huán)機制。有些擬建設(shè)的經(jīng)營性項目，可以由城投公司拿出部分資金，聯(lián)合對項目有興趣的其它社會資本組成項目公司，作為項目法人，對外融資和進行項目運營。項目建成后，視項目的市場發(fā)展?jié)摿Γ瓤梢岳^續(xù)經(jīng)營，也可以拍賣轉(zhuǎn)讓，以取得資產(chǎn)的更大增值。（四）多渠道融資，建立穩(wěn)定的償債機制根據(jù)項目的屬性采取不同的籌資形式，經(jīng)營性項目具有經(jīng)營利潤，可以通過市場進行資源配置，其融資、建設(shè)、管理及運營可由投資方自行決策，所享受的權(quán)益也應(yīng)歸投資方所有；準(zhǔn)經(jīng)營性項目有收費機制和現(xiàn)金流入，但附帶部分公益性，則主要采取間接融資和直接融資兩種形式，可輔之于政府貼息等優(yōu)惠政策；而非經(jīng)營性項目主要

17、產(chǎn)生社會效益和環(huán)境效益，從理論上講，應(yīng)主要依靠政府性投入解決其建設(shè)資金，但現(xiàn)有財力往往無法滿足投資需求，城投公司可通過資本市場、收費收入、資產(chǎn)變現(xiàn)等渠道籌措，也可適當(dāng)舉債，但舉債額度與保障資金必須保持合適的比例。同時建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，通過償債保障率、投資充足率和資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)來測定債務(wù)風(fēng)險程度，并劃出相應(yīng)的風(fēng)險區(qū)間。對目前債務(wù)進行梳理和分析，確定償還的方式。城市政府可以相對集中城維稅、公用事業(yè)附加、土地出讓收入、城建專項收費和一定比例的財政撥款，一部分作為城建發(fā)展基金，用作非經(jīng)營性城建設(shè)施的養(yǎng)護經(jīng)費，另一部分用作城建非經(jīng)營性項目的貸款和債務(wù)的還本付息基金，以及準(zhǔn)經(jīng)營性項目的貸款、債券貼息基金

18、。通過財政對城建發(fā)展專項資金列收列支，定期劃撥城投公司，委托其進行運作，使城投公司獲得穩(wěn)定的資金流入量。而對于經(jīng)營性城建項目，在加大收費與價格市場化改革的基礎(chǔ)上，其建設(shè)和運營資金應(yīng)通過市場化運作來解決。對于政府投資形成的非經(jīng)營性城建設(shè)施，可以由授權(quán)管理的城投公司實行養(yǎng)護定額和質(zhì)量公開招標(biāo)，以提高養(yǎng)護的投資效益。養(yǎng)護經(jīng)費由財政按招標(biāo)后確定的標(biāo)準(zhǔn)從城建發(fā)展專項基金中足額劃撥給城投公司，并從招標(biāo)節(jié)余的養(yǎng)護資金中提取一定比例作為委托管理單位工作經(jīng)費。通過以上多渠道融資，建立穩(wěn)定的償債機制，逐步降低負(fù)債率使城投公司走上良性可持續(xù)發(fā)展之路。五、城投公司未來發(fā)展戰(zhàn)略城市的建設(shè)和經(jīng)營，確定了城投公司的職能和定

19、位和作用，但是要有效地發(fā)揮城投公司的作用，城投公司還需根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略，有針對性地作出相應(yīng)的戰(zhàn)略調(diào)整，還需不斷加強自身建設(shè)。不斷調(diào)整其發(fā)展戰(zhàn)略，是城投公司突破發(fā)展瓶頸的重要途徑。（一）樹立“三本”理念 一是“人本”理念，即以人為本經(jīng)營城市理念?，F(xiàn)代社會中城市給城市居民所提供的，不僅僅是必需的生活需要，更為重要的是圍繞生活的一切需求。大到城市規(guī)劃，既充滿人情味，又有舒適感；中到城市廁所、垃圾收集點的位置選擇、設(shè)計造型，讓使用者便捷且與城市景觀相一致；小到諸如城市廣場的坐椅設(shè)置，讓使用者舒坦。總之，城市要有人情味，將人們的需求，人們的方便貫穿于城市的每一個方面，真正體現(xiàn)以人為中心的理念。

20、二是“人文”理念，即將歷史文化的內(nèi)涵體現(xiàn)在城市發(fā)展中，滿足城市人對文化、歷史的追求和需要。在城市建設(shè)和經(jīng)營中，城市歷史是寶貴的，不可多得的無形資產(chǎn)和有形資產(chǎn)的結(jié)合。要在城市規(guī)劃、城市設(shè)計、建筑風(fēng)格、城市色調(diào)、城市雕塑等各方面，體現(xiàn)出豐富的歷史文化內(nèi)涵，通過它體現(xiàn)文化歷史的延續(xù)性，使城市品位更高，城市活力更強，城市更具有吸引力，震撼力。三是“人居”理念，在發(fā)展城市中不僅滿足居民的生活、文化等需要，更要滿足人們對優(yōu)質(zhì)環(huán)境的需求，做到人力、資源、生態(tài)、環(huán)境的和諧相處及自然美好。盡力保護耕地、治理環(huán)境、推行綠化、美化、凈化、暢化工程，建成環(huán)境優(yōu)雅的居住小區(qū)，使城市居住者享受到良好的現(xiàn)代生活，使每個居民

21、都健康、安全、長壽。城市發(fā)展以人為本，以歷史為本，以人居環(huán)境為本的“三本”理念，反映出發(fā)展城市的全新理念，即發(fā)展經(jīng)營城市不單單地是資本化的經(jīng)營，同時也是歷史文化的繼承和發(fā)展，優(yōu)美環(huán)境的創(chuàng)造，也是對城市資源的整合和統(tǒng)籌，目的是全面提高整個城市發(fā)展的水平。（二）適當(dāng)舉債，立足長遠(yuǎn)規(guī)劃和持久發(fā)展城市經(jīng)營是通過對城市資源的合理開發(fā)和利用來獲得城市發(fā)展的資本，打破量入為出模式對城市建設(shè)投資的限制，“用明天的錢圓今天的夢”實現(xiàn)開發(fā)、投資、建設(shè)和管理的良性循環(huán)。適當(dāng)?shù)呢?fù)債經(jīng)營，對于籌集建設(shè)資金，解決緊迫投資問題，對于政府會產(chǎn)生一種壓力作用，采取積極行為發(fā)展城市有重要意義。但必須首先要立足于城市發(fā)展的長遠(yuǎn)規(guī)劃

22、，規(guī)劃一經(jīng)確定，不能隨意更改，要充分考慮政府的償債能力，要考慮代際之間的平衡不能轉(zhuǎn)移負(fù)擔(dān)，增加代際成本，使得政府舉債的規(guī)模、種類和時限要有一定的的限制，必須圍繞規(guī)劃和持久發(fā)展進行，要防止過度開發(fā)和過度舉債行為，防止城投公司變成“項目公司”，“借債公司”。（三）城市經(jīng)營從資金導(dǎo)向型向功能協(xié)調(diào)型發(fā)展當(dāng)前我國正處于快速城市化進程中，城市人口猛增，城市基礎(chǔ)設(shè)施供給短缺，城市建設(shè)資金短缺嚴(yán)重。因此，城市經(jīng)營很容易停留在低水平的資金導(dǎo)向型上，城投公司要克服城市經(jīng)營中這種短視行為，將功能協(xié)調(diào)作為城市經(jīng)營的總體目標(biāo)，并且要提升到城市的長遠(yuǎn)規(guī)劃中。城市功能的協(xié)調(diào)才是城市經(jīng)營的最終目的。功能協(xié)調(diào)型的城市經(jīng)營是城市

23、經(jīng)營的較高層次，它克服了資金導(dǎo)向型的弊端，以城市功能為載體，圍繞城市功能的優(yōu)化和改善對城市資源利用和運作，從而達到城市結(jié)構(gòu)和功能總體上協(xié)調(diào)與均衡，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。在達到適度規(guī)模前，城市建設(shè)的增長有利用城市的增值。但當(dāng)城市發(fā)展到一定規(guī)模，只能通過對城市結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，布局的調(diào)整和功能的協(xié)調(diào)達到城市增值的目的。（四）用資本預(yù)算控制城市經(jīng)營資本預(yù)算是指：政府機構(gòu)為短期、中期和長期的土地、改良工程、設(shè)施以及設(shè)備提供資金而定的融資計劃的活動，是一種獨立于執(zhí)行預(yù)算的預(yù)算文件，它將資本項目的收支列入一個或多個年度。資本預(yù)算編制的結(jié)果通過反映和調(diào)整每個財政預(yù)算年度的資本支出被納入預(yù)算執(zhí)行過程。資本預(yù)算有

24、助于解決代際之間的公平；建立債務(wù)償還與資本資產(chǎn)壽命之間的聯(lián)系；有助于在官員交替前提下保持政策計劃的連續(xù)性；有助于根據(jù)項目需求對成本和收益進行比較和衡量。資本預(yù)算能很好的解決城市經(jīng)營中的根本問題，將資金投入與債務(wù)償還相掛鉤，保證資本投入與項目收益之間的合理比率，避免成本傳遞。資本預(yù)算包括三個要素：首先是計劃，即對現(xiàn)有資產(chǎn)和資金的清算，對新需求和更新需求的列表。其次是成本分析，即對支出決策的評估，關(guān)鍵是將可取得的收入資源與大范圍的支出選擇進行匹配，再次是融資計劃，即解決資金來源問題，收入的來源應(yīng)該是以滿足支出與該支出相關(guān)的經(jīng)常性運作及維護成本。融資和兩種模式,量入為出是當(dāng)項目資金全部到位的時候投資

25、支出才發(fā)生的模式,不能產(chǎn)生債務(wù)問題,以支定收是當(dāng)資本項目開始作用時才發(fā)生的模式,項目投資所引發(fā)的債務(wù)是合理的,前提是資本項目的籌資年限不能超過項目的使用年限.（五）按照項目區(qū)分理論，正確引導(dǎo)項目屬性的良性轉(zhuǎn)換項目區(qū)分理論是由上海城市經(jīng)濟學(xué)會對于不同類別的公共工程,特別是城市基礎(chǔ)設(shè)施工程項目的可經(jīng)營性、政府在其中的角色定位、民營資本在該領(lǐng)域的投資回報及運營效率等問題進行了反復(fù)調(diào)研后提出的城市建設(shè)管理新理論研究成果。其實質(zhì)是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項目運營中是否有穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入，將公共工程項目分為經(jīng)營性項目、非經(jīng)營性項目和準(zhǔn)經(jīng)營性項目。再按照對應(yīng)項目的不同屬性，來確定項目的體制、建設(shè)管理模式等方面的建設(shè)體制

26、內(nèi)容，以促進政府管理程序再造和管理效率的提高。同時要引導(dǎo)項目屬性的良性轉(zhuǎn)換，在非經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目之間的準(zhǔn)經(jīng)營項目，其由于只具有潛在的收費機制現(xiàn)金流，或在運營期內(nèi)的現(xiàn)金流不穩(wěn)定，而導(dǎo)致投資者無法依靠項目收費收回投資，運營項目需要政府給予經(jīng)費補貼或政府優(yōu)惠以維持項目的持續(xù)運營。在一定的社會環(huán)境之下，政府通過經(jīng)費補貼，政府優(yōu)惠以及收費機制調(diào)整可以促進由非經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性項目。（六）確保城市土地高效配置城市土地是城市經(jīng)營中最重要的資源，有限且不可再生。無論是園區(qū)建設(shè)還是城市開發(fā)都與之密切相關(guān)。城投公司要科學(xué)地經(jīng)營城市土地，就是最大限度地提高單位面積土地的運用

27、質(zhì)態(tài)和壓縮土地使用規(guī)模。一是要用規(guī)劃來恐制用地，在城市建設(shè)中樹立“規(guī)劃是第一生產(chǎn)力”的觀念，開發(fā)土地資源，不但要向規(guī)劃要土地，還要向空間要土地，向河岸要土地，向疏密要土地，做到大疏大密、優(yōu)質(zhì)優(yōu)用。在土地規(guī)劃利用上做到“寸土納入方寸，寸土體現(xiàn)寸金?！卑纯傮w規(guī)劃要求，完成控制性詳規(guī)和修改性詳規(guī)的編制，制成城市規(guī)劃沙盤向市民公展，使城市開發(fā)與建設(shè)情況置于人大、政協(xié)和全體市民的共同監(jiān)督之中。集思廣益、群策群力，努力提高規(guī)劃的科學(xué)性，增強規(guī)劃土地開發(fā)利用的約束力。二是用生態(tài)區(qū)建設(shè)來保護用地。堅持見縫插綠，而非見地建房。三是用經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)用地，開發(fā)區(qū)用地要注重產(chǎn)業(yè)的質(zhì)態(tài)和投資強度，城區(qū)開發(fā)和舊城改造要堅持

28、計劃開發(fā)，有序開發(fā)、市場化開發(fā)。確保城市土地高效配置，最終達到城市不斷增強和可持續(xù)發(fā)展的目的。（七）規(guī)劃城市要體現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展一個城市的總體規(guī)劃，是一個城市發(fā)展的行動指南，是建設(shè)、經(jīng)營、管理城市的基本依據(jù)，是實現(xiàn)城市經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo)的主要手段，是一個城市綜合競爭力“地圖”。從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度為城鄉(xiāng)居民提供宜人的居住環(huán)境；通過規(guī)劃引導(dǎo)住宅郊區(qū)化的發(fā)展。另外，從詳細(xì)規(guī)劃的角度設(shè)計滿足居住需求的住宅環(huán)境，注重系統(tǒng)的、配套的工程設(shè)施的建設(shè)，使生態(tài)、環(huán)保資源得到合理配置與利用?？傊獎?chuàng)新規(guī)劃理念，提升城市規(guī)劃品位，堅持規(guī)劃的超前性與可行性的統(tǒng)一；個性化與協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一；科學(xué)性與權(quán)威性相統(tǒng)一。著眼未來，根據(jù)區(qū)位條件、自然環(huán)境、資源秉賦、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、發(fā)展?jié)摿臀磥碲厔荩凑者m度超前的要求和可持續(xù)發(fā)展的原則，制定城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，分步實施。（八）要體現(xiàn)以人為本、生態(tài)環(huán)保城市的最大功能，一是集聚生產(chǎn)要素，方便人們創(chuàng)業(yè)；二是集聚生活要素，方便人們居住，是安居樂業(yè)之所。因此，科學(xué)地建設(shè)城市，就必須體現(xiàn)以人為本，牢牢把握城市的創(chuàng)業(yè)環(huán)境和人居環(huán)境這兩大城市建設(shè)重點。首先，要強化創(chuàng)業(yè)環(huán)境的建設(shè)。加快工業(yè)園區(qū)等專業(yè)園區(qū)的建設(shè)，逐步完善交通、供電、通訊、環(huán)保等一