高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理機(jī)制比較研究

1、    高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理機(jī)制比較研究    摘要：高?？蒲虚g接成本是高校科研事業(yè)資金的重要組成部分。由于我國缺乏對高?？蒲虚g接成本的研究，使高校科研面臨著一系列問題。本文在對國內(nèi)外高校科研間接成本補(bǔ)償管理機(jī)制對比研究的基礎(chǔ)上，對我國高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理機(jī)制中存在的問題進(jìn)行了詳細(xì)的分析，并提出了相應(yīng)的對策建議，即：提高高校科研間接成本補(bǔ)償比率，統(tǒng)一高校科研間接成本補(bǔ)償管理規(guī)定，建立健全高?？蒲虚g接成本核算體系。關(guān)鍵詞：高?？蒲?，間接成本，補(bǔ)償，管理機(jī)制隨著“科教興國”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，我國高等教育事業(yè)有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展。與此同時，高校承擔(dān)的科研項(xiàng)

2、目及來自各方面的科研經(jīng)費(fèi)也有了大幅增長。然而由于我國高校未實(shí)行全成本核算，多年來高校的科研成本僅核算科研課題的部分直接費(fèi)用。從而出現(xiàn)了用教學(xué)材料做科研項(xiàng)目實(shí)驗(yàn)、用高校教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支付間接費(fèi)用和期間費(fèi)用的普遍現(xiàn)象。此外，由于科研間接成本缺乏科學(xué)核定，我國高校低比例的科研經(jīng)費(fèi)管理費(fèi)不足以補(bǔ)償科研項(xiàng)目對于高校設(shè)施和管理資源的耗用，使得我國高校科研基礎(chǔ)設(shè)施長期處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)而無法及時更新。長此以往，勢必會影響到教學(xué)質(zhì)量，高?？蒲谢顒拥目沙掷m(xù)發(fā)展能力也將受到巨大挑戰(zhàn)。全國政協(xié)委員、中國工程院院士、中南大學(xué)校長黃伯云在一次采訪中就我國科研經(jīng)費(fèi)規(guī)范管理問題指出：高校對于科研項(xiàng)目資助政策科學(xué)性的質(zhì)疑集中體現(xiàn)在

3、政府對科研項(xiàng)目成本中的人工成本和管理費(fèi)補(bǔ)償不足兩方面，從近期看，對科研成本的補(bǔ)償不足直接影響項(xiàng)目完成質(zhì)量；從長期看，將最終影響高校的創(chuàng)新能力1。因此，研究借鑒發(fā)達(dá)國家的高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理機(jī)制，盡快建立并完善我國高校科研間接成本的補(bǔ)償制度，確保我國高?？蒲械幕盍涂沙掷m(xù)發(fā)展能力顯得尤為重要。一、國外高校科研成本補(bǔ)償管理機(jī)制隨著科技創(chuàng)新能力國際競爭的日益加劇，一些發(fā)達(dá)國家大幅增加其科研經(jīng)費(fèi)的投入。與此同時，高?？蒲许?xiàng)目成本核算的科學(xué)性也成為高校和政府共同關(guān)注的焦點(diǎn)。目前，美國、英國、歐盟等發(fā)達(dá)國家已形成自己獨(dú)特的科研間接成本補(bǔ)償管理機(jī)制，有效地促進(jìn)了高校科研發(fā)展。1.美國高?？蒲谐杀狙a(bǔ)償管理

4、機(jī)制1958年，美國預(yù)算署（bureau of budget）正式發(fā)布a-21通告（circulars a-21），詳細(xì)規(guī)定了高校承擔(dān)聯(lián)邦科研項(xiàng)目所必須遵從的成本計(jì)量原則、目的和適用范圍，對成本進(jìn)行了明確的分類，詳細(xì)規(guī)定了費(fèi)用的明細(xì)以及成本計(jì)算方法2。該通告發(fā)布后經(jīng)過多次修訂但最初設(shè)定的這些主要內(nèi)容并沒有改變，大部分的討論主要圍繞間接成本率的修改展開，如1985年高?？蒲虚g接成本率平均為48.4%，2008年國防部將基礎(chǔ)研究間接成本率定為53.8%3。在美國，高?？蒲虚g接成本比率的確定是在準(zhǔn)確核算直接成本和間接成本基礎(chǔ)上，先由代表聯(lián)邦政府的衛(wèi)生部和國防部與高校進(jìn)行談判確定間接成本比率，再由聯(lián)邦

5、政府科研經(jīng)費(fèi)管理及預(yù)算部門授權(quán)具體的間接成本比率，各高校遵照聯(lián)邦政府授權(quán)確定自己的科研間接成本比率。因此，高?？蒲虚g接成本比率不固定，但是其計(jì)算方式和包含的內(nèi)容是一致的，即高?？蒲虚g接成本比率是允許的科研總間接成本與修正的直接成本總額的比值。經(jīng)過幾十年發(fā)展，美國聯(lián)邦政府為其高?？蒲虚g接成本提供了完善的補(bǔ)償管理機(jī)制，有效地保障了高?？蒲谢顒拥目沙掷m(xù)發(fā)展。英國、加拿大、愛爾蘭等國家紛紛借鑒其經(jīng)驗(yàn)建立或改進(jìn)本國的科研間接成本補(bǔ)償管理機(jī)制。2.英國高?？蒲谐杀狙a(bǔ)償管理機(jī)制從1988年開始，英國開展了對高?？蒲谐杀举Y助研究。1998年英國政府建立了專門負(fù)責(zé)高校教學(xué)、科研及其他活動成本核算的成本計(jì)量和定價

6、聯(lián)合引導(dǎo)組織，1999年該組織向高等教育基金委員會提交了透明評議（transparency review）報(bào)告，該報(bào)告列出了計(jì)算科研活動成本的主要原則和準(zhǔn)則，建議在高校推行全經(jīng)濟(jì)成本透明成本計(jì)算法（transparent approach to costing：full economic costing，trac fec）4，該方法將英國高?？蒲谐杀痉譃樗膫€成本項(xiàng)，分別為直接發(fā)生成本、直接分配成本、間接成本以及其他成本5，于2005年在英國高校全面推廣。目前英國高校采用的trac fec代表著一種先進(jìn)的科研經(jīng)費(fèi)管理理念，盡管不同利益相關(guān)方對其推行有著不同的看法和態(tài)度，但其取得了預(yù)期的效果。它不

7、僅能夠通過科研活動使用的資源數(shù)量和定價原則準(zhǔn)確地確定各項(xiàng)目的間接成本，而且能明確不同學(xué)科項(xiàng)目的不同補(bǔ)償程度，更好地體現(xiàn)了公平性。英國trac fec經(jīng)驗(yàn)對歐盟和歐洲國家制定其高?？蒲谐杀狙a(bǔ)償管理機(jī)制有著極大的影響。3.歐盟政府科研間接成本補(bǔ)償管理機(jī)制歐盟在科技項(xiàng)目管理方面有著嚴(yán)格的經(jīng)費(fèi)管理制度和完善的經(jīng)費(fèi)管理體系。為整合各成員國的科研力量，提升歐洲總體研究水平，歐盟于1984年開始實(shí)施科研框架計(jì)劃（eu framework program，fp），fp大約每四年為一期，目前已啟動第七期，簡稱（fp7）。該計(jì)劃規(guī)定了一系列經(jīng)費(fèi)資助原則，包括科研總成本和直接成本的確定、實(shí)際發(fā)生的直接成本的資助比例

8、決定成本補(bǔ)償上限、科研資助總額等6。關(guān)于間接成本的計(jì)算可以選擇全成本模式計(jì)算，也可以選擇統(tǒng)一費(fèi)用模式計(jì)算，統(tǒng)一費(fèi)用率為直接成本的20%。成本補(bǔ)償是歐盟科研項(xiàng)目資助的核心內(nèi)容，成本補(bǔ)償率因項(xiàng)目的大小和研究機(jī)構(gòu)的不同而異，對于一般的科研項(xiàng)目，成本補(bǔ)償率為50%，對于非營利組織成本補(bǔ)償率為70%，對于創(chuàng)新性的前沿科研成本補(bǔ)償率最高可達(dá)100%7。統(tǒng)觀國外其他國家高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理機(jī)制，可以發(fā)現(xiàn)，為了提高科研創(chuàng)新能力，世界各國除了大幅增加科研投入外，在科研經(jīng)費(fèi)管理方面越來越趨于科學(xué)化、精細(xì)化。盡管各國政府資助政策有別，但在科研直接成本和間接成本及其補(bǔ)償方面都進(jìn)行了積極有益的探索，并在不同程度上取

9、得了成效，不僅維護(hù)了基礎(chǔ)設(shè)施條件和管理體系，極大地調(diào)動了高校承擔(dān)科研的積極性，而且保證了科研事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二、我國高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理機(jī)制20世紀(jì)80年代后我國發(fā)布了一系列關(guān)于高?？蒲谐杀竟芾淼囊?guī)定，隨著社會的發(fā)展，大部分規(guī)定因不適合現(xiàn)實(shí)需要而先后被廢止。從2001年起，我國關(guān)于科研成本的規(guī)定逐漸明確起來。2002年，科技部、財(cái)政部、國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委制定了關(guān)于國家科研計(jì)劃實(shí)施課題制管理的規(guī)定，明確提出課題資助方式分為成本補(bǔ)償式和定額補(bǔ)助式，并對直接費(fèi)用和間接費(fèi)用的內(nèi)涵進(jìn)行了界定8。2005年教育部和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的若干意見，意見特別針對加強(qiáng)橫向科研經(jīng)費(fèi)

10、中項(xiàng)目管理費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)等支出的管理，并明確指出項(xiàng)目管理費(fèi)可根據(jù)項(xiàng)目管理辦法或項(xiàng)目合同規(guī)定的比例由學(xué)校安排使用9。2006年，財(cái)政部、科技部、總裝備部制定了國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法，確定了課題經(jīng)費(fèi)的開支范圍，對這些費(fèi)用進(jìn)行了詳細(xì)的界定并對其中的管理費(fèi)提取比例做了明確的規(guī)定。目前我國還沒有明確的高校科研間接成本補(bǔ)償制度，關(guān)于這方面的管理制度還在不斷完善和修訂。如2011年，教育部副部長杜占元在全國教育工作會議上提出，要“積極推進(jìn)改革試點(diǎn)，探索高?？蒲泄芾硇履Ｊ健?，并具體指出要“加強(qiáng)高校科研管理，研究制定涉外科研合作管理辦法，推動高校科研間接成本補(bǔ)償制度的建立，研

11、究探索完善以創(chuàng)新和質(zhì)量為導(dǎo)向的科研評價機(jī)制的辦法?！?0三、我國高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理機(jī)制問題分析從以上國內(nèi)外高校科研間接成本補(bǔ)償管理機(jī)制的分析可以發(fā)現(xiàn)，美國、英國、歐盟等發(fā)達(dá)國家非常重視科研間接成本補(bǔ)償管理，這些國家政府通過研究適合本國間接成本分?jǐn)偡椒ㄖ贫讼鄳?yīng)的科研間接成本補(bǔ)償管理機(jī)制，充分保障了高?？蒲腥肆?、物力以及實(shí)力。而我國由于缺乏科研間接成本補(bǔ)償?shù)难芯浚诟咝？蒲虚g接成本分?jǐn)偧把a(bǔ)償方面存在很多不足和問題，主要表現(xiàn)在以下三個方面：1.高校科研間接成本補(bǔ)償不足目前我國雖然實(shí)行了高等教育成本補(bǔ)償，但在高校科研間接成本補(bǔ)償方面尚未有明確統(tǒng)一的規(guī)定，從我國政府關(guān)于科研間接成本（在我國科研間

12、接成本主要指管理費(fèi)和間接費(fèi)用）的預(yù)算來看，科研間接成本占科研資助總金額的比率一般不超過5%，最新修訂的國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）規(guī)定的管理費(fèi)比例是目前科研項(xiàng)目間接成本補(bǔ)償中最高的，也僅達(dá)到8%，而且其適用范圍僅限于課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算在100萬元及以下；經(jīng)費(fèi)預(yù)算越高，管理費(fèi)所占的比例越低，課題經(jīng)費(fèi)在1000萬元以上的其管理費(fèi)比例降為1%。其他的科研間接成本補(bǔ)償比例則更低甚至沒有此項(xiàng)預(yù)算，如2007年出臺的國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理辦法明確規(guī)定：項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是指在項(xiàng)目研究過程中發(fā)生的與研究活動直接相關(guān)的費(fèi)用11。如此低的科研間接成本補(bǔ)償難以補(bǔ)償高校科研項(xiàng)目對高校設(shè)施和管理資源的耗用，使得高校一方

13、面依賴競爭性科研經(jīng)費(fèi)、擠占教學(xué)經(jīng)費(fèi)等方式補(bǔ)償部分科研成本，另一方面加大對直接成本的預(yù)算，過大的直接成本導(dǎo)致高?？蒲薪?jīng)費(fèi)的結(jié)余，高校經(jīng)費(fèi)使用的合理性和公正性受到質(zhì)疑。2.高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一一直以來，我國高?？蒲许?xiàng)目由不同歸口部門負(fù)責(zé)管理，從已頒布的歸口部門制定的科研專項(xiàng)資金管理辦法看，不同的歸口部門對高?？蒲虚g接成本的界定、詳細(xì)分類、具體分?jǐn)偙壤扔兄煌囊?guī)定，有些規(guī)定甚至還相互矛盾。如果按國外間接成本的內(nèi)涵理解，主要指管理費(fèi)用。我國務(wù)歸口部門關(guān)于管理費(fèi)用的內(nèi)涵及比例規(guī)定各不相同，如國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目資助經(jīng)費(fèi)管理辦法中的管理費(fèi)是指項(xiàng)目依托單位為組織和支持項(xiàng)目研究而支出的費(fèi)用，包括

14、項(xiàng)目執(zhí)行中公用儀器設(shè)備、房屋占用費(fèi)等。管理費(fèi)不得超過自然科學(xué)基金資助經(jīng)費(fèi)的5%，協(xié)作單位不得重復(fù)提取12。關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的若干意見中指出項(xiàng)目管理費(fèi)可根據(jù)項(xiàng)目管理辦法或項(xiàng)目合同規(guī)定的比例由學(xué)校安排使用；項(xiàng)目管理辦法或項(xiàng)目合同沒有明確規(guī)定的，由學(xué)校制定管理辦法予以規(guī)范，但目前項(xiàng)目管理費(fèi)提取比例最高不得超過項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額的10%13。提取的項(xiàng)目管理費(fèi)必須納入學(xué)校預(yù)算統(tǒng)籌使用。由于科研項(xiàng)目間接成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，科研人員為了爭取高額補(bǔ)償成本的項(xiàng)目，一方面會加劇科研項(xiàng)目的惡性競爭，另一方面會造成科研發(fā)展不平衡，從而影響科研人員的積極性和高校科研的可持續(xù)發(fā)展。3.高校科研間接成本核算體系不合

15、理科研項(xiàng)目的實(shí)施和執(zhí)行除了產(chǎn)生與項(xiàng)目直接相關(guān)的直接支出外，還會產(chǎn)生很多間接成本。從目前關(guān)于科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的眾多規(guī)定中可以看到，大部分規(guī)定根本沒有涉及間接成本，即便有的規(guī)定提到間接成本，但對其補(bǔ)償?shù)暮怂阋仓皇峭ㄟ^一個比例或一個固定值，而這樣的比例或固定值是如何計(jì)算出來的，在這些規(guī)定中也未說明。此外，現(xiàn)行的規(guī)定中有些關(guān)于間接成本補(bǔ)償?shù)囊?guī)定與高?，F(xiàn)行的成本核算體系互相矛盾。如，我國高?，F(xiàn)在實(shí)行的是事業(yè)會計(jì)制度，規(guī)定固定資產(chǎn)只核算原值不計(jì)提折舊，而在有的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定中卻將固定資產(chǎn)折舊費(fèi)作為間接成本的核算內(nèi)容。這種科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制方法不統(tǒng)一不僅造成高校對科研間接成本理解的混亂，也給高估科研項(xiàng)目預(yù)算

16、成本創(chuàng)造了條件，造成高校在科研項(xiàng)目管理和核算的兩難。隨著我國高?？蒲心芰Φ牟粩嘣鰪?qiáng)及高等教育國際化程度的提高，已有一批高校承擔(dān)國外項(xiàng)目，我國的高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理體制若不能跟國際接軌，將大大降低來自國際項(xiàng)目的資助額度，進(jìn)而影響科研項(xiàng)目的質(zhì)量，影響我國科研在國際上的地位。四、我國高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理對策建議基于以上對國內(nèi)外高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理機(jī)制的對比，以及關(guān)于我國高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償現(xiàn)存問題的分析，本文提出以下建議：1.提高高校科研間接成本補(bǔ)償比率高?？蒲虚g接成本是高校科研項(xiàng)目能否順利實(shí)施的基本保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前美國高?？蒲虚g接成本是其修正后直接成本的40%75%14，英國高?？蒲?/p>

17、間接成本率為60%15。歐洲大部分國家間接成本占直接成本的平均比例為26%40%，而我國最高補(bǔ)償率也不超過10%。一項(xiàng)高質(zhì)量的科研項(xiàng)目需要人力、物力、財(cái)力三方面很好的配合，對于大部分高校而言，研究人員包括了任課教師、在職研究生以及外聘研究人員，除了這些直接參與項(xiàng)目研究人員外，在項(xiàng)目執(zhí)行過程中還會涉及不直接參與項(xiàng)目研究的人員，如圖書、設(shè)備管理人員以及其他人員。如果沒有足額的報(bào)酬“購買”其相應(yīng)的工作量，將不能保證人力的充足。就物力而言，很多項(xiàng)目的設(shè)施、設(shè)備、儀器等并不是專用而是公用的，對于這些公用的儀器設(shè)施不僅需要有管理費(fèi)還需提足使用費(fèi)和折舊費(fèi)，否則科研項(xiàng)目的可持續(xù)性將受到嚴(yán)重影響。這些都需要大量

18、經(jīng)費(fèi)的支撐，從理論上說，我國高校的平均科研間接成本比例應(yīng)該高于美國高校16，可是實(shí)際中我國高?？蒲虚g接成本比例遠(yuǎn)低于美國。因此，我國應(yīng)加快高校科研間接成本補(bǔ)償研究，及早制定高?？蒲虚g接補(bǔ)償成本制度，充分補(bǔ)償高?？蒲虚g接成本，最大限度地發(fā)揮高?？蒲匈Y金效益，確保高校科研事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。2.統(tǒng)一高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理規(guī)定二戰(zhàn)后美國、英國、歐盟以及亞洲一些國家都制定了高?？蒲虚g接成本管理制度，如美國a-21通告、英國的transparency review、歐盟的fp7等。這些關(guān)于高校科研間接成本補(bǔ)償管理規(guī)定基本都?xì)v經(jīng)數(shù)次修改，最終形成了較為完善的高?？蒲虚g接成本補(bǔ)償管理制度。這些制度不僅對成本計(jì)量原則、目的和適用范圍進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，對成本費(fèi)用進(jìn)行了明確的分類和詳細(xì)規(guī)定，而且明確了間接成本計(jì)算方法。我國高?？蒲杏刹煌臍w口部門管理，規(guī)定不一，有些甚至相互矛盾，這不僅給高?？蒲泄芾韼黼y度，而且給隨意開支科研經(jīng)費(fèi)創(chuàng)造了條