我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略的新階段和新內(nèi)涵

1、我國西部大開發(fā)的新階段和新內(nèi)涵魏后凱（中國社會科學(xué)院西部發(fā)展研究中心主任、研究員、博導(dǎo)）（本文載中國金融2004年第14期）今年3月，國務(wù)院頒布了關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見，該意見從10個方面對今后進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)做出了具體安排，并提出了相應(yīng)的政策措施?？梢哉f，這是我國對實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的一次重大調(diào)整，它進(jìn)一步豐富了西部大開發(fā)戰(zhàn)略的內(nèi)涵，表明了我國實施西部大開發(fā)已經(jīng)進(jìn)入到一個新的階段。一、我國西部大開發(fā)的成就與問題自1999年中央提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，至今已接近5個年頭。在過去的5年中，我國西部大開發(fā)正在按照國家的計劃部署穩(wěn)步地推進(jìn)，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面取

2、得了較大成就，這就為今后西部大開發(fā)的進(jìn)一步推進(jìn)奠定了良好的基礎(chǔ)。到2003年底，國家共在西部地區(qū)新開工建設(shè)了50個重點工程，包括“西氣東輸”、“西電東送”、青藏鐵路、水利樞紐、交通干線、機(jī)場建設(shè)等，投資總規(guī)模達(dá)7300多億元。其中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點項目完成投資2000多億元。中央財政性建設(shè)資金用于西部開發(fā)約3600多億元，其中，長期建設(shè)國債資金2200多億元。西部地區(qū)金融機(jī)構(gòu)各項貸款余額增加9500多億元。在國家政策的有力支持下，西部地區(qū)投資明顯增加，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)取得較大進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)增長速度逐步加快。自1999年以來，西部12省區(qū)市連續(xù)4年全社會固定資產(chǎn)投資增長率高于全國平均水平，也高

3、于東部11省市。2000-2002年，西部12省區(qū)市全社會固定資產(chǎn)投資年均增長16.80%，既高于全國13.11%的平均水平，也高于東部11省市12.47%和中部8省15.93%的水平。2003年，西部固定資產(chǎn)投資比上年增長30.7%，仍高于中部地區(qū)。從1999年到2003年，西部地區(qū)GDP增長速度已連續(xù)5年逐年加快，1999年為7.3%，2000年為8.5%，2001年為8.7%，2002年為9.0%，2003年已達(dá)到11.2%。西部與東部地區(qū)間GDP增長速度差距由1999年的2.49個百分點，縮小到2002年的1.65個百分點。然而，由于多方面的原因，當(dāng)前在實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的過程中也尚存

4、在不少問題：一是實施西部大開發(fā)以后，雖然國家財政在西部地區(qū)投資明顯增加，但國內(nèi)民間資金和外商投資并沒有相應(yīng)地大規(guī)模跟進(jìn)。從2000年到2003年，西部地區(qū)實際利用外商直接投資占全國比重由4.55%下降到3.22%。二是目前各地均把開發(fā)投資的重點放在基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域，而對特色產(chǎn)業(yè)特別是加工制造業(yè)的發(fā)展沒有引起足夠的重視，導(dǎo)致西部工業(yè)化推進(jìn)緩慢，工業(yè)競爭力和市場份額下降，使西部經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐。三是雖然西部經(jīng)濟(jì)增長速度在逐步加快，但在全國經(jīng)濟(jì)高速增長的宏觀背景中，西部與東部地區(qū)之間的發(fā)展差距在進(jìn)一步拉大，逐步縮小地區(qū)差距仍將是一項長期的艱巨任務(wù)。四是在改革開放方面，西部

5、地區(qū)軟環(huán)境建設(shè)尚存在較大差距，遠(yuǎn)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，外商投資和出口占全國的份額呈不斷下降的趨勢，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分緩慢，其對地區(qū)經(jīng)濟(jì)的拉動作用很小。五是國家在西部地區(qū)投資的一些大型項目，有的跟當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)聯(lián)系不夠緊密，有的通過外地（主要是沿海地區(qū)）采購和承包，其對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的帶動和乘數(shù)作用并沒有預(yù)期的那樣大。二、當(dāng)前西部大開發(fā)已經(jīng)進(jìn)入新階段應(yīng)該說，前5年我國西部開發(fā)還處于起步階段，國家把重點集中在基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，而且主要是依靠帶標(biāo)志性的大項目來推動的。無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，都為今后西部開發(fā)奠定了一個較好的投資環(huán)境基礎(chǔ)，為未來西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及工業(yè)化和城市化的推進(jìn)創(chuàng)造

6、了一個有利條件。當(dāng)然，客觀地講，前一階段的西部開發(fā)，既取得了較大的成效，也存在不少問題。針對這些問題以及對前些年經(jīng)驗的總結(jié)，國務(wù)院頒布了關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)西部大開發(fā)的若干意見。該意見的頒布實施，表明我國實施西部大開發(fā)已由過去的起步階段或啟動期，進(jìn)入到一個新的以政策“微調(diào)”為特點的戰(zhàn)略調(diào)整階段。在這一戰(zhàn)略調(diào)整的新階段，我國實施西部大開發(fā)的戰(zhàn)略目標(biāo)、方針和重大部署雖然不會改變，但在具體開發(fā)策略、相關(guān)政策措施以及側(cè)重點上將會根據(jù)新情況進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，也就是我們所講的“微調(diào)”。所以說我國西部大開發(fā)已經(jīng)進(jìn)入到一個以政策“微調(diào)”為特點的新階段，這主要有以下幾方面的原因：首先，西部大開發(fā)是一個長期的過程。要實現(xiàn)

7、中央提出的建設(shè)一個現(xiàn)代化的新西部目標(biāo)，就必須分階段有重點有計劃地逐步推進(jìn)。這樣在實施西部開發(fā)的過程中，就必須根據(jù)情況的變化不斷對政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。其次，近年來在實施西部大開發(fā)的過程中，雖然取得了較大成效，但也存在不少問題。這樣就需要針對這些問題，適時對某些政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以提高政策實施的效果。第三，過去西部開發(fā)的重點主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，在今后一段時期內(nèi)，雖然這些領(lǐng)域仍然是開發(fā)的重點之一，但從長遠(yuǎn)發(fā)展看，如果西部投資環(huán)境改善了，而產(chǎn)業(yè)缺乏競爭力，居民收入仍然較低，國內(nèi)外民間資本不能大規(guī)模進(jìn)入，實施西部大開發(fā)的目標(biāo)也只能是一句空話。第四，西部大開發(fā)作為國家的一項長期發(fā)展戰(zhàn)略

8、，必須走上法制化和制度化的軌道，從法律上明確西部大開發(fā)的地位以及相關(guān)制度和政策措施。三、新階段實施西部大開發(fā)的新內(nèi)涵在以政策“微調(diào)”為特色的新階段，我國西部開發(fā)將進(jìn)一步推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，尤其是要加快已經(jīng)開工的青藏鐵路、“西氣東輸”、“西電東送”、水利樞紐、交通干線等重大項目以及退耕還林、天然林保護(hù)、防沙治沙等生態(tài)建設(shè)工程的建設(shè)，使之盡快完工、盡快發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。我以為，至少在近中期內(nèi)，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)仍將是西部開發(fā)的一個重要方面，而西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)將是一項長期的艱巨任務(wù)。因為如果西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境沒有較大的改善，西部地區(qū)的發(fā)展以及民間資本的進(jìn)入將會面臨較大的困

9、難。在此基礎(chǔ)上，國家還需要對西部開發(fā)的一些政策措施進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，由此賦予新階段實施西部大開發(fā)的一些新內(nèi)涵。一是今后西部開發(fā)將更加體現(xiàn)富民的目標(biāo)。從以人為本的科學(xué)發(fā)展觀的角度看，實施西部大開發(fā)的根本目標(biāo)應(yīng)該是富民強(qiáng)區(qū)，即民要富、區(qū)要強(qiáng)，而且民富是區(qū)強(qiáng)的基礎(chǔ)和前提條件。過去，我們在西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，雖然也有利于推動西部地區(qū)實現(xiàn)富民目標(biāo)，但在有些方面聯(lián)系還不夠緊密。今后，國家將更加重視一些富民項目和富民的政策問題。比如，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，將更加重視那些直接聯(lián)系到千家萬戶的中小型項目，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化事業(yè)等。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面，國家明確提出要以實現(xiàn)生態(tài)改善、農(nóng)

10、民增收和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，切實解決農(nóng)民增收和長遠(yuǎn)生計問題。此外，今后中央西部政策的目標(biāo)還應(yīng)將公共服務(wù)水平的均等化提到重要的戰(zhàn)略高度，以便使各地區(qū)居民能夠享受大體一致的公共支出和服務(wù)水平。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將越來越受到重視。近年來，西部地區(qū)工業(yè)化推進(jìn)緩慢，工業(yè)市場份額和競爭力在逐步下降。2002年，西部地區(qū)基建投資的60%集中在電力和交通郵電兩大部門，制造業(yè)投資僅占5%。從1998年到2002年，西部12省區(qū)市工業(yè)增加值占全國比重由14.7%下降到13.5%，減少了1.2個百分點。為加快西部工業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級，當(dāng)前國家已把培育發(fā)展西部特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提到重要的日

11、程上來。國務(wù)院西部辦正在組織有關(guān)力量進(jìn)行研究，抓緊制定促進(jìn)西部特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有關(guān)政策措施。三是積極引導(dǎo)國內(nèi)外民間資本參與西部大開發(fā)。西部大開發(fā)的穩(wěn)步實施并取得成效，需要國內(nèi)外民間資本的大規(guī)模西進(jìn)?？梢哉f，如果沒有民間資本的大規(guī)模西進(jìn)，要實現(xiàn)西部大開發(fā)的長遠(yuǎn)目標(biāo)，單純依靠政府財政資金拉動將是十分困難的。因為政府的財政資金畢竟是有限的，它只能起到引導(dǎo)的作用。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，民間資本尤其是國內(nèi)民間資本將是推進(jìn)西部大開發(fā)的主導(dǎo)力量，民營經(jīng)濟(jì)將是加快西部特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主力軍。為此需要建立完善的國家投融資引導(dǎo)政策體系，充分發(fā)揮財政資金的積極引導(dǎo)作用，并采取投資補(bǔ)貼、貼息貸款、減免稅收、加速折舊、再投資返還等措施，廣泛吸引國內(nèi)外民間資本參與西部大開發(fā)。四是更加重視西部開發(fā)的法制化、制度化和規(guī)范化問題。目前，我國已將西部開發(fā)促進(jìn)法列入十屆全國人大立法計劃，并列入了國務(wù)院2004年