面向績效預算的預算績效評價實現(xiàn)框架

1、面向績效預算的預算績效評價實現(xiàn)框架摘要：在現(xiàn)階段不具備實施績效預算條件、又要全力推 進預算績效評價的政策導向下，結合國家宏觀政策、理論研 究、實踐試點的現(xiàn)狀，把握部門預算、績效預算、預算績效 評價的有機契合,凝煉部門預算與績效預算之間的統(tǒng)馭性與 調整性、部門預算與預算績效評價之間的指導性與針對性、 績效預算與預算績效評價之間的導向性與基礎性，提出中央 部門與基層單位雙向推進的優(yōu)化思路,形成理性的。編輯。關鍵詞：部門預算；績效預算；預算績效評價abstr act：basedont hestrategico rientationof ourcountryto pushforwardt hebudg

2、etperf ormanceevaluationsystemi nthecircumst anceofunfitt operfonnance budgetingand thecondition ofnationalma croscopicpol ectionandall usionbetween thedepartmen talbudgetand budgetperfor manceevaluat ionandtheada ptabilityand foundationbe tweentheperf ormancebudge tingandbudgeicy,theoreti hisessayr

3、efi thedepartmencalresearcha nesthedomina talbudgetandndexperimenttionandadjusperformancebalpractice, t tmentbetween udget,thedirtperformance evaluation；p rospectsthee xcellentpath withdoubleim plementofthe centraldepar tmentandbasi cunit,fonnat stherational frameofbudge tperformance evaluationsy st

4、emtowardsp erformancebu dget.keywor ds:departmen talbudget；pe rformancebudget；budgetpe rformanceeva luation一、問題的提出績效預算作為一個古老而常新的概念，最早在1907年由 美國紐約城市研究局提出，旨在協(xié)助管理與調控(shultze, 1968) 1，以美國為典型代表 的公共預算編制模式的發(fā) 展歷史，既是廣義績效理念融入預算管理機制的軌跡，也是 績效預算內涵演進與重歸主流的演變歷程。20世紀80年代 以來，英國、澳大利亞、新西蘭等經(jīng)濟合作與發(fā)展組織成員 國持續(xù)推動了以產(chǎn)出和成果為導向的公

5、共預算改革趨勢。從2000預算年度開始的中國部門預算改革，隨著市場經(jīng)濟體制改革和公共財政管理體制建設的不斷深入而穩(wěn)步推進，借鑒 西方公共預算改革的理性思潮，績效預算被政策層面定位于 部門預算改革的遠期目標，預算績效評價則被強調為夯實未 來績效預算改革的基礎工作。依此，財政部開始制定部分行 業(yè)的績效考評管理辦法，組織部分中央部門開展預算支出績 效考評試點工作。與此同時，部分地方各級財政部門也制定 了一系列績效考評工作規(guī)范。然而，正如財政部在總結當前 改革缺陷時所指出的“理論界和實際工作部門對績效考評的 認識仍有不足之處，績效考評相關制度有待進一步規(guī)范和細 化” 2,這也佐證了適應國家對預算改革的

6、政策導向研究預 算績效評價的意義。遺憾的是，在現(xiàn)階段不具備實施績效預算條件、又要全 力推進預算績效評價的現(xiàn)實背景下，對面向績效預算的預算 績效評價的研究思路并沒有引起充分的關注，進而導致疑惑、 誤區(qū)尤存，實踐效果平平?！安块T預算與績效預算如何定位？ 績效預算與預算績效評價如何互動？中央部門與基層單位試 點如何展開？”帶著對上述問題的思索，本文提出：圍繞部門 預算與績效預算關系的推理、績效預算與預算績效評價定位 的詮釋、中央部門與基層單位雙向試點的優(yōu)化，形成一種雙 向互導效應模式。構建，對于澄清關鍵范疇、把握政策基調、 規(guī)劃發(fā)展趨勢具有重要的借鑒意義，從而也為完善宏觀政策 提供理論支撐。二、績效

7、預算與部門預算定位的理性澄清績效預算不僅是預算方法的一種創(chuàng)新，也是政府管理理 念的一次革命。績效預算將政府預算建立在可衡量的績效基 礎上，強調的是產(chǎn)出與成果導向，從而增強了預算資源分配 與政府部門績效之間的聯(lián)系，有助于提高財政支出的有效性。 在國家明確績效預算是遠期改革方向，預算績效評價是近期 基礎工作的政策背景下，有必要澄清這樣一個通常被理論界 忽視的問題：“未來績效預算改革是對部門預算的變革抑或 調整？”，這也關系到當前預算績效評價的客觀平臺是純粹的 事業(yè)發(fā)展成果抑或綜合的部門預算成果。本文認為我國遠期 績效預算改革是部門預算框架下的預算管理理念調整，旨在 實現(xiàn)績效信息與預算配置的有效結合

8、，理由在于以下兩方面。第一，部門預算與績效預算的預算管理角色差異性。部 門預算是由政府各部門編制，經(jīng)財政部門審核匯總后報立法 機關審議通過，反映各部門所有收入和支出的公共收支計劃 和法律文件3,是國家對原有功能預算的改革，旨在完善政 府管理、基于預算管理主體結構的預算框架模式；績效預算 是使命驅動、結果定位的預算4 (natio nalperforman cereview, 1993),本原是改變支出機構動機的預算編制模式。美國各級政府一百年來預算管理經(jīng)歷了四種類型的改 革：預算執(zhí)行改革、預算編制改革、預算制度和程序改革與減 少赤字改革；預算制度和程序改革的重要舉措即是基于1921 年預算和會

9、計法案確定的聯(lián)邦部門預算基本框架，改變 了政府制定預算的治理結構，以便使預算權力逐漸平衡，這 也是該基本機構框架能延續(xù)一個世紀的原因；績效預算與項 目-計劃預算、零基預算等隸屬于預算編制改革的范疇，它建 立在基本預算紀律的基礎上5。美國的預算改革實踐提供 了支持這一論據(jù)的經(jīng)驗證據(jù)，無論早期的分項預算、績效預 算、項目-計劃預算抑或近期的零基預算與新績效預算都未 能撼動部門預算管理的基本框架，都是部門預算體系下的預 算編制模式的變革。同時，自美國通過預算和會計法案 并確定部門預算框架以來，各種預算編制改革并不存在歷史 時序之間的互斥性，例如20世紀50年代績效預算所倡導的 效益和效率基本分析思想

10、卻為計劃-項目預算、零基預算和 新績效預算所采納。從目前美國聯(lián)邦、州和地方政府的預算編制情況看，幾 種編制方法往往被同一機構混合在一起使用6,可見部門 預算在很大程度上充當了“相對靜態(tài)”的預算管理框架角色, 績效預算則代表了“相對動態(tài)”的改善預算編制理念的努力, 是部門預算框架內的預算編制管理理念調整的結果。 kelly (xx)對美國政府預算編制改革的評價也從側面支持了 這一關鍵差異，“績效預算與早期的創(chuàng)新努力(其中包括項目 -計劃預算、目標管理以及零基預算)一樣，都屬于過程導向 型，最終達到的效果只不過對傳統(tǒng)預算修修補補而已” lo 編輯。第二，部門預算基礎上汲取績效管理理念的可行性。ke

11、y (1940)提出了公共預算領域的經(jīng)典問題“在什么基礎上，決 定將一定數(shù)量的資金分配給a行為而不是b行為” 7,這顯 然是針對預算配置績效的思索?；仡櫭绹念A算改革實踐,k ey的論文發(fā)表時期正是分項預算的盛行時期，控制取向主導 下的預算理念要求政府預算應該包括所有的收支項目，各項 支出被明確歸屬到各個政府單位，每個項目所需資金按年來 確定。追朔分項預算的起源，幾乎是和預算和會計法案 同時誕生的，自然可以將分項預算理解為傳統(tǒng)部門預算框架 基礎上的最初預算編制理念。schick (1966 ) 8介紹目標賬戶引入分項預算后的支出 分類包含組織單元、功能和目標三類，這與我國財政部xx年 實施的以

12、收入分類、支出功能與經(jīng)濟分類為核心的政府收支 分類改革存在異曲通工之處，也和馬駿(xx) 9 基于預算時 代視角提出的中國預算改革的重點應該是建立西方國家在 19世紀時形成的現(xiàn)代公共預算體制的觀點不謀而合。隨后, 無論是產(chǎn)出導向的早期績效預算和遠期目標下的計劃-項目 預算，還是著重優(yōu)劣排序的零基預算與結果驅動的新績效預 算，都是試圖將理性工具引入預算決策過程。管理取向下的 產(chǎn)出效率關注、計劃取向下的預算遠期規(guī)劃、優(yōu)先性取向下 的優(yōu)劣排序以及責任性取向下的成果定位實質上也是廣義 績效理念的不同表現(xiàn)形式，只不過是追求的重點不同而已。 因此，美國的公共預算改革經(jīng)驗佐證了部門預算基礎上汲取 績效理念的

13、可行性。預算管理角色差異性以及部門預算基礎上汲取績效管 理理念的可行性決定了未來績效預算改革是對部門預算的 一種調整而非變革，同時也確立了部門預算對績效預算的統(tǒng) 馭性特征。遠期績效預算改革作為部門預算框架下的管理理 念革新，理應實現(xiàn)二者的有機整合，在部門預算管理中逐步 引入績效理念。鑒于此，作為績效預算的基礎組成部分的預 算績效評價，必須立足于部門預算改革的客觀現(xiàn)實，在部門 預算的指導框架下以預算績效為目標規(guī)劃科學合理的績效 評價體系，旨在實現(xiàn)部門預算、績效預算、預算績效評價的 整合,提升預算管理的綜合績效。簡而言之，我們需要認識部 門預算對績效預算和預算績效評價的統(tǒng)馭性與指導性，績效 預算和

14、預算績效評價對部門預算的調整性與針對性，從而為 績效預算與部門預算的互動改革指明方向。三、績效預算與預算績效評價聯(lián)系的有機契合基于十六屆三中全會建立預算績效評價體系的近期工 作部署和財政部關于績效預算改革的遠期戰(zhàn)略規(guī)劃，國內相 關研究自然衍生為兩個相互平行且交錯的階段：一類是研究 預算績效評價體系，旨在明確績效理念、提高資金效益、夯 實改革基礎；另一類則是探索績效預算改革，力圖引進西方 經(jīng)驗、剖析實施障礙、摸索實現(xiàn)框架。遺憾的是，對二者有 機聯(lián)系的忽略導致現(xiàn)有研究平行有余而交錯不足。預算績效 評價研究明顯缺乏對未來績效預算改革可預見性的斟酌，使 之易演變?yōu)楣彩聵I(yè)部門績效評價，導致評價目標與對

15、象在 部門預算與公共部門之間混淆；在突出績效結果評價的同時 又往往短視預算管理績效的評價；不僅使得與部門預算特性 結合松散的績效評價效果大打折扣，也更無法適應績效預算 改革的切實需求。面向績效預算的預算績效評價視角的提出有賴于重新 審視我國政府對績效預算漸近式改革的政策定位。為了貫徹 落實十六屆三中全會提出的改革預算編制制度，建立預算績 效評價體系等目標，深入探討績效預算改革，并在借鑒國際 經(jīng)驗的基礎上，盡快建立起中國特色的預算績效評價體系， 提高財政資金使用的有效性，財政部組織開展了績效預算管 理與改革國際研討會(xx )101,科學界定了績效預算與預算 績效評價的邏輯關系：“建立績效預算體

16、系是為了進一步加 強公共財政管理，提高財政資金的使用效益，其核心是通過 制定公共支出的績效目標，建立預算績效評價體系，逐步實 現(xiàn)對財政資金從目前注重資金投入的管理轉向注重對支出 效果的管理。”財政部在財政預算報告解讀(xx )11界定績效評價為 “運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對中央部門 為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標的實現(xiàn)程度，及為實現(xiàn)這一 目標所安排預算的執(zhí)行結果所進行的綜合性評價?！痹谥醒?部門預算編制指南(xx) 12明確“以績效考評為突破口，探 索科學合理的預算績效評價體系，在我國逐步培養(yǎng)關注產(chǎn)出 的績效預算文化，為將來推行績效預算改革夯實基礎?！弊钚?的中央部門預算編制指南

17、(xx) 13鮮明指出績效考評是加 強部門預算管理的需要，歸納了預算支出管理中存在的問題, 如在分配環(huán)節(jié)，預算執(zhí)行偏離支出預算的現(xiàn)象仍然很大、科 學性有待進一步提高；在執(zhí)行環(huán)節(jié)，預算執(zhí)行偏離支出預算 的現(xiàn)象仍有發(fā)生，預算的嚴肅性有待提高；在監(jiān)督環(huán)節(jié)，預算 監(jiān)督機制也不夠健全，仍存在監(jiān)督不到位現(xiàn)象，監(jiān)督方式、方 法有待改進。不難看出，政策方面聚焦于績效預算改革的遠 期可預見性，預算績效評價的近期基礎性，預算績效評價旨 在滿足部門預算管理需要、改變預算支出管理缺陷等關鍵問 題。有鑒于此，我們能夠從政策層面獲知績效預算與預算績 效評價有機聯(lián)系的清晰證據(jù)?？冃ьA算是以績效目標為導向，凸現(xiàn)結果、責任、激

18、勵 的一種預算管理模式，是涵蓋績效目標驅動、績效過程管理、 績效結果激勵的系統(tǒng)化多層次預算管理框架。預算績效評價 是以預算績效為目標對預算單位績效目標實現(xiàn)程度、預算執(zhí) 行結果的綜合評價。預算績效評價機制是績效預算改革的充 分必要條件，兩者形成基礎性與導向性的有機契合，同時也 受統(tǒng)于部門預算的整體改革?；A性要求預算績效評價適應 部門預算推進的現(xiàn)實，提升評價體系的有效性和操作性，從 而夯實績效預算改革的基礎；導向性要求預算績效評價面向 未來績效預算改革的需求，擬合部門預算管理流程，培植從 績效結果披露的單一職能到績效結果激勵的復合職能過渡 的潛在能力，從而適應績效預算改革的趨勢。預算績效評價有別

19、于公共部門績效評價，評價目標是預 算績效而非事業(yè)運行績效，評價對象是部門預算而非公共部 門。糾正理論界與實務界對預算績效評價認識誤區(qū)的關鍵是 建立面向績效預算的預算績效評價視角：明確預算績效評價 對績效預算的基礎性與適應性，提升預算績效評價與部門預 算管理流程的契合度；以預算編制、預算執(zhí)行、預算決算的預 算管理流程為基礎;形成"預算績優(yōu)度”為總目標，"預算配 置績效、執(zhí)行績效與產(chǎn)出績效”為內核的績效目標體系；組 合計劃評價、過程評價、結果評價的實施節(jié)點與規(guī)程；科學 界定指標的內涵與篩選手段，集成指標之間的多重勾稽關系, 構建評價指標體系；提供評價標準的實際測度途徑與實現(xiàn)方

20、法，設計恰當?shù)脑u價模型；規(guī)劃預算績效評價結果激勵、指導 未來預算資金配置的策略。上述預算績效評價體系的設計不 僅凸現(xiàn)了績效目標驅動下的績效過程管理的邏輯結構思維， 又蘊含了實現(xiàn)績效預算改革的核心目標一一結果激勵的潛 能，也吻合了推進績效預算改革的遠期導向；基于對預算配 置、執(zhí)行與產(chǎn)出績效的綜合評價，不僅落實了預算績效評價 的目標規(guī)劃，也為未來績效預算改革提供了良好的基礎。四、中央部門與基層單位試點的雙向推進傳統(tǒng)的功能預算采取自上而下的編制方式，部門根據(jù)財 政主管部門下達的按功能分類的預算控制指標，代替基層單 位編制預算。部門預算改革后，中央各部門的預算從基層單 位編起，逐級匯總，所有開支項目落

21、實到具體的預算單位，預 算層次進一步延伸，“二上二下”的預算編制程序避免了代 編預算的隨意性,編報內容也更加符合實際。以高校為例，教 育部作為部門預算編制單位向財政部申請預算，各直屬高校 即是教育部的基層單位，基層單位預算匯總構成教育部部門 預算的重要部分?；鶎訂挝活A算績效評價是中央部門對所屬 單位預算資金配置、執(zhí)行與產(chǎn)出績效的評價，旨在提高財政 資金使用效益的績效管理手段，也是推進管理重心下移機制、 強化預算管理的重要內容。部門預算績效評價是基層單位預 算績效評價結果的綜合反映，基層單位預算績效評價，為部 門預算績效考評提供基礎。編輯。中央部門預算支出績效考評管理辦法(xx)明確了績 效考評

22、的職責分工：財政部負責制定統(tǒng)一的績效考評規(guī)章制 度,指導、監(jiān)督、檢察中央部門的績效考評工作，中央部門負 責組織實施本部門的績效考評工作。即財政部不再直接負責 組織實施，績效考評工作的主體轉移給了中央部門。原因在 于財政部無法承擔全部績效考評的工作量，以及中央部門相 對財政部更加了解本部門及下屬單位的實際情況，為充分調 動中央部門的積極性，把組織實施主體規(guī)定為中央部門。這 意味著對基層單位預算績效評價是一種政策趨勢，但是近幾 年的預算改革進程卻不盡如此。xx年以來財政部開始制定部 分行業(yè)的績效考評管理辦法，組織部分中央部門開展預算支 出績效考評試點工作，取得了一定的成效。部分省市財政部 門也以項

23、目支出為切入點，開展了績效考評的試點工作。進一步審視中央部門預算績效考評現(xiàn)狀，我們發(fā)現(xiàn)：現(xiàn)階段中央部門預算績效評價工作的重心在于項目支出績效 評價，包括基本支出在內的部門整體預算績效評價明顯滯后, 難以客觀反映部門預算績效的綜合水平。僅有海洋局實施了 以部門整體為考評對象的試點，這一試點的部署使得預算績 效評價與部門預算改革的深化呈現(xiàn)出一定層面的脫節(jié)。不僅 如此,現(xiàn)階段“將基本支出排除在績效考評對象之外” 的選擇，使得財政部提出的“統(tǒng)一領導，部門實施”的績效考 評實施原則在試點工作中并未呈現(xiàn)清晰的實現(xiàn)路徑。與此同 時，現(xiàn)階段國家對基層單位預算績效評價也并未引起重視， 這不能不說是一個重要的缺漏

24、。國家政策層面的乏力，或許 源于現(xiàn)階段預算改革局限于中央部門為對象的整體思路。中 科院在長期自我實踐的基礎上，結合國家對部門預算績效評 價的要求，實施了對下屬研究所的績效評價；海洋局也涉足 了對下屬二級單位績效評價方案的設計與實踐。這為基層單 位預算績效評價作了初始的嘗試。部門預算改革的深入，必須以基層單位預算改革為基礎, 部門預算績效評價的實施必須兼顧基層單位預算績效評價 的推進，預算績效評價要真正成為部門預算、績效預算改革 的基礎，在以項目預算績效評價試點為先導的同時還必須高 度重視以部門、單位為整體的預算績效評價機制的建立。依 此，本文提出中央部門與基層單位雙向推進的預算績效評價 實現(xiàn)路

25、徑：以中央部門、基層單位整體為對象（包括基本支出 與項目支出），結合國家對績效預算的遠期目標，構建面向績 效預算的預算績效評價體系。財政部代表國家作為中央部門 預算績效考評的主體，中央部門實施對所屬基層單位的預算 績效考評。綜上所述，通過對部門預算、績效預算與預算績效評價 關系的清晰界定，我們領悟到部門預算是我國預算改革的重 大戰(zhàn)役，近期容納預算績效評價機制，遠期延展基于結果導 向的績效預算的資源配置理念。本文提煉了部門預算與績效 預算之間的統(tǒng)馭性與調整性、部門預算與預算績效評價之間 的指導性與針對性、績效預算與預算績效評價之間的導向型 與基礎性，提出了中央部門與基層單位試點雙向推進的優(yōu)化 思路，構建了科學的面向績效預算的預算績效評價互動效應 的實現(xiàn)框架。在預算改革的各個時期，必須契合部門預算與 績效預算、預算績效評價與預算績效、預算績效評價與部門 預算，明晰現(xiàn)實任務，展望遠期目標。當然，理論層面的實現(xiàn) 框架有賴于現(xiàn)實研究的支撐，面向績效預算的基層單位預算 績效評價指標設計、評價模型規(guī)劃等問題將是我們下一步的 研究重點。注釋：美國的預算編制模式歷經(jīng)分項預算、早期績效預算、 計劃一項目預算、零基預算與新績效預