我國土壤修復(fù)盈利模式的分析及思考

1、我國土壤修復(fù)盈利模式的分析及思考據(jù)最新全國土壤污染狀況調(diào)查公報顯示，全國土壤污染物總超標率 高達16.1%, 土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕 地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢喬地土壤壞境問題突出，土壤修復(fù)作 勢在必行，市場空間也十分巨人。然而，商業(yè)模式不成熟長期以來依然是制約我國土壤修復(fù)行業(yè)發(fā)展的首 要問題。今年5月出臺的土壤污染防治行動計劃（簡稱“土十條”） 為階段性土壤修復(fù)防治提出目標并指明方向，但依然未能解決土壤修復(fù) 過程中面臨的資金困境。本文將對im前我國現(xiàn)有的土壤修復(fù)模式盈利的簡要梳理和分析，同時結(jié) 合我們對這問題的思考，嘗試指明解決這一癥結(jié)的幾點方法及政策趨 勢。1

2、 污染方付費模式污染方為治理責(zé)任人為土壤修復(fù)付費為土壤修復(fù)的主要原則。對于搬遷 企業(yè)造成土壤污染的，由企業(yè)承擔(dān)治污責(zé)任?！巴潦畻l”出臺后，更是明 確了“誰污染，誰治理”的原則，明確責(zé)任由造成土壤污染的單位或個人 承擔(dān)。責(zé)任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權(quán)、債務(wù)的單位或個人 承擔(dān)相關(guān)責(zé)任；土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，由土地使用權(quán)受讓人或雙方約 定的責(zé)任人承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。責(zé)任主體滅失或責(zé)任主體不明確的，由所在 地縣級人民政府依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。圖1:污染方付費模式污染方土壤修復(fù)公司污染場地 二:?？涂臻g典型案例：南化公司搬遷地塊土壤治理修復(fù)根據(jù)危險化學(xué)品安全管理條例等有關(guān)規(guī)定限制，南寧化工集團在 2013

3、年收到南寧市政府關(guān)于停產(chǎn)搬遷的通知，要求其位于南寧市南建 路26號的廠區(qū)實施政策性停產(chǎn)，并盡快開始搬遷工作。2016年公司對 搬遷地塊進行修復(fù)，涉及修復(fù)的總土方量約663072.5立方米，其中股 份公司地塊約299857.5立方米，集團公司地塊約363215立方米。南 寧化工集團有限公司需要承擔(dān)修復(fù)費用近2億元。圖2：南化舊址然而現(xiàn)實總是骨感，并非每一塊受污染土地都像上述案例一樣確認污染 方月.污染方有能力承擔(dān)治污責(zé)任。在實際操作中由于許多造成土壤污染 的金業(yè)搬遷已久，一些企業(yè)甚至已經(jīng)倒閉，污染責(zé)任人難以確認，受資 金限制一些受污染土地?zé)o法得到及時修復(fù)。2 受益方付費模式 部分具有商業(yè)用地價值

4、的土地修復(fù)采取受益方付費模式，對修復(fù)后土地 進行再利用的房地產(chǎn)開發(fā)商或地方土地儲備部門承擔(dān)土壤修復(fù)費用。該 模式對于無法落實污染責(zé)任人的一二線城市工廠搬遷地塊修復(fù)項冃屮 具有普適性。由于城市地價較高，修復(fù)后的土地作為商業(yè)用地具有較高 經(jīng)濟價值，房地產(chǎn)開發(fā)商和地方上地儲備部分可以直接從修復(fù)后的土地 使用或流轉(zhuǎn)中獲得利潤，可行性較高。受益方付費模式分為兩種：一是政府直接出讓受污染土地給土地開發(fā)商, 由土地開發(fā)商出資負責(zé)土壤修復(fù)，對修復(fù)后達標的土地進行再利用獲得 收益；二是由政府出資負責(zé)污染土地修復(fù)再將修復(fù)后達標的土地出讓給 土地開發(fā)商，有關(guān)部門從土地流轉(zhuǎn)中獲益。圖3：受益方付費模式典型案例：蘇州溶

5、劑廠原址北區(qū)污染場地土壤治理項目蘇州市土地儲備中心出資2.590億對污染土地進行修復(fù)。修復(fù)場地位于 原蘇州市滄浪區(qū)（現(xiàn)蘇州市姑蘇區(qū)），按照蘇州市在主城區(qū)對工業(yè)企業(yè) 用地“退二進一三”的政策要求，蘇州溶劑廠于2007年整體搬遷，該地塊 曲蘇州市土地儲備中心接管。蘇州溶劑廠建廠時間早，長期從事化工產(chǎn) 品的生產(chǎn)活動且當時社會對壞境保護要求不高，工廠對該地的土壤及地 下水產(chǎn)生了一定的污染，需要對污染場地進行修復(fù)。治理區(qū)域面積 25950m2,治理污染土方量約282418m3,總工期為550天。修復(fù)費 用由蘇州市土地儲備中心承擔(dān)。圖4：蘇州黃金地段土壤受污染成的“毒地”該盈利模式較為成熟，負責(zé)土地修復(fù)的

6、機構(gòu)對以從修復(fù)后土地獲益，因 此可以使用該模式修復(fù)的土地有望率先得到治理。但在實際操作中，由 土地開發(fā)商負責(zé)的土壤修復(fù)工程可能會出現(xiàn)為了節(jié)省成本偷工減料致 使修復(fù)不達標的情況，對監(jiān)管提出較高要求。3 財政直接出資方式出于我國土壤修復(fù)的實際情況，大量受污染土壤已經(jīng)無法找到污染責(zé)任 人而治理土壤污染乂缺乏良好的收益機制。許多缺乏收益機制的受污染 土地的治理只能依靠政府資金。圖5：財政直接出資修復(fù)土壤土埃修復(fù)公司j g礦客空間典型案例：長沙市望城區(qū)重金屬污染耕地修復(fù)整區(qū)承包服務(wù)項目長沙市望城區(qū)農(nóng)業(yè)和林業(yè)局出資7958.90力元對長沙市望城區(qū)指定區(qū)域進耕地修復(fù)。政府部門與企業(yè)簽訂政府采購合同協(xié)議書，企

7、業(yè)按照政府所提要求負責(zé)受污染耕地的修復(fù)任務(wù)。由政府財政為土壤修復(fù)工 程買單。圖6：長沙市望城區(qū)耕地修復(fù)項目4財政出資回購方式（bt模式）部分金額較人的土地修復(fù)采取bt （建設(shè)轉(zhuǎn)移）模式。該模式下，土壤 修復(fù)公同通過投標方式取得項目，在建設(shè)期先行墊資對污染土地進行修 復(fù)，項冃完成驗收后一段時間內(nèi)政府向企業(yè)支付合同款回購修復(fù)場地。 bt模式可緩解合同采購方資金壓力。圖7： bt模式修復(fù)土壤獷客空間典型案例：清水塘人湖bt項日 國資背景株洲循環(huán)經(jīng)濟投資發(fā)展冇限責(zé)任公同分批出資9725.48萬元 對項目進行回購。株洲循環(huán)經(jīng)濟投資發(fā)展有限責(zé)任公司與土壤修復(fù)企業(yè) 簽訂項目合同，企業(yè)先行墊資完成清水塘大湖清

8、淤，污水處理及含大量 重金屬的底泥處置回填等多項工作，項冃完成后采購方分期支付回購款。圖&人湖重金屬治理項li施工圖5.ppp模式 2014年至2016年間，中央財政下達土壤污染防治資金分別為19.90、 37.00和90.89億元。雖然土壤治理專項撥款金額翻倍增加，但仍然不 能彌補我國土壤修復(fù)的資金缺口。ppp模式引入民間資本參與土壤修復(fù) 項目是土壤修復(fù)盈利模式的積極嘗試，有助于解決我國土壤修復(fù)資金短 缺的問題。典型案例：岳塘模式 土壤修復(fù)土地流轉(zhuǎn)，參與各方從修復(fù)后土地增值收益中得到回報。湘潭 市岳塘區(qū)的竹埠港老工業(yè)區(qū)面積1.74平方公里，是湖南省乃至國家重 金屬污染治理重災(zāi)區(qū)，被湖

9、南省政府列入湘江流域地區(qū)重金屬治理工程 污染源控制'七大戰(zhàn)區(qū)”之一。2014年1月，岳塘區(qū)政府和湘潭城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展集團合資成立湘潭發(fā)展 投資有限公司與永清壞保大股東湖南永清壞保集團共同出資1億元組 建了“湘潭竹埠港生態(tài)環(huán)境治理投資有限公司”。公司以重金屬污染綜合 治理整治項目的投資、管理、服務(wù)為重點，實施區(qū)域內(nèi)關(guān)停企業(yè)廠房拆 除、遺留污染處理、污染場地修復(fù)、整理，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作。竹埠 港老工業(yè)區(qū)內(nèi)28家企業(yè)于2014年底前全部關(guān)閉。污染治理完成后， 竹埠港老工業(yè)區(qū)將被整體開發(fā)為生態(tài)新城，參與各方將從治理土地增值 收益中獲得回報。以湘潭市竹埠港區(qū)域重金屬污染綜合治理一期工程為 例，項冃

10、總投資約7.98億元，工程結(jié)束后可釋606畝土地，以當?shù)貎?前市場地價180萬元/畝計算，該修復(fù)地塊可產(chǎn)生約10.91億元的經(jīng)濟 效益。據(jù)悉，“岳塘模式”計劃在3至5年內(nèi)投入95億元治理資金。資金來源 包括湘江流域重金屬污染治理專項債券，國家重金屬污染治理環(huán)保資金, 銀行融資及企業(yè)注資等。結(jié)論 冃前我國已完成或正在進行的土壤修復(fù)項冃以場地修復(fù)項冃為主。位于 城市的受污染場地獲得修復(fù)后擁有高經(jīng)濟價值，修復(fù)資金來源除政府方 面外還包括土地開發(fā)商，盈利模式清晰，因此率先得到治理。耕地修復(fù) 對人身健康擁有重要意義，但修復(fù)后的地塊經(jīng)濟價值相對較低，修復(fù)資 金來源主要為財政撥款。出于尚未解決耕地修復(fù)長效資

11、金問題，耕地修 復(fù)進展較為緩慢。土壤修復(fù)需分階段進行，礦山修復(fù)尚未成為現(xiàn)階段關(guān) 注重點，“土十條”屮未對礦山治理做重點說明，目前仍以監(jiān)管防治為主。針對尚未妥善解決的耕地修復(fù)商業(yè)模式問題和土壤修復(fù)資金來源問題 我們做了如下思考。1、耕地修復(fù)商業(yè)模式的思考“土十條”明確了 2020年前完成1000萬畝受污染耕地的修復(fù)目標。實現(xiàn) 該目標任重道遠，耕地修復(fù)商業(yè)模式需盡快得到解決。通過引入社會資本進行耕地修復(fù)緩解政府財政壓力當為現(xiàn)階段解決耕 地修復(fù)問題的主要方法。土壤修復(fù)公司可與地方政府合作成立農(nóng)業(yè)合作 社或農(nóng)業(yè)公創(chuàng)，合作單位負責(zé)耕地修復(fù)及后續(xù)農(nóng)作物開發(fā)種植工作，在 修復(fù)后的耕地上種植經(jīng)濟價值較高的農(nóng)作

12、物獲得收益。在耕地修復(fù)過程 中也可根據(jù)實際情況對土壤進行改造提高農(nóng)作物質(zhì)量。目前，我國有土 壤修復(fù)企業(yè)正在嘗試在修復(fù)土壤中適當加入硒元索，生產(chǎn)富硒作物。 關(guān)于耕地修復(fù)成木控制町考慮集中修復(fù)。通過土地流轉(zhuǎn)，受污染耕地集 中至具有資金實力的企業(yè)或個人，通過耕地集中修復(fù)降低修復(fù)成本。并 代在修復(fù)受污染的耕地過程中國家應(yīng)給予相應(yīng)的財政補貼，從而降低修 復(fù)成本，促進土壤修復(fù)行業(yè)的健康穩(wěn)泄發(fā)展。2、我國土壤修復(fù)基金來源的思考參考美國和臺灣地區(qū)等的成熟經(jīng)驗，我國大陸地區(qū)冇必要通過立法建立 和完善土壤修復(fù)基金，明確基金的管理機構(gòu)、性質(zhì)、來源及使用、適用 范圍及追償?shù)葘嶋H操作中的問題，為土壤修復(fù)提供穩(wěn)定長效的資

13、金來源。回顧美國超級基金法和臺灣地區(qū)土壤及地下水污染整治法設(shè)立 土壤修復(fù)基金的來源，結(jié)合我國實際情況，我們對我國土壤修復(fù)基金的 來源進行了以下幾種設(shè)想：1）對石油行業(yè)、無機化學(xué)行業(yè)等容易造成土壤污染的行業(yè)內(nèi)的企業(yè)額外 征收土壤污染防治稅；2）對造成土壤污染的企業(yè)進行罰款計入土壤修復(fù) 基金；3）計提土地出讓金。政府從上地出讓的收益屮按照一定比例作為 土壤修復(fù)專項費用，補充土壤修復(fù)基金；4）接受社會捐款，對積極承擔(dān) 社會責(zé)任的企業(yè)予以表彰。土壤防治方面的投入勢必會給企業(yè)帶來額外 的費用，相關(guān)激勵制度也應(yīng)得到完善。政府可以通過政策優(yōu)惠、稅收減 免等對積極預(yù)防土壤污染、參與土壤修復(fù)的企業(yè)進行激勵?？v觀發(fā)達國家和地區(qū)土壤修復(fù)行業(yè)的發(fā)展道路，出臺土壤污染防治相關(guān) 法律是必經(jīng)之路