深圳城更新問題總結(jié)及典型案例分析報(bào)告

1、深圳市城市更新問題總結(jié)及典型案例分析報(bào)告2021-11-16目錄一、深圳城市更新問題梳理 3一價(jià)值導(dǎo)向：忽略了對城市更新本質(zhì)的思考,缺乏人文關(guān)心 31、當(dāng)前城市更新處于 “見物不見人的狀態(tài) 32、以大拆大建為主導(dǎo)的城市更新建設(shè)對歷史記憶與文化遺傳傳承重視不夠33、市場與政府的關(guān)系定位不清楚,缺乏有效協(xié)同 3二治理機(jī)制：職能配置不清,政策設(shè)計(jì)滯后 41、職能配置：縱向責(zé)任定位不清,橫向權(quán)責(zé)邊界模糊 42、制度設(shè)計(jì)：制度零碎、缺失、缺乏有效協(xié)同 53、操作流程：現(xiàn)行零散、復(fù)雜的操作流程給城市更新工程實(shí)施增添壓力 11二、深圳城市更新典型模式及評價(jià) 13一特區(qū)內(nèi)城中村改造模式一撤除重建類 131、蔡

2、屋圍舊改模式 132、崗廈舊改模式153、漁農(nóng)村改造模式 164、大沖舊改模式175、鹿丹村舊改模式 196、模式特征總結(jié)22二原集體經(jīng)濟(jì)組自改模式一一傳統(tǒng)舊改類23三工改商更新改造模式一一功能改變類 251、集體合法用地的舊改：西鄉(xiāng)勞動(dòng)村 252、制度邊界上的預(yù)期：未經(jīng)批準(zhǔn)改變功能26四舊工業(yè)區(qū)升級改造模式一一綜合整治類271、沙浦國際藝展中央模式 272、筍崗藝展中央綜合整治 283、華僑城創(chuàng)意文化園三期工程 284、葵涌鴻華印染廠綜合整治工程 295、模式特征總結(jié)31一、深圳城市更新問題梳理一價(jià)值導(dǎo)向：忽略了對城市更新本質(zhì)的思考,缺乏人文關(guān) 懷1、當(dāng)前城市更新處于“見物不見人的狀態(tài)城市更

3、新是為了實(shí)現(xiàn)城市整體功能的優(yōu)化, 根底設(shè)施的完善,以最終實(shí)現(xiàn)城 市的可持續(xù)開展及新型城鎮(zhèn)化建設(shè).而當(dāng)前所謂“紳士化運(yùn)動(dòng)的城市更新建設(shè) 一直是物的視角,缺乏人的考慮,忽略了城市的生命主體一一人,尤其是城市中 的低收入人群.在城市更新的過程中,城市的生活質(zhì)量是提升了,但與此也帶來 了不斷增高的生活本錢,導(dǎo)致城市中不可缺少的低收入外來人群如農(nóng)民工等無法 在城市立足,而他們是城市組成中不可或缺的一個(gè)重要局部.2、以大拆大建為主導(dǎo)的城市更新建設(shè)對歷史記憶與文化遺傳傳承重視不夠城市的歷史文化是城市在開展過程中經(jīng)過大浪淘沙歷史沉淀的成果,承載了城市開展的命脈,是城市的靈魂,是城市進(jìn)步和開展的積竭力量.而在現(xiàn)

4、行城市 更新過程中,雖然更新方式一般分為綜合整治、功能改變和撤除重建三種,但現(xiàn) 在一般提及城市更新,均是以撤除重建為主,大拆大建的城市更新建設(shè)一方面破 壞了歷史的痕跡,磨滅的城市的歷史記憶,另一方面造成城市僅存的少有歷史建 筑、風(fēng)貌區(qū)等城市文化遺產(chǎn)的破壞,致使城市的人文精神逐漸散失.如何在保護(hù) 好歷史文化遺傳的同時(shí)更好的進(jìn)行城市更新建設(shè),完善城市功能有待進(jìn)一步探 究.3、市場與政府的關(guān)系定位不清楚,缺乏有效協(xié)同深圳市城市更新遵循“政府主導(dǎo),市場運(yùn)作的原那么,這一原那么提升了資源配置的效率,但與此同時(shí)也導(dǎo)致市場和政府之間的關(guān)系定位不清楚,市場與政府兩者的力量和關(guān)系失衡,引發(fā)“市場過度、政府空缺等

5、一系列問題：1 “市場過度,當(dāng)前城市更新主要由市場主導(dǎo),方案由市場申報(bào),規(guī)劃由市場行使等 一方面導(dǎo)致城市更新工程普遍存在 “挑肥揀瘦的現(xiàn)象,開發(fā)商往往傾向于改造 易于實(shí)施、容積率較低且具有較大商業(yè)價(jià)值的區(qū)域,一些亟待通過更新完善城市 功能的老舊片區(qū)由于經(jīng)濟(jì)收益有限而難以推動(dòng),政府意愿和市場操作發(fā)生錯(cuò)位； 另一方面開發(fā)商往往更注重短期經(jīng)濟(jì)效益, 根本上偏向于商業(yè)、住宅開發(fā),對基 礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)缺乏,對社會、環(huán)境、文化等方面的整體提升關(guān)注度不夠, 導(dǎo)致城市更新規(guī)那么失序,公共利益受損、社會利益分配失衡.2 “政府缺位,政府作為城市更新的主體,在更新過程中不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用,導(dǎo)致規(guī)劃方案 在

6、其引導(dǎo)作用中失靈,導(dǎo)致城市更新工程偏離其本質(zhì)目的, 成為市場、原權(quán)利主 體獲取利益的工具,更新過程混亂.缺乏在城市更新過程中起到統(tǒng)籌調(diào)節(jié)的作用, 不能及時(shí)解決和有效應(yīng)對城市更新過程中遇到的問題,缺乏對市場主導(dǎo)的開發(fā)模式的引導(dǎo)和限制,尤其是在開發(fā)商與小業(yè)主博弈不能達(dá)成一致時(shí)公權(quán)力救濟(jì)空 白.二治理機(jī)制：職能配置不清,政策設(shè)計(jì)滯后1、職能配置：縱向責(zé)任定位不清,橫向權(quán)責(zé)邊界模糊1縱向職能配置：市、區(qū)兩級政府在城市更新過程中責(zé)任定位不清楚、 責(zé)任劃分不明確城市更新是城市存量開展階段的新生事物, 運(yùn)作流程較長,一個(gè)城市更新項(xiàng) 目從前期意愿征集、中報(bào)、規(guī)劃方案審批到工程實(shí)施完成,大概需要3-8年的時(shí) 問

7、.市區(qū)政府在不同的環(huán)節(jié)均具有不同的申報(bào)和審批職能,當(dāng)前的職能配置存在很大的問題：1市區(qū)政府定位不明：當(dāng)前“強(qiáng)區(qū)放權(quán)的要求導(dǎo)致現(xiàn)行城市更 新職能配置混亂,市、區(qū)兩級政府不能明確自身在城市更新過程中的定位, 導(dǎo)致 當(dāng)前城市更新工程“個(gè)案主義的審批現(xiàn)象嚴(yán)重, 缺乏“準(zhǔn)那么主義的指導(dǎo).2 市區(qū)政府責(zé)任不清：城市更新涉及街道辦、區(qū)舊改辦、區(qū)治理局、區(qū)政府、市更 新局、規(guī)土委等市區(qū)多個(gè)不同的部門,市區(qū)政府之間的權(quán)責(zé)缺乏精確的劃分, 也 缺乏相關(guān)工作機(jī)制的約束.現(xiàn)行機(jī)制中,街道辦管的太多,又管的不好,且程序 不明確,導(dǎo)致當(dāng)事人不勝其擾.應(yīng)明確市區(qū)各治理部門的責(zé)任,一方面限制、明 確街道辦的責(zé)任在于集體資產(chǎn)處

8、置治理,另一方面明確區(qū)更新局方案的作用及管 理局規(guī)劃的作用,同時(shí)增強(qiáng)市更新局、規(guī)土委的統(tǒng)籌把控作用.2橫向職能配置：部門間權(quán)責(zé)邊界交叉,業(yè)務(wù)流程不明,尺度把握不清城市更新涉及市區(qū)各部門,1各部門間的權(quán)能缺乏明確的統(tǒng)一與治理, 職 責(zé)邊界模糊,導(dǎo)致審批過程混亂,部門之間推卸責(zé)任現(xiàn)象嚴(yán)重；2無論是市還是區(qū)內(nèi)各部門無法明確自己在城市更新中的責(zé)任, 對城市更新的申報(bào)要求缺乏系 統(tǒng)的學(xué)習(xí)和熟悉,各區(qū)相同的部門,一個(gè)區(qū)不同的部門對申報(bào)的相關(guān)要求不統(tǒng)一.2、制度設(shè)計(jì)：制度零碎、缺失、缺乏有效協(xié)同1城市更新利益配置與其他存量土地二次開發(fā)方式缺乏有效協(xié)同,阻礙歷史違建的處理、土地整備等的實(shí)施城市更新、土地整備及

9、原農(nóng)村集體土地入市作為城市存量土地二次開發(fā)的不 同方式,由于不同方式治理部門不同,三種方式之間缺乏統(tǒng)籌的思考和平衡, 導(dǎo) 致不同方式經(jīng)濟(jì)利益差異較大,缺乏利益協(xié)調(diào)機(jī)制及利益天花板的限制. 利益機(jī) 制的不協(xié)調(diào)導(dǎo)致相關(guān)主體尤其是開發(fā)商和原權(quán)利主體在選擇利益較高的方式,嚴(yán)重阻礙了歷史違建的處理、土地整備的進(jìn)程.2利益相關(guān)者訴求不兼容城市更新涉及多個(gè)利益主體,包括政府、原集體、原村民、小業(yè)主以及開發(fā)商,不同利益主體的利益訴求不同,他們之間存在多變的相互聯(lián)系和作用. 1 政府參與城市更新的主要?jiǎng)恿υ谟谧非蟪鞘虚_展宏觀層面的公共利益, 在于改善 城市環(huán)境、提升人居環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局結(jié)構(gòu)、推動(dòng)公共根底設(shè)

10、施建設(shè).2 市場主體參與城市更新的主要?jiǎng)恿υ谟讷@得一定面積可開發(fā)的土地資源, 通過開發(fā)前后地產(chǎn)價(jià)格的變動(dòng)來獲得巨額收益.(3)對于原權(quán)利主體來講,城市更新后 安置條件獲得改善,同時(shí)可以獲得貨幣和產(chǎn)權(quán)補(bǔ)償,涉及原集體經(jīng)濟(jì)組織的城市 更新,更是可以從中得到合法確實(shí)認(rèn)和高額的經(jīng)濟(jì)利益.在政府、市場和原權(quán)利主體利益訴求不同的同時(shí),彼此間的利益也存在的此消彼長的不兼容.一方面, 政府為了吸引更多的市場主體,不斷的讓利于市場,另一方面,市場為了獲得更 多的更新意愿,不斷讓利于原權(quán)利主體.利益訴求的不兼容導(dǎo)致更新主體間矛盾 突出,原權(quán)利主反悔現(xiàn)象嚴(yán)重,更新工程停滯顯現(xiàn)嚴(yán)重.(3)不同城市更新方式利益空間差異

11、懸殊,產(chǎn)業(yè)開展空間難以保證1)不同城市更新方式利益空間差異懸殊,缺乏有效協(xié)同,導(dǎo)致更新方式的 選擇難以限制,造成“一邊倒的更新結(jié)構(gòu).城市更新涉及類型較多,如工改工、 工改保、工改商住、商住改商住、綜合體改造等,不同改造類型的地價(jià)政策和門 檻存在很大的區(qū)別,例如工改工工程利潤較小,開發(fā)商缺少對其進(jìn)行更新的動(dòng)力, 即使是選擇工改工,也是掛羊頭賣狗肉,用辦公樓和住宅變相代替廠房,據(jù)調(diào)查, 深圳市寶安區(qū)已建成的“工改工工程中, 除一例是改造為生產(chǎn)性用房外,其余 全被變相更新為帶有“商住性質(zhì)的工程.這種“掛羊頭賣狗肉式的工改工, 直接推高了深圳創(chuàng)新型研發(fā)用房的供給量, 并已產(chǎn)生了 “供大于求的潛在閑置

12、問題,同時(shí)萎縮的生產(chǎn)性用房面積極大的阻礙了深圳市制造業(yè)的開展.而與之相反,由于存在巨額的利潤,工改商住等更新方式驅(qū)動(dòng)力那么較強(qiáng), 而居改居工程因 為利益分配,意愿難搜集等問題導(dǎo)致多處工程啟動(dòng)后停滯.2) “一邊倒的更新結(jié)構(gòu)嚴(yán)重制約工業(yè)的開展,導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空間難以得到有效保證.以深圳市寶安區(qū)為 例,自2021年以來,共有108各工程被列入城市更新單元方案,其中僅有 30 個(gè)“工業(yè)改工業(yè)的工程,而“工改居、“工改商及“工改商住的比例那么 高達(dá)50%在利益誘因下產(chǎn)生的“一邊倒更新結(jié)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重影響了企業(yè)的生存 空間,不僅直接減少了工業(yè)用地的保有量, 更讓局部優(yōu)質(zhì)企業(yè)由于承租廠房的更 新改造及改造后翻倍的租

13、金而被迫遷離深圳.(4)零敲碎打,難以提供集中連片的產(chǎn)業(yè)空間由于政府缺乏片區(qū)統(tǒng)籌的概念,缺乏有力的規(guī)劃管控,城市更新單元破碎現(xiàn)象嚴(yán)重.破碎的空間,既不利于現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施的落地, 也難以為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等重大產(chǎn)業(yè)工程的拓展提供集中連片的空間保證,從而極大的制約了產(chǎn)業(yè)的開展.5城市更新政策缺乏類型化的流程設(shè)計(jì),整體統(tǒng)籌,政策零散多變1城市更新類型較多,有市場主導(dǎo)的城市更新、政府主導(dǎo)的城市更新、權(quán) 利主體自行改造的城市更新、市場主體實(shí)施改造的城市更新等,現(xiàn)行政策將不同 類型的城市更新混淆,缺乏類型化的政策設(shè)計(jì),統(tǒng)一的規(guī)劃統(tǒng)籌,大都以打補(bǔ)丁 的形式出現(xiàn),導(dǎo)致政策零散化、破碎化,同時(shí)“

14、打補(bǔ)丁式的政策設(shè)計(jì)導(dǎo)致城市 更新政策體系尚不完善,很多地方存在空白,給政府、開發(fā)商、原權(quán)利人等在城 市更新實(shí)施過程中帶來很大的不便.2城市更新政策一直處于不斷變化及更新 的狀態(tài),在不同政策中更新指標(biāo)如合法用地比例、奉獻(xiàn)率等都在不斷的發(fā)生改變, 加劇了政府、開發(fā)商和原權(quán)利人對政策理解的難度, 使得政府經(jīng)辦人、開發(fā)商等 不能理清城市更新的詳細(xì)流程和細(xì)節(jié),嚴(yán)重滯后城市更新實(shí)施,效率及周期.6城市更新政策缺乏與其他相關(guān)政策的協(xié)同更新隨著市內(nèi)其他相關(guān)政策的出臺和更新,各區(qū)相關(guān)部門也需對城市更新政策進(jìn) 行配套.如1對于合法外用地,隨著三規(guī)關(guān)于處理違法用地的規(guī)定和關(guān)于處 理違法建筑的規(guī)定的更新,考慮到每個(gè)區(qū)

15、有不同的歷史遺留問題和背景,各區(qū)城市更新相關(guān)部門也需要在城市更新政策中對相關(guān)要求進(jìn)行更新補(bǔ)充.2對于合法用地,城市更新必然涉及土地資產(chǎn)的相關(guān)處置, 考慮到深圳市土地的二元化 治理,在關(guān)內(nèi)進(jìn)一步健全和完善國有資產(chǎn)處置規(guī)那么, 關(guān)外進(jìn)一步健全和完善集體 資產(chǎn)處置的相關(guān)政策的根底上,城市更新政策需要與此進(jìn)行協(xié)同更新.7用地處置政策較為繁雜、處置門檻不確定性強(qiáng),歷史遺留違法私房問題的處理有待增強(qiáng)當(dāng)前用地處置相關(guān)政策和環(huán)節(jié)太過繁瑣,亟需簡單化、體系化：1是否可以考慮與一般用地處置過程相銜接, 將用地處置過程簡化,同時(shí),考慮到用地處 置必然涉及地價(jià)的測算,可以考慮將用地處置政策與地價(jià)政策聯(lián)動(dòng), 計(jì)算城市更

16、 新過程中的總賬也是簡化地價(jià)政策的一種方式.2在深圳原特區(qū)外的區(qū)域,城市二元化特征明顯,存在大量在 1992年和2004年深圳土地“統(tǒng)征 “統(tǒng)轉(zhuǎn)過 程中產(chǎn)生的征轉(zhuǎn)手續(xù)不完善的歷史遺留用地.這些土地從法律上來說已經(jīng)國有 化,但是由于征收和補(bǔ)償手續(xù)不完整,故存在權(quán)利“瑕疵.根據(jù)一般的法律原那么,只有權(quán)屬清楚的合法用地才能進(jìn)行交易進(jìn)而納入城市更新單元.然而在原特區(qū)外的更新單元?jiǎng)澏ㄖ?幾乎無法到達(dá)這一要求,故不得不降低更新門檻.2021 年?暫行規(guī)定?制度突破時(shí),允許30%勺合法外用地納入更新范圍,2021年?暫 行規(guī)定?修訂稿將這一比例降低為 40%且對舊工業(yè)區(qū)綜合整治也放開了門檻, 允許50%勺合

17、法外工業(yè)用地納入更新范圍,也就是說原集體經(jīng)濟(jì)組織自己修建、 外賣、或是合作的舊工業(yè)廠房都可以納入升級改造的范圍.3對于歷史遺留問題違法私房的處理,要增強(qiáng)其可操作性,在尊重歷史事實(shí)的前提下,區(qū)分合 法內(nèi)與合法外以及不同時(shí)段等不同情形,形成系統(tǒng)化的政策體系,防止簡單化、“一刀切.否那么可能會導(dǎo)致“逆向選擇,誘發(fā)新的更多的違法建筑.8非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的交易缺乏標(biāo)準(zhǔn)城市更新政策規(guī)定非農(nóng)建設(shè)用地是合法用地的主要來源之一,但非農(nóng)建設(shè)用地通常使用指標(biāo)進(jìn)行治理,局部指標(biāo)已落地,局部指標(biāo)未落地；局部指標(biāo)已建成, 局部指標(biāo)未建成,現(xiàn)象紛繁復(fù)雜.非農(nóng)建設(shè)用地納入更新的,更新主體僅需要交 納10%勺基準(zhǔn)地價(jià),因此基于

18、開發(fā)商的逐利性,他們傾向于購置其他社區(qū)的非農(nóng) 建設(shè)用地指標(biāo)覆蓋更新單元范圍,引起非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的交易和買賣.但是, 1非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)能否跨社區(qū)流轉(zhuǎn)、 跨街道、跨行政區(qū)流轉(zhuǎn)仍屬于政策空白, 在全市的做法也不盡統(tǒng)一.嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)非農(nóng)建設(shè)用地治理,明確指標(biāo)與更新工程、 與社區(qū)集體分紅之間的關(guān)系是亟需解決的問題.2非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)交易會導(dǎo)致更新單元內(nèi)開發(fā)量的集聚, 帶來人口的增加,但是與此同時(shí),公共配套 設(shè)施卻沒有相應(yīng)的增加,長此以往,會導(dǎo)致從單個(gè)工程的角度出發(fā),公共施設(shè)滿 足規(guī)劃的要求,但是大的片區(qū)角度,公共設(shè)施存在嚴(yán)重的缺乏.(9)規(guī)劃權(quán)實(shí)際由開發(fā)商行使,政府對城市更新治理缺乏統(tǒng)籌手段與依據(jù)

19、當(dāng)前城市更新政策體制、治理機(jī)制尚不完善.1)作為公共權(quán)力的規(guī)劃權(quán),由開發(fā)商行使值得商榷.現(xiàn)行城市更新單元規(guī)劃根本都由開發(fā)商制訂, 而開發(fā)商 是以自己的利益為優(yōu)先,缺乏整體的熟悉和把握,并且與規(guī)劃權(quán)作為政府的公共 權(quán)力相背離,因此規(guī)劃是否應(yīng)由市場主導(dǎo)需要重新定位和考慮；2)全市的更新專項(xiàng)規(guī)劃太粗,各區(qū)的更新專項(xiàng)規(guī)劃缺位,導(dǎo)致規(guī)劃審批缺乏合理的依據(jù),土地 功能、容積率的規(guī)定缺乏剛性規(guī)定,彈性太大,給開發(fā)商單點(diǎn)突破留下了空隙, 導(dǎo)致政府在城市更新實(shí)施過程中缺乏空間上格局的把握和整體上數(shù)量的把握.(10)城市更新方案規(guī)劃缺乏聯(lián)動(dòng)規(guī)劃方案是政府限制城市更新質(zhì)量、進(jìn)度的根底,是其統(tǒng)籌片區(qū)開展的關(guān)鍵. 但現(xiàn)

20、行以市場為主導(dǎo)的城市更新中, 規(guī)劃由市場行駛,方案由市場中報(bào),導(dǎo)致規(guī) 劃、方案缺乏必要的聯(lián)動(dòng),導(dǎo)致1)規(guī)劃失去其片區(qū)統(tǒng)籌管控的作用,成為市場 追逐利益的工具；方案定位不清,僅僅為工程的數(shù)量統(tǒng)計(jì),缺乏對更新需求的把 控.2)城市更新失去片區(qū)的統(tǒng)籌定位導(dǎo)致公共根底設(shè)施嚴(yán)重缺乏,公共利益不 斷受到侵犯.(11)城市更新方案如何定位,如何起到真正的作用缺乏深入思考當(dāng)前城市更新單元工程一般由市場提出, 由政府統(tǒng)一納入方案,而方案的理 念比擬滯后,僅僅起到了對工程申報(bào)的匯總作用, 不適應(yīng)市場主導(dǎo)的城市更新運(yùn) 作模式,需要對城市更新方案的定位、編制主體等內(nèi)容進(jìn)行重新思考.(12)更新單元規(guī)劃管控作用不顯著,

21、公共設(shè)施與開放空間保證機(jī)制不順 暢城市更新單元規(guī)劃是對整個(gè)工程的管控, 決定了工程實(shí)施過程中開發(fā)商的利 益,社會公共根底設(shè)施保證等,而當(dāng)前規(guī)劃由市場編制,失去其管控作用,導(dǎo)致 城市更新工程成為開發(fā)商逐利的工具和手段, 公共設(shè)施和開放空間無法得到有效 保證和落實(shí).是否可以考慮內(nèi)部允許容積率的轉(zhuǎn)移, 抑或其他形式的鼓勵(lì)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī) 制(獎(jiǎng)勵(lì)方式未必是容積率),以鼓勵(lì)奉獻(xiàn)更多的公共設(shè)施與開放空間用地,以 滿足公共利益的需要.(13)交易價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、拆遷補(bǔ)償機(jī)制缺失,政府公權(quán)力不介入,導(dǎo)致釘子 戶現(xiàn)象嚴(yán)重追求高額的經(jīng)濟(jì)利益是更新主體選擇城市更新的最大原因,而利益天花板的缺失導(dǎo)致更新主體趨利現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重.1)現(xiàn)

22、行城市更新由市場主導(dǎo),但由于缺 乏標(biāo)準(zhǔn)的交易價(jià)格標(biāo)準(zhǔn),致使開發(fā)商想通過城市更新獲得盡可能多的經(jīng)濟(jì)利益, 不斷的利用政策空隙向政府提出土地功能改變、開發(fā)容積率增高等各種要求,政 府為了城市更新工程的進(jìn)行不斷讓利,不利于城市更新長遠(yuǎn)、多元化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn). 2)對于原權(quán)利主體而言,由于缺乏合理的拆遷補(bǔ)償機(jī)制,使其心理缺乏利益的 權(quán)衡,想通過城市更新所獲得的利益處于無底洞的狀態(tài), 導(dǎo)致釘子戶現(xiàn)象越來越 嚴(yán)重,更新意愿越發(fā)難以收集,更新進(jìn)程難以為繼.3)開發(fā)商與原權(quán)利人的博弈是城市更新不可防止的現(xiàn)象,很多城市更新工程由于此問題導(dǎo)致工程停滯, 而 現(xiàn)行制度規(guī)定在開發(fā)商與小業(yè)主之間無法達(dá)成協(xié)議的情況下,第三方

23、公權(quán)力機(jī) 構(gòu),包括政府、法院等均不得強(qiáng)制介入,使得這一情況無法在現(xiàn)行法律框架下得 到妥善處理,導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了異化的矛盾處理方式.(14)城市更新融資渠道狹窄現(xiàn)行城市更新主要是以市場主導(dǎo)的城市更新為主, 一般都是開發(fā)商通過銀行 貸款的方式進(jìn)行融資,在城市更新開展過程中,有必要增強(qiáng)政府主導(dǎo)的城市更新 方式,引入地方債券、土地金融產(chǎn)品等多種形式的融資渠道.(15)地價(jià)政策體系及標(biāo)準(zhǔn)較為復(fù)雜城市更新中涉及的地類復(fù)雜,不同類型土地的地價(jià)計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)均存在很大的不 同,同一類型涉及的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)不同的情形也不一樣,可以考慮在與用地處置政策進(jìn)行聯(lián)動(dòng)的根底上進(jìn)行簡化. 此外,現(xiàn)行的評估地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主觀性較強(qiáng), 不同

24、 的評估師所使用的標(biāo)準(zhǔn)不一,致使所計(jì)算的地價(jià)差異很大.(16)城市更新社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制缺失當(dāng)前的城市更新缺少社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,導(dǎo)致很多工程已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施階段, 但卻由于種種原因停滯不前,而絕大局部都是由于意愿難以達(dá)成一致, 建議考慮 在方案申報(bào)的過程中增加社會風(fēng)險(xiǎn)評估或增加利益相關(guān)者聽證環(huán)節(jié),降低更新項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn).(17)城市更新政策宣傳教育力度不夠,對內(nèi)行政人員和技術(shù)人員的培訓(xùn) 不到位,對外缺乏必要的公眾教育和政策宣傳手段城市更新申報(bào)審批流程極其復(fù)雜,涉及到的部門和經(jīng)辦人較多,但現(xiàn)行體制 宣傳角度力度有待增強(qiáng),1)對內(nèi)相關(guān)行政人員和技術(shù)人員培訓(xùn)不到位,導(dǎo)致不 同崗位的經(jīng)辦人無法正確理解城市更新

25、政策,不能明確自己所在崗位的責(zé)任,無法準(zhǔn)確把握城市更新的審批細(xì)節(jié),嚴(yán)重影響了工程審批的效率,甚至?xí)绊懝こ?的承辦；2)公眾的參與是城市更新工程實(shí)施必不可少的一局部,考慮到不同層 次城市居民信息獲取手段不一,很多居民尤其是城市更新工程涉及其切身利益的 居民并不能真正的參與到城市更新過程中, 是否可以考慮增加公眾參與的方式以 及力度.3、操作流程：現(xiàn)行零散、復(fù)雜的操作流程給城市更新工程實(shí)施增 添壓力(1)審批環(huán)節(jié)流程復(fù)雜、周期長、不標(biāo)準(zhǔn),特殊審批環(huán)節(jié)缺乏與現(xiàn)行政策 銜接的路徑城市更新工程的審批包括較多環(huán)節(jié), 含前期意愿征集、方案審批、建筑物核 查和確權(quán)、更新單元規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、拆遷談判、實(shí)施

26、主體確認(rèn)、房屋產(chǎn)權(quán) 注銷以及后續(xù)的用地手續(xù)辦理.一方面前期意愿征集和拆遷談判需要花費(fèi)較長的 時(shí)間,另一方面更新工程規(guī)劃、方案的審批,權(quán)屬核查等審批方面流程復(fù)雜.一 般而言,一個(gè)更新工程從審批到建成一般需要 3-8年的時(shí)間,亟需簡化流程、規(guī) 范操作、提升效率.為提升政府行政效率,加快機(jī)構(gòu)體制改革,城市更新應(yīng)該更 加減政放權(quán)、增強(qiáng)統(tǒng)籌,建立權(quán)責(zé)清楚、分工合作的大城市更新治理體制；進(jìn)一 步優(yōu)化市區(qū)職能分工,理清市區(qū)政府和各職能部門應(yīng)該做的事情.如何再造城市 更新的治理流程鏈條,關(guān)鍵是把握城市更新的根本規(guī)律,厘清政府到底應(yīng)該管什 么,在此根底上,抓住核心環(huán)節(jié),把次要環(huán)節(jié)裁減或者合并.同時(shí),城市更新過

27、程涉及很多特殊情形和環(huán)節(jié)如歷史用地處置, 農(nóng)村集體土地入市等,各區(qū)在進(jìn)行 城市更新過程中也處于不斷摸索解決的狀態(tài),現(xiàn)行政策中缺乏對此類情形的考 慮.(2)功能改變與綜合整治的審批流程零碎或者缺失當(dāng)前以撤除重建居多的城市更新方式致使功能改變與綜合整治的審批流程 零碎且缺失.1)其零碎表達(dá)在現(xiàn)行?深圳市城市更新方法?、?深圳市城市更新 方法實(shí)施細(xì)那么?等相關(guān)政策文件中均提到功能改變和綜合整治城市更新的相關(guān)流 程,但缺乏像撤除重建類城市更新方式那樣詳細(xì)的說明,導(dǎo)致功能改變、綜合整治類城市更新審批流程零碎.2)缺失主要表達(dá)在對功能改變、綜合整治類城市 更新的審批流程缺乏系統(tǒng)的設(shè)計(jì),許多審批環(huán)節(jié)缺乏說明

28、,導(dǎo)致現(xiàn)行功能改變、 綜合整治類城市更新審批流程混亂,多以地方實(shí)踐摸索為主.(3)更新單元規(guī)劃審批應(yīng)當(dāng)在區(qū)分不同情形根底上盡可能簡化、下放,核 心是審查公共利益是否足額、有效保證.明確哪些情形屬于未改變法定圖那么強(qiáng)制性內(nèi)容,對于未改變法定圖那么強(qiáng)制性 內(nèi)容的情形,簡化審批程序,縮短審批時(shí)間.(4)實(shí)施主體確實(shí)認(rèn)過程過于混亂.1)在當(dāng)前實(shí)施主體確認(rèn)過程中,奉行的是叢林法那么,一般對于同一城市更 新工程,多家開發(fā)商進(jìn)行競爭爭奪,原權(quán)利主體通過比擬開發(fā)商的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行 選擇,加劇了城市更新惡性競爭,無形中推高了拆賠比,導(dǎo)致城市更新越發(fā)難以 進(jìn)行,政府可否以通過實(shí)施主體拍賣或招標(biāo)等方式介入實(shí)施主體確認(rèn)

29、機(jī)制.2)實(shí)施主體確實(shí)認(rèn)過程花費(fèi)時(shí)間較多, 對于不同的城市更新類型,尤其是申報(bào)主體 和實(shí)施主體屬于同一主體的城市更新工程,是否可以考慮對實(shí)施主體確實(shí)認(rèn)取消 或者與其他環(huán)節(jié)合并,如對于申報(bào)主體和實(shí)施主體為同一主體的城市更新,可在確定申報(bào)主體時(shí)一并確認(rèn)實(shí)施主體.(5)房地產(chǎn)證注銷環(huán)節(jié)存在的必要性需要重新定位與思考.從保護(hù)物權(quán)和遵守契約,尤其是物權(quán)法在住宅的建設(shè)用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期的 背景下,是否一定需要進(jìn)行房地產(chǎn)證注銷值得重新定位和思考.例如對于在規(guī)定 年限內(nèi)的住宅,如果權(quán)利主體自行改造,是否可以選擇不注銷房地產(chǎn)證,而僅僅 是對其剩余年限進(jìn)行改造(6)欠缺工程實(shí)施全過程監(jiān)管機(jī)制.現(xiàn)行城市更新中,對于

30、工程的實(shí)施缺乏全過程的監(jiān)管, 例如對于市場主體的 退出缺乏必要的機(jī)制說明,一方面導(dǎo)致通過工程私下轉(zhuǎn)讓方式獲利的現(xiàn)象頻繁, 另一方面導(dǎo)致工程爛尾現(xiàn)象嚴(yán)重.二、深圳城市更新典型模式及評價(jià)(一)特區(qū)內(nèi)城中村改造模式一撤除重建類1、蔡屋圍舊改模式蔡屋圍位于深圳羅湖區(qū),地處深圳黃金地帶,占地約萬平方米,改造前是擁 有700年歷史的老村,也是典型的握手樓林立、環(huán)境臟亂差的城中村.2003年5 月,?蔡屋圍金融中央?yún)^(qū)改造規(guī)劃方案?經(jīng)深圳市政府審定,確定為市、區(qū)兩級 重點(diǎn)城市更新工程,京基集團(tuán)獲得開發(fā)權(quán).根據(jù)規(guī)劃,需撤除15萬平方米舊屋, 涉及村民2000余戶.2006年8月,羅湖區(qū)政府成立了由副區(qū)長任組長的

31、拆遷工 作小組,抽調(diào)21名處級以上干部,明確分工,包戶到人,進(jìn)行拆遷安置談判.2007年12月,老村正式完成拆遷并進(jìn)入建設(shè)階段.2021年4月,樓高米的深圳 第一、全球第八高建筑京基100大廈正式封頂,建筑面積約萬平方米.目前,京基100引進(jìn)了國際500強(qiáng)企業(yè)及跨國金融機(jī)構(gòu)在華總部,國際時(shí)尚精品購物中央 京基KKMALLf 2021年開業(yè),招租率到達(dá) 95%蔡屋圍城市更新模式具有政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)和政府、企業(yè)和村民多贏特 點(diǎn).根據(jù)約定,蔡屋圍村民房屋按1: 1拆遷補(bǔ)償比但J置換京基100商品住宅, 集體股份公司獲得萬平方米高檔物業(yè). 蔡屋圍區(qū)域城市更新后,片區(qū)物業(yè)價(jià)值大 幅度提升,實(shí)現(xiàn)了村民、

32、股份公司和政府利益的多贏.這種農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為 農(nóng)村集體股份公司并以股份參與城市化進(jìn)程紅利分享的模式,為全國舊城改造 和城市更新提供了一個(gè)經(jīng)典案例,創(chuàng)造了深圳城市更新的“蔡屋圍模式劉曉云：?蔡屋圍故事?,2021年8月5日第D07版?中國房地產(chǎn)報(bào)?.在改造主體上,村集體作為主體,聯(lián)合了強(qiáng)有力的房地產(chǎn)開發(fā)主體, 同時(shí)滿 足了村民的利益訴求和開發(fā)商的經(jīng)濟(jì)訴求.政府在改造中主要承當(dāng)監(jiān)督者、治理 者和推動(dòng)者的角色,通過強(qiáng)化對改造規(guī)劃的指導(dǎo)與審查, 保證目標(biāo)實(shí)現(xiàn).在改造 方式上,采取了撤除重建和綜合整治相結(jié)合的方式. 在操作模式上,完全市場化 道路,由開發(fā)商實(shí)施了從拆遷、規(guī)劃到建設(shè)的全部過程.從社會效

33、益來看,原先 集聚在城中村大量的流動(dòng)人口被白領(lǐng)階層所替代,素質(zhì)提升,居民的生活質(zhì)量、 股份公司的物業(yè)開展等都得到了保證.蔡屋圍城中村改造的成功,說明深圳的市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)育的相對成熟,使深 圳開始探索依靠市場開展城市更新的模式.最關(guān)鍵的拆賠環(huán)節(jié),也逐步演化為開 發(fā)商與村民的協(xié)商,由于拆賠標(biāo)準(zhǔn)缺乏認(rèn)同,執(zhí)行層面又缺乏舉措,面對“釘 子戶的出現(xiàn),開發(fā)商選擇妥協(xié). 過高的拆遷補(bǔ)償帶來了一定的社會負(fù)外部性, 博賠經(jīng)濟(jì)開始醞釀而生,也暴露出國家政策指導(dǎo)與市場化操作實(shí)施之間的問題. 拆遷賠償已經(jīng)成為城市更新的核心難題.圖11蔡屋圍社區(qū)城市更新前后比照圖2、崗廈舊改模式崗廈村舊改片區(qū)位于深圳中央?yún)^(qū)東南側(cè), 北

34、臨深南大道,南至福華三路,東 西分沿彩田路和金田路,占地面積約 22萬平方米,是福田CBD中央?yún)^(qū)內(nèi)惟一的 城中村.2006年7月,福田區(qū)政府與崗廈股份公司、金地大百匯房地產(chǎn)開發(fā)公 司簽署?崗廈河園片區(qū)改造工程合作協(xié)議?.改造后的崗廈片區(qū),容積率,總建筑面積約 107萬平方米含人防、車庫, 住宅比例34%商業(yè)比例30%辦公比例33%公共配套設(shè)施3%金地持有辦公 24萬、商業(yè)14萬、公寓萬.其中有一座375米高的辦公/住宅大樓,預(yù)計(jì)2021 年竣工.其中包括30萬平方米的Shopping-mall , 6萬平方米的酒店、14萬平 方米的公寓,將成為深圳最具標(biāo)志性的城市綜合體.崗廈的城中村改造與蔡屋

35、圍城市更新有著相似性.圖12 崗廈社區(qū)城市更新前后比照圖3、漁農(nóng)村改造模式漁農(nóng)村舊改號稱深圳城中村改造的“第一爆,引發(fā)全國對城市更新的思考, 從單純的物質(zhì)空間的更新轉(zhuǎn)為更加深入的經(jīng)濟(jì)和社會開展轉(zhuǎn)型.漁農(nóng)村位于落馬洲大橋以西,緊挨深圳河,占地面積平方公里,原村民 250多人.上世紀(jì)80年 代-90年代在較大的經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下,搶建成為每個(gè)股份公司開展經(jīng)濟(jì)的主要 模式,由于地理位置的重要性,搶建行為在漁農(nóng)村表現(xiàn)尤為明顯. 其改造過程伴 隨著搶建、制止、再搶建、再制止,推進(jìn)改造、組織談判、僵持與實(shí)施等多輪過 程.2004年5月,漁農(nóng)村撤除52棟私宅、村民搶建37棟；2004年8月,恢復(fù) 搶建,且村領(lǐng)

36、導(dǎo)參與其中.面對僵局深圳市市政府賦予福田區(qū)政府改造的主體權(quán), 相關(guān)職能部門全力配合.改造用地規(guī)劃萬平方米,其中改造后萬平方米,總建筑 面積萬平方米.從優(yōu)化用地布局、公共設(shè)施、城市交通和城市景觀等方面滿足了 社區(qū)開展的要求.圖13漁農(nóng)村樓房林立的違建爆破漁農(nóng)村改造工程是深圳首個(gè)整體撤除重建的“城中村改造工程 ,由于社 區(qū)土地面積總量較小,地理位置優(yōu)越,為了爭取更大的經(jīng)濟(jì)利益,原村民的搶建 行為特別嚴(yán)峻,整體撤除重建是城市規(guī)劃對社區(qū)開展的最優(yōu)選擇； 漁農(nóng)村也是政 府通過“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、村民合作的模式進(jìn)行更新改造的第一例 ,政 府在工程立項(xiàng)、拆遷談判以及規(guī)劃編制、審查等環(huán)節(jié)充分發(fā)揮了主導(dǎo)作用.

37、通過城中村改造,漁農(nóng)村的面貌徹底改變,成為皇崗口岸的一個(gè)現(xiàn)代化居住 社區(qū),社區(qū)居民結(jié)構(gòu)也發(fā)生了根本性變化, 人口結(jié)構(gòu)穩(wěn)定,股份公司的社會治理 方式也發(fā)生重大改變,2021年,福田區(qū)在漁農(nóng)啟動(dòng)“政企別離,即把社會事務(wù) 移交給政府,成為全市城市化社會治理體制改革的探索之路, 是真正意義上的城 市化,成為原特區(qū)內(nèi)68個(gè)農(nóng)村城市化社區(qū)城市化的示范.4、大沖舊改模式經(jīng)過30多年的開展,深圳以超常規(guī)的速度經(jīng)歷了工業(yè)化、城市化的爆炸式 洗禮,一直與這個(gè)城市相生相伴的城中村違建已成圍城態(tài)勢,仍在迅速蠶食著這 個(gè)城市為數(shù)有限的開展空間.為實(shí)現(xiàn)市委市政府提出的“建設(shè)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)中央城市,園林式、花園式現(xiàn)代化國際性城

38、市的目標(biāo),根據(jù)市委市政府對城中村改造 的工作部署,深圳市于2002年啟動(dòng)了大沖等數(shù)個(gè)試點(diǎn)村的規(guī)劃工作.隨著 2004 年市委、市政府?深圳市城中村改造暫行規(guī)定?及?中共深圳市委深圳市人民政 府關(guān)于進(jìn)一步增強(qiáng)查處違法建筑和違法用地工作決定? 兩份文件的出臺,深圳市 城中村改造再次被推到風(fēng)口浪尖,相關(guān)工作有所停滯,城中村土地產(chǎn)權(quán)困境成為 制約城中村改造的主要矛盾焦點(diǎn).但是,2021年?深圳市城市更新方法?等涉 及城市更新系列標(biāo)準(zhǔn)性文件的出臺,重新有效推進(jìn)了城中村改造的進(jìn)程.大沖村位于深圳南山區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園,東南北三面都是深圳著名的高新技 術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū),臨近甲骨文、TCL中興通迅等知名大企業(yè).該村共有

39、村民 871戶, 約2000余人,最高居住人口高達(dá)10萬,出租業(yè)是本村村民及集體主要收入來源. 大沖村舊改工程是深圳“十二五期間五大標(biāo)志性城市更新工程之一. 工程整體 改造面積為萬平方米,工程總建設(shè)開發(fā)量為280萬平方米,包括創(chuàng)新商業(yè)、寫字 樓、酒店、公寓及住宅等,其中回遷物業(yè)110多萬平方米,政府保證性住房萬平 方米,公共配套設(shè)施萬平方米,預(yù)計(jì)總投資將超過 300億元.建成后,大沖將成 為深圳乃至全國舊城改造的標(biāo)桿和典范, 成為與深圳未來整體城市形象相適應(yīng)的 新型現(xiàn)代化高尚居住社區(qū)和商業(yè)、 商務(wù)中央,并將承當(dāng)起深圳高科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)和 華僑城旅游景區(qū)重要配套基地的重任.據(jù)了解,早在1998年南山

40、區(qū)就提出大沖舊改.2002年,大沖村舊改就已經(jīng) 被深圳市政府列為舊村改造工程的重要試點(diǎn)村之一,但在拆遷和補(bǔ)償問題的困擾下,工程進(jìn)展極為緩慢.2007年3月,由深圳南山區(qū)政府牽頭,華潤集團(tuán)與大 沖村村委會旗下的大沖實(shí)業(yè)股份公司簽約,雙方初步確定了合作意向.2021年底,經(jīng)過無數(shù)次談判,實(shí)物補(bǔ)償終于從1:、1: 一直談到1:1 ;而物業(yè)拆遷的貨幣 補(bǔ)償也談定為萬元每平方米.由于談判時(shí)正值金融危機(jī),當(dāng)時(shí)大沖周邊房價(jià)也就 在每平方米9000元左右,但沒過半年,大沖周邊的樓價(jià)已漲到近 2萬/平方米, 不少村民開始懊悔.2021年,在政府的強(qiáng)力推動(dòng)下,大沖股份公司才與華潤集 團(tuán)正式簽訂了?大沖舊改合作意向

41、書?,此時(shí)該工程算是邁出了實(shí)質(zhì)性的第一步.根據(jù)華潤與南山區(qū)政府的整體規(guī)劃,大沖村將建設(shè)一棟300米高的寫字樓及 附屬辦公樓,一座五星級酒店,兩座四星級酒店,一座 18萬平方米的超大型 shoppingmall和規(guī)模達(dá)228萬平方米的商務(wù)公寓及住宅.其中的商業(yè)局部,華 潤置地已經(jīng)定位為萬象城的升級版,稱作萬象天地,位于整個(gè)大沖村工程的東南角,建筑面積約24萬平方米,預(yù)計(jì)總投資約90億元,預(yù)期2021年10月建成開 業(yè).另外,從2021年下半年起至2021年底,大沖村工程中總建面110萬平米的 回遷物業(yè)將分期分批竣工交付,而首期住宅預(yù)計(jì)在2021年10月開盤,首期寫字 樓那么預(yù)計(jì)2021年推出.5

42、、鹿丹村舊改模式鹿丹村片區(qū)綜合改造工程由深圳市政府委托市住房和建設(shè)局負(fù)責(zé)具體實(shí)施 是以政府為主導(dǎo),基于公共利益需要,解決我市歷史遺留問題而進(jìn)行的舊住宅 區(qū)改造工程,是深圳市內(nèi)首個(gè)成功撤除改造的商品房住宅小區(qū) .根本情況鹿丹村社區(qū)位于廣東省深圳市羅湖區(qū)桂園街道,管轄范圍為東南環(huán)繞深圳 河、西至紅嶺路、北至濱河路,與香港僅一河之隔,是深圳市較早的多層福利房 住宅小區(qū).轄區(qū)面積平方公里,共有住房 24棟,每棟7層.舊改歷程鹿丹村于1987年開工建設(shè),1989年竣工建成,由于工程質(zhì)量問題建造大 量使用海沙,受到強(qiáng)烈腐蝕,建成不久便出現(xiàn)墻體開裂及樓板滲水等問題.在 屢屢投訴未果后,1999年底鹿丹村業(yè)委

43、會成立,推動(dòng)小區(qū)撤除重建,便是當(dāng)時(shí) 業(yè)委會的兩大任務(wù)之一.2000年6月,60多位鹿丹村村民聯(lián)名致信時(shí)任深圳市代市長的于幼軍.不久,于幼軍造訪鹿丹村,特別對兩戶滲水嚴(yán)重的居民家進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查. 考察后, 于幼軍確定10天之后拿出鹿丹村改造方案交付村民討論,3年內(nèi)徹底改造完畢.2001年,深圳市政府常務(wù)會議通過了鹿丹村的撤除重建方案.2002年4月28日,原市住宅局發(fā)布拆遷通告.但是,由于在拆遷補(bǔ)償問題上一直有分歧, 改造遲遲沒有得到有效推進(jìn).隨后受國家推行住房貨幣化改革、房改制度改革等 政策,及房地產(chǎn)行業(yè)開展、拆遷行業(yè)變革等影響,工程各類歷史遺留問題錯(cuò)綜復(fù) 雜.2004年,深圳市進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改

44、革,負(fù)責(zé)鹿丹村事務(wù)的原住宅局撤銷,大 局部職能劃入原國土房產(chǎn)局,鹿丹村的重建工作就此擱置.2021年5月30日,市政府四屆九十六次常務(wù)會議召開,原那么批準(zhǔn)了?關(guān)于鹿丹村撤除重建相關(guān)問題 的請示?,決定正式啟動(dòng)鹿丹村的撤除重建工作.當(dāng)年底,原市規(guī)劃局向全社會 公示了鹿丹村重建的規(guī)劃設(shè)計(jì)詳細(xì)藍(lán)圖.2021年,深圳又經(jīng)歷一次大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革,負(fù)責(zé)鹿丹村事務(wù)的原國土房產(chǎn)局撤銷, 有關(guān)鹿丹村改造這塊事務(wù)的 治理機(jī)構(gòu)并入住房和建設(shè)局.至此鹿丹村改造工程經(jīng)歷了兩次市政府大部制改革,改造責(zé)任主體也相應(yīng)地由原市住宅局轉(zhuǎn)到市國土房產(chǎn)局,再轉(zhuǎn)到市住房和建設(shè)局.由于房屋質(zhì)量存在嚴(yán) 重平安隱患,大局部業(yè)主改造意愿強(qiáng)

45、烈.然而,由于房改遺留問題,及受市內(nèi)城 市更新工程高額補(bǔ)償之風(fēng)的影響,業(yè)主在工程補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),及房屋質(zhì)量問題維權(quán)方 面,仍存在爭議,歷次補(bǔ)償方案公布后,大局部業(yè)主對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及房改遺留問題 的解決方式仍有異議,導(dǎo)致改造工作一直陷入僵局.2021年初工程補(bǔ)償方案第一次對外公布,2021年9月18日補(bǔ)償方案正式通 過市政府審議,期間補(bǔ)償方案歷經(jīng)修改了十余次,3次公開征求公眾意見,至2021 年12月21日,鹿丹村片區(qū)綜合改造工程房屋征收工作正式啟動(dòng).地塊規(guī)劃情況鹿丹村所在地塊為H103-0010地塊,土地總面積平方米,均為建設(shè)用地.土 地使用年期為70年,用途為居住用地,性質(zhì)為商品房,超高層建筑,土地利

46、用 要求建筑覆蓋率不超過30%容積率上限為.規(guī)劃總建筑面積為 244067平方米, 其中,住宅234537平方米包括回遷住房面積平方米與商品住房面積平方米, 商業(yè)3300平方米,其余為幼兒園、社區(qū)治理用房等配套設(shè)施見下表.表2 H103-0010 地塊規(guī)劃建筑面積情況類別建筑面積平方米總建筑面積244067住宅回遷住房商品住房商業(yè)3300配套設(shè)施幼兒園獨(dú)立占地面積不小于 2700社區(qū)菜市場500社區(qū)治理用房250物業(yè)效勞用房560社區(qū)警務(wù)室20社區(qū)效勞中央400文化活動(dòng)室1000社區(qū)健康效勞中央400郵政所100社區(qū)老年人日間照料中央300拆遷補(bǔ)償鹿丹村舊改工程歷經(jīng)了商業(yè)運(yùn)作的城市更新模式高額

47、補(bǔ)償之風(fēng)的沖擊,以及國家廢止了拆遷條例出臺房屋征收條例等行業(yè)變革的影響,經(jīng)市區(qū)政府、市區(qū)房屋征收主管部門、市區(qū)法制辦等部門反復(fù)研究論證,在法規(guī)政策允許的范圍內(nèi), 最大程度保證了業(yè)主根本權(quán)益.其征收補(bǔ)償具有以下特點(diǎn)：一是在補(bǔ)償、回遷等關(guān)鍵問題上,綜合運(yùn)用市場和政策手段,制定了 “房屋 產(chǎn)權(quán)調(diào)換就地產(chǎn)權(quán)調(diào)換、異地產(chǎn)權(quán)調(diào)換和“貨幣補(bǔ)償兩種補(bǔ)償方式,由 業(yè)主自主選擇.二是按征收條例規(guī)定,對被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償不得低于房屋征收決定公告 之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價(jià)格. 考慮鹿丹村小區(qū)局部房屋為小戶型,改 造后新建高層住宅房屋的使用面積比舊小區(qū)多層建筑使用面積降低, 在補(bǔ)償方案 的制定過程根據(jù)被征收房

48、屋的套內(nèi)面積進(jìn)行補(bǔ)償, 同時(shí)允許業(yè)主增購局部建筑面 積,并給予一定的優(yōu)惠政策.三是對存在安居房歷史遺留問題的業(yè)主制定了專門的解決方法.四是過渡期安置費(fèi)、裝修補(bǔ)償?shù)葪l款充分參考了市場狀況, 保證業(yè)主能租到 同類型的房屋.五是設(shè)置了整棟獎(jiǎng)勵(lì)條款,發(fā)動(dòng)業(yè)主做業(yè)主的思想工作.改造方式工程采用“定地價(jià)、競?cè)莘e率方式的土地拍賣,即定地價(jià)和回遷物業(yè)建 筑面積,向下競爭可售商品住房建筑面積.地價(jià)核算為按規(guī)劃條件地塊總地價(jià)核 減回遷物業(yè)建筑的代建本錢,為億元,回遷物業(yè)建筑面積為平方米,起始可售面 積平方米.成交后,總建筑面積隨競得人所報(bào)建筑面積核減,即總建筑面積=回遷住房面積+競得人所報(bào)建筑面積+商業(yè)面積+配套

49、面積其中,回遷住房、商業(yè) 和配套各分項(xiàng)建筑面積不變.根據(jù)要求,在工程建成后,競得人需與深圳市住 房和建設(shè)局簽訂?深圳市鹿丹村片區(qū)綜合改造工程重建工程回遷住房建設(shè)治理協(xié) 議書?,根據(jù)?治理協(xié)議書?的要求,將平方米回遷住房建筑面積無償移交市住 房建設(shè)局.經(jīng)過競拍中海地產(chǎn)以報(bào)出萬平方米的可售面積競拍成功, 較起始可售面積平 方米減少了 56%極大地降低了片區(qū)容積率,有效保證了片區(qū)綜合環(huán)境.6、模式特征總結(jié)特區(qū)內(nèi)的城市更新 主要是撤除重建類城市更新的開展,在政府主導(dǎo)的模式 下,原集體經(jīng)濟(jì)組織和開放商合作開發(fā),在保證土地奉獻(xiàn)率的前提下共享利益 分成.因此,拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)與“釘子戶問題的解決成為城市更新面對

50、的核心 問題,只有解決好拆遷賠償問題,才能保證城中村改造最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn).止匕外, 它們具有統(tǒng)一的特征：一是城中村所處地理位置優(yōu)越,蔡屋圍、崗廈和大沖社區(qū)均處于城市CBD范圍內(nèi),土地開發(fā)利用增值收益潛力巨大, 已經(jīng)到了必須推動(dòng)舊改,以到達(dá)改變 城市開展的面貌、完善城市功能,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的關(guān)鍵 環(huán)節(jié).二是城市化統(tǒng)征后,城中村土地產(chǎn)權(quán)狀況成為制約城市二次開發(fā)的主要障 礙,城中村用地紅線、紅線外違建該如何認(rèn)定成為城市治理者們面臨的主要難題; 跨越和解決土地障礙,實(shí)現(xiàn)土地增值收益的合理分配是城中村改造模式的主要?jiǎng)?chuàng) 新點(diǎn).三是均是在廣東省舊改政策和深圳市城市更新政策實(shí)施之前,政府主導(dǎo)

51、推動(dòng) 和運(yùn)作的城中村改造工程,在政府主導(dǎo)下,市場強(qiáng)力參與,負(fù)責(zé)拆遷賠償推動(dòng)項(xiàng) 目改造工程；由于在國家層面尚且缺乏存量土地開發(fā)的制度設(shè)計(jì), 2021年廣東 省舊改政策出臺給城市更新確立了相應(yīng)的上位法依據(jù).四是實(shí)現(xiàn)了政府、市場和城中村不同權(quán)利主體的多方利益共贏,開啟了特區(qū) 內(nèi)城中村改造的新模式,代表了 1992年特區(qū)內(nèi)完成城市化統(tǒng)征后,城中村的發(fā) 展和走向.土地和社區(qū)村民又一次真正的實(shí)現(xiàn)了城市化,參與到后城市化開展的階段,城中村也逐步消失在歷史的洪流中.五是出讓方式上的變化,城中村的城市更新由于涉及到大量的安置和拆遷補(bǔ) 償,協(xié)議方式出讓工程用地更好的保證和促進(jìn)了更新的成功率.六是鹿丹村住宅區(qū)舊改是

52、唯一一個(gè)舊住宅區(qū)成功舊改的案例, 但是其歷程極 為艱辛,舊住宅區(qū)更新利潤空間有限,一般基于特殊的目的,例如安居房的改造, 需要政府強(qiáng)力推動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)完成,不可復(fù)制和推薦.二原集體經(jīng)濟(jì)組自改模式一一傳統(tǒng)舊改類新安街道上合城市更新自行實(shí)施工程新安街道上合社區(qū)工作站成立于 2005年4月,轄區(qū)地處寶安城區(qū)西北部, 共有原籍居民1820人,掛戶和暫住人口約6萬人,面積平方公里,含32區(qū)、33 區(qū)、36區(qū),與深圳特區(qū)主干道107國道和廣深高速公路南北相鄰,是一個(gè)即保 存著南國鄉(xiāng)土風(fēng)情,又充滿現(xiàn)代化氣息的都市城中村,古老的黃氏宗祠古建筑群 具有600多年歷史,是深圳市第四批重點(diǎn)文物保護(hù)單位, 與現(xiàn)代化廠房和

53、錯(cuò)落有 致的高樓大廈相映成趣,成為寶城這座海濱城區(qū)的一顆耀眼明珠.新安街道上合社區(qū)舊村改造工程屬于原村集體和原村民自行改造的城中村改造工程,全體股民參股進(jìn)行改造.該工程建設(shè)用地面積萬褶,共撤除建筑面積 萬褶,涉及房屋1100多棟,原村民或是非原村民業(yè)主1069戶,原籍上合的僑民 235戶.規(guī)劃總建筑面積萬褶,其中保存建筑面積褶、政策性用房1萬褶、商業(yè)萬褶、住宅15萬褶.通過更新改造,將一個(gè)臟亂差的舊屋村改造成為配套設(shè)施 完善、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化花園小區(qū),實(shí)現(xiàn)集體利益、個(gè)人利益、公共利益的多方圖14新安街道上合社區(qū)城市更新自改工程圖寶安區(qū)里對股份公司自改工程有扶持政策：專項(xiàng)規(guī)劃編制費(fèi)用由區(qū)專項(xiàng)資金

54、 列支；區(qū)政府實(shí)收地價(jià)總額的60%返還給該社區(qū)股份合作公司,?？钣糜谠擁?xiàng) 目的公共市政配套設(shè)施建設(shè)、拆遷及其他環(huán)境提升工程的建設(shè).根據(jù)以上政策, 寶安區(qū)2021年對上合舊改工程補(bǔ)貼了 354萬元.特征總結(jié)：原集團(tuán)經(jīng)濟(jì)組織自行改造工程需要該集體有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和房 屋建造實(shí)力,自行理清了集體內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和安置, 社區(qū)自治水平較強(qiáng)；另外, 區(qū)政府需要對原集體自改的工程予以一定的政策扶持和資金獎(jiǎng)勵(lì).三工改商更新改造模式一一功能改變類1、集體合法用地的舊改：西鄉(xiāng)勞動(dòng)村根本情況：勞動(dòng)社區(qū)位于西鄉(xiāng)街道辦西南部,管轄位置為東至勞動(dòng)路、海城 路,南至興業(yè)路,西至悅和路,北至新湖路.地形以平地為主,無河流、水

55、域. 距西鄉(xiāng)街道辦4公里,距區(qū)政府公里,轄區(qū)面積為平方公里,轄區(qū)內(nèi)有住宅小區(qū) 15個(gè),其中商品房住宅區(qū)6個(gè),包括有：圣淘沙、檳城西岸、富通城二期、圣 源華庭、華海南灣、匯一城；城中村住宅區(qū)9個(gè),包括有：寶源新村、勞動(dòng)二隊(duì)、 寶源二區(qū)、海城新村、海城名苑、馬鞍山、海激華庭、聚豪天下、海濤花園.轄 區(qū)總?cè)丝诩s萬人,其中原居民戶籍人口 686人,外來人口約5萬人.西鄉(xiāng)街道勞動(dòng)村舊改工程位于西鄉(xiāng)片區(qū)中央范圍內(nèi),其建筑主要多為上世紀(jì)80年代建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)廠房,沿主要道路的建筑參差不齊,與周邊新建住宅建 筑景觀極不協(xié)調(diào),嚴(yán)重影響了城市景觀,是深圳市2007年舊城舊村改造方案項(xiàng)目之一.該舊改工程原為村集體自

56、用廠房, 存在一定的平安隱患,土地使用效率 低、經(jīng)濟(jì)效益較差.改造范圍面積是平方米,涉及廠房宿舍35棟,總建筑面積萬平方米,容積率,年集體總收入700萬元.中央組團(tuán)規(guī)劃用地性質(zhì)為商住和交 通設(shè)施用地.改造后,建成了一個(gè)配套設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的現(xiàn)代化商住小區(qū), 規(guī)劃建筑面積約22萬平方米,規(guī)劃容積率為,建筑密度 45%綠化率25%建筑 高度32層,總戶數(shù)2109戶,停車位2050個(gè),不僅提升了土地價(jià)值及土地利用 率,而且提升了片區(qū)的城市形象.由深圳市銀星房地產(chǎn)開發(fā)、 深圳市寶 源股份合作開發(fā).是寶安區(qū)首個(gè)成功完成土地使用權(quán)出讓手續(xù)的城市更 新工程.在此次舊改中股份公司獲得建筑面積為 3萬褶的商業(yè)

57、綜合樓、現(xiàn)金補(bǔ)償億、 改造后年收入2100萬,為原來收入的三倍.圖15西鄉(xiāng)街道勞動(dòng)社區(qū)城市更新合作改造工程改造歷程：2021年底,深圳市銀星房地產(chǎn)開發(fā)、深圳市寶源股份 向市規(guī)劃國土委寶安治理局申請用地預(yù)審,根據(jù)當(dāng)時(shí)施行的舊改相關(guān)政策規(guī)定,舊城工程須以招拍掛方式出讓土地使用權(quán),股份公司自改或合作改造的 非農(nóng)建設(shè)用地,可根據(jù)城中村相關(guān)政策以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán).由于勞動(dòng)村舊改工程范圍內(nèi)的建筑均是已取得合法產(chǎn)權(quán)工業(yè)廠房,可認(rèn)定為舊城,但工程總用地面積平方米中有局部用地已核發(fā)城市化轉(zhuǎn)地非農(nóng)建設(shè)用地批復(fù).因此,在當(dāng)時(shí)政策不明朗的情況下,該工程推動(dòng)十分緩慢.然而,勞動(dòng)村舊改工程地下空間為地鐵一號線羅寶線續(xù)建工程西鄉(xiāng)站出入 口,根據(jù)市政府相關(guān)文件要求,該工程須于2021年6月30日之前完工,且工程 的地下空間局部須與地鐵工程同時(shí)實(shí)施、同步完工,時(shí)間非常緊迫.2021年,隨著省政府推出“三舊改造政策和?深圳市城市更新方法?的公布實(shí)施,政府 加快推進(jìn)城市更新步伐,對勞動(dòng)村舊改工程實(shí)際情況再次