美國的國有企業(yè)——聯(lián)邦公司

1、美國的國有企業(yè)一一聯(lián)邦公司在我國國有企業(yè)制度改革和企業(yè)立法的探索中，西方國家的國有 企業(yè)制度和立法一直是人們意欲參考和旁鑒卻又不得要領的問題。其實，這本 來就是一個相當復雜、各國又不甚統(tǒng)一，因而難以簡單概括的特殊法律領域。 本文就我國學者所關注的問題，對美國的聯(lián)邦公司作一梗概性的介紹，以窺見 西方國有企業(yè)制度之一斑。一、聯(lián)邦公司的性質(zhì)和地位美國的聯(lián)邦公司與我們通常所稱的西方國家國有企業(yè)、公有企業(yè)或政府企 業(yè)的概念基本相同。但何謂聯(lián)邦公司，在美國也是一個從過去到現(xiàn)在，幾十年 議論不決的問題。法律文件和政府報告，以及學術探討都曾給出若干聯(lián)邦公司 的定義，但卻始終未得統(tǒng)一。甚至不同的立法文件對聯(lián)邦公

2、司也有不完全相同 的解釋。因此有的學者甚至認為，“聯(lián)邦公司不應被視為一種特殊類型的組織 形式，實際上它們都是獨一無二的產(chǎn)物，作為一個群體，它的特點就是每個公 司都有其成分不同的公私混合和程度不同的財產(chǎn)和控制的結(jié)構(gòu)?！钡偟膩?說，仍可將聯(lián)邦公司的主要特點歸納為以下幾點：1. 聯(lián)邦公司是由聯(lián)邦政府全部或部分擁有和控制或者雖非聯(lián)邦政府擁有、 但由聯(lián)邦政府特許資助、并受其控制或監(jiān)督的組織。與其他國家一樣，資本投資仍是確定美國聯(lián)邦公司性質(zhì)的主要因素。絕大 多數(shù)聯(lián)邦公司都由聯(lián)邦政府投資并擁有，有的全部由聯(lián)邦投資和擁有，有的由 聯(lián)邦和私人組織或個人共同投資和擁有。除了這種投資控制關系形成的聯(lián)邦公 司外，根

3、據(jù)聯(lián)邦政府特許，并由聯(lián)邦預算資助，因而受政府控制和監(jiān)督的一些 公司也被視為聯(lián)邦公司。即所稱的政府資助企業(yè)。2. 聯(lián)邦公司是采取私人組織形式，主要從事商業(yè)性活動，同時也履行政府 公共職能的一種介乎公私領域之間的一種組織形式。就法律形式而言，聯(lián)邦公 司采取的是與一般私人商業(yè)組織相同的公司形式，并且絕大多數(shù)聯(lián)邦公司的經(jīng) 營活動是以營利為目的的商業(yè)性活動。但與此同時，由于聯(lián)邦公司成立的目的 本身基本上是為了更好地管理和干預某種經(jīng)濟活動，替代行政機構(gòu)完成公共職 能，因此這就使聯(lián)邦公司具有了一種既類似于公法人，又類似于私法人的特殊 性質(zhì)，因而也模糊了傳統(tǒng)的公私領域的界限。3. 聯(lián)邦公司是一個自我維持、自我

4、發(fā)展、獨立經(jīng)營的企業(yè)法人組織。無論 是聯(lián)邦全部擁有、控制、還是部分擁有控制以及聯(lián)邦資助的公司，都無一例外 地具有獨立的法律人格，擁有自己的財產(chǎn)，獨立承擔財產(chǎn)責任，以自己的名義 進行訴訟活動。同時它免受聯(lián)邦行政機構(gòu)的行政審計、預算管理和行政審查， 這使它明顯地區(qū)別于其他政府行政機構(gòu)和部門。美國是西方發(fā)達國家中，很少的幾個未經(jīng)歷過國有化-私有化-國有化的反復過程的國家之一。與英國、法國、德國等不同，它的國有企業(yè)或稱聯(lián)邦公司 數(shù)量不多，經(jīng)營范圍亦限于少數(shù)行業(yè)。但盡管如此，由于它經(jīng)營規(guī)模較大，經(jīng) 營內(nèi)容特殊，在社會經(jīng)濟生活中，尤其是對聯(lián)邦政府穩(wěn)定社會經(jīng)濟并對其進行 宏觀管理，仍有著重要的地位和影響。比

5、如加入聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的全國性和各州 的90%以上的銀行10萬元以下存款承擔無條件的風險擔保責任的聯(lián)邦儲蓄保 險公司就是對穩(wěn)定和管理金融秩序起著重要作用的聯(lián)邦公司。據(jù)1982年的統(tǒng)計，當時的聯(lián)邦公司大約有30-50家，這取決于統(tǒng)計所使用的不同聯(lián)邦公司的 定義和標準。這些公司的雇員數(shù)超過10萬，其收入達到近220億美元。其當年獲得的聯(lián)邦撥款超過35億美元，其借款達到470億美元，其發(fā)行的聯(lián)邦借貸擔 保債接近16 60億美元。聯(lián)邦公司的業(yè)務活動主要分布在信用證和金融、保 險、公用服務、通訊衛(wèi)星、交通運輸和傳播媒介等領域。人們所熟知的全國鐵 路旅客公司(Amtrak)、商業(yè)信貸公司(Commodity

6、CreditCorporation )、通訊衛(wèi)星公司(Communication SatelliteCorporation )、公共廣播公司(Corporationfor Public Broad casting )、海外私人投資公司(Overseas PrivateImnvestment Corporation )、田納西運河管理局(Tennessee Valley Authority )等都是在各個領域居于舉足輕重地位的聯(lián) 邦公司。切莫將美國的聯(lián)邦公司視為普通的商業(yè)企業(yè)組織。盡管它采取了私人商業(yè) 企業(yè)-公司-的法律形式，但它從來就既不是作為普通商業(yè)企業(yè)設立的，也不是 只進行純粹的商業(yè)活動。

7、無論其實際的經(jīng)營效果如何，就其根本性質(zhì)而言，美 國的聯(lián)邦公司并不是一般的經(jīng)營管理國有資產(chǎn)并使其增值的形式，而主要的是 履行聯(lián)邦管理和干預社會經(jīng)濟和提供公共服務職能的一種組織形式和工具。聯(lián) 邦公司的產(chǎn)生目的就是為了履行這種職能。在二戰(zhàn)期間，羅斯福總統(tǒng)實施新 政，聯(lián)邦公司的大量設立正是這種國家干預經(jīng)濟的直接結(jié)果。聯(lián)邦公司的興衰 起落與美國政府對經(jīng)濟生活的干預程度相輔相成?？梢哉f，沒有聯(lián)邦管理經(jīng)濟 的需要，也就沒有聯(lián)邦公司的存在。因此，美國的聯(lián)邦公司很少，它從來就不 具有象英國、法國等實行國有化的國家的國有企業(yè)的盈利性的經(jīng)濟意義，更不 象社會主義公有制國家的國有企業(yè)所居的國民經(jīng)濟的主導地位。特別耐人

8、尋味的是，聯(lián)邦公司未采取傳統(tǒng)的政府機構(gòu)的形式，而采取私人 公司的形式。實質(zhì)上，無論是聯(lián)邦公司誕生前或誕生后，聯(lián)邦政府的大部分職 能是政府相應的政府機構(gòu)來完成的。即使到今天，美國聯(lián)邦政府中，也有許多 從事經(jīng)濟活動的職能部門，如聯(lián)邦郵政，然而許多年的經(jīng)歷使美國朝野取得了 幾乎完全一致的共識：人們堅信，任何經(jīng)濟活動，私人經(jīng)營永遠要勝于政府經(jīng) 營。在他們看來，私人經(jīng)營即意味著更高的效率、非政治化和更少的官僚主 義。美國社會尤其是官場上的官僚主義，多少年來也一直是人們不斷抨擊、但 也總是難以克服的痼疾。以私人公司形式取代傳統(tǒng)的聯(lián)邦機構(gòu)履行政府的經(jīng)濟 干預和服務職能，正是為根除這一痼疾所做的最有效的嘗試和

9、努力。當然私有 形式本身并不見得根治百病，不見得所有的聯(lián)邦公司都肯定比相應的政府機構(gòu) 要好得多，但無論如何，私營優(yōu)勝于公營，在美國文化中已成為根深蒂固的、似乎無可懷疑的觀念。二、聯(lián)邦公司的種類在美國，并沒有對聯(lián)邦公司進行統(tǒng)一調(diào)整的類似于公司法的專門立法，幾 乎每一個立法都是針對某一個聯(lián)邦公司特別規(guī)定的。而每一個聯(lián)邦公司則是各 個特別立法創(chuàng)制的結(jié)果。因而如前所述，聯(lián)邦公司，就其整體都很難說構(gòu)成一 種單獨的法律形式，其具體分類也就更加困難了。如同沒有統(tǒng)一的聯(lián)邦公司的 定義一樣，也沒有統(tǒng)一的公司分類，因此這里只就幾種具有較大影響的分類作 一簡單的介紹。最具有實際效力關于聯(lián)邦公司的法律文件是 1945

10、年在新政期間制定的聯(lián)邦 公司控制法。該法如其字面所示，并非一部系統(tǒng)的調(diào)整聯(lián)邦公司法律關系的基 本法律，而只涉及到聯(lián)邦政府對聯(lián)邦公司的管理和監(jiān)督。該法將聯(lián)邦公司分為 聯(lián)邦全部擁有和聯(lián)邦與私人混合擁有兩種類型，并在每種類型下列舉了當時存 在的聯(lián)邦公司，該法要求聯(lián)邦全部擁有公司必須提交營業(yè)預算作為聯(lián)邦預算的 一部分，必須接受聯(lián)邦機構(gòu)的會計審查和監(jiān)督。具有很大影響的官方性質(zhì)的聯(lián)邦公司分類是 1983年聯(lián)邦會計總署發(fā)布的一 個報告。該報告把47家聯(lián)邦公司分為三類：聯(lián)邦控制公司、公私混合公司、私 人控制公司。其區(qū)分的標準是財產(chǎn)和管理結(jié)構(gòu)。當聯(lián)邦政府負責或提供主要的 管理和財產(chǎn)時，則構(gòu)成聯(lián)邦控制公司，否則為

11、私人控制公司，中間者為公私混 合公司。聯(lián)邦會計總署是具體負責聯(lián)邦公司財務審計的機構(gòu)，它的分類具有重 要的實際意義。另一個具有一定影響的分類是全國公共管理學會所作的。它首先將聯(lián)邦機 構(gòu)分為政府企業(yè)和政府公司兩大類。其中政府企業(yè)包括采取法人或非法人形式 的各種企業(yè)，如非法人形式的聯(lián)邦郵政等。它所稱的政府公司具體又分為全部 擁有的政府公司、混合擁有的政府公司和私人公司。其區(qū)分的標準是資本的擁 有和董事會成員的組成結(jié)構(gòu)。這里的私人公司不同于一般私人公司之處在于它 是根據(jù)政府的特別法令而設立的。學者們對聯(lián)邦公司的分類另有不同。除了肯定了上述全部擁有和混合擁有 的聯(lián)邦公司外，有的還特別提出了一種“區(qū)域模糊

12、” ( Twilight Zone)公 司。這種公司是指那些漂忽于公私之間、地位模糊的政府組織。它們既不象純 粹的政府機構(gòu)，又不象完全的私人組織，其中既有非營業(yè)性的、非商業(yè)性的公 司，也有營利性、商業(yè)性的公司。前者的設立目的是使它們的活動擺脫政治干 預，使其具有普通政府機構(gòu)所不具有的能力和主觀能動性。如公共廣播公司， 它負責批準公共廣播服務許可，但本身并不擁有任何電臺或電視臺，而只是通 過扶持全國聯(lián)網(wǎng)服務或向電臺、電視臺付費來協(xié)助發(fā)展和改進公共電訊服務和 非商業(yè)性電視、電臺廣播。營利性的商業(yè)性公司的目的是回避國有化的形象或 使政府能夠在不直接干預的前提下參與私人市場的活動。如全國鐵路旅客公司

13、就是70年代為防止城市間鐵路旅客運輸服務的廢棄，并振興旅客運輸，使其成 為有利可圖的經(jīng)營而設立的公司。有的政府文件(Budget Appendit of the United States , Jistal Year 1986, P.V 2)和學者還提出了一種“政府主辦企業(yè)” (Goverme nt sponsored Enterprises )，這種企業(yè)的地位處于私人組織和政府機構(gòu)之間， 它雖由私人擁有，并基本上由私人投資，但設立由聯(lián)邦特許，并服從于某種形 式的聯(lián)邦監(jiān)督和管理，從事國會授權(quán)的商業(yè)性活動，給人以由聯(lián)邦扶持的印 象，但實際上聯(lián)邦并不一定投入任何資金。這種政府企業(yè)被稱立為精神國有化

14、 的企業(yè)，如聯(lián)邦全國抵押總會、學生借貸市場總會等。綜上可見，由于創(chuàng)制過程和法律調(diào)整本身的分散，美國聯(lián)邦公司的類型甚 為復雜，很難對其作出系統(tǒng)、嚴格的劃分。甚至不少聯(lián)邦公司，被不同的法律 文件或聯(lián)邦機構(gòu)定為不同的公司類型。比較而言，上述分類中，全國公共管理 協(xié)會所做的分類是比較全面和清晰的，基本上反映了聯(lián)邦公司的類型和范圍。三、聯(lián)邦公司的管理機構(gòu)聯(lián)邦公司的管理機構(gòu)基本采取普通商業(yè)公司的形式，除極少數(shù)全部擁有公 司實行獨任制領導，直接服從于政府部長外，絕大多數(shù)實行董事會決策、總裁 執(zhí)行的管理體制，不同的是它們的董事會的性質(zhì)和作用、選任程序及其構(gòu)成以 及與政府的關系與一般商業(yè)公司明顯不同。聯(lián)邦公司的

15、董事會具有特殊的意義。它具有兩個重要的作用，其一它作為 自治性公司的法律機構(gòu)是連結(jié)國會和公司業(yè)務管理活動的中間環(huán)節(jié)。即國會關 于聯(lián)邦公司的政策決定，包括預算計劃、組織調(diào)整等，都通過董事會而落實到 公司的業(yè)務執(zhí)行機構(gòu)。其二，董事會又是公司排斥政治干預的重要手段，使公 司獨立的法律地位得以有效的保障。聯(lián)邦公司的董事會的任命和構(gòu)成因聯(lián)邦公司的類型不同而有所不同。在全 部擁有公司中，一般60%以上的董事會成員是由總統(tǒng)任命的，其余的則按法定 要求由聯(lián)邦有關方面的代表組成。在總統(tǒng)任命的董事中，其中約有半數(shù)又必定 是各方面利益集團的代表，例如商業(yè)借貸公司的董事會必須有三名農(nóng)民的代 表；海外私人投資公司的董事會必須各有一名雇員、小企業(yè)和合作社的代表， 受任的董事大都是聯(lián)邦雇員。在某些情況下，甚至董事會全部成員皆由聯(lián)邦雇 員擔任，例如年金利益保證公司的董