科學(xué)界定人口發(fā)展功能區(qū)促進(jìn)區(qū)域人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展(中)——生態(tài)屏障、功能區(qū)劃與人口發(fā)展

1、科學(xué)界定人口發(fā)展功能區(qū)促進(jìn)區(qū)域人口與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展(中)生態(tài)屏障、功能區(qū)劃與人口發(fā)展 4 推進(jìn)形成人口發(fā)展功能區(qū)的保障措施推進(jìn)人口發(fā)展功能區(qū)的形成，涉及領(lǐng)域廣，牽動(dòng)層級(jí)多，協(xié)調(diào)因素復(fù)雜。建議改革完善現(xiàn)有的規(guī)劃管理方式、法規(guī)政策體系、區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制等，形成規(guī)劃引導(dǎo)、政策推動(dòng)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、區(qū)域協(xié)同的體制機(jī)制。(1)確立人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃在主體功能區(qū)規(guī)劃中的基礎(chǔ)地位。落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求發(fā)揮人口發(fā)展在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主導(dǎo)和能動(dòng)作用，盡快編制人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃，將其作為國(guó)家主體功能區(qū)規(guī)劃的基本依據(jù)。確立人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)地位，完善國(guó)家規(guī)劃體系。把引導(dǎo)人口有序遷移與合理分布作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、

2、緩解資源環(huán)境壓力的重大戰(zhàn)略，把人口分布與生產(chǎn)力布局有機(jī)結(jié)合起來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)振興、社會(huì)進(jìn)步的有機(jī)統(tǒng)一。(2)對(duì)區(qū)域發(fā)展實(shí)施專項(xiàng)立法。制定有利于形成人口發(fā)展功能區(qū)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的國(guó)家專項(xiàng)法律，明確規(guī)定總體目標(biāo)、基本原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)劃、政策、實(shí)施程序等，科學(xué)界定中央和地方政府的地位及其在形成人口發(fā)展功能區(qū)中的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)、角色、作用，提出區(qū)域之間、部門之間利益協(xié)調(diào)和矛盾調(diào)解機(jī)制。對(duì)不同類型人口發(fā)展功能區(qū)，分別制定專項(xiàng)法規(guī)，規(guī)范區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的行為。以專項(xiàng)區(qū)域法為依據(jù)，建立健全有關(guān)法規(guī)政策，使各行政區(qū)、各部門的法規(guī)政策相一致。(3)建立有利于形成人口發(fā)展功能區(qū)的制度安排。一是把人

3、口流向作為確定中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方向的重要依據(jù)。綜合平衡人口集聚區(qū)承接人口轉(zhuǎn)移的成本以及限制區(qū)、疏散區(qū)生態(tài)保護(hù)的代價(jià)，完善中央對(duì)各地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，逐步做到基本公共服務(wù)的均等化。二是適當(dāng)增加對(duì)集聚區(qū)和穩(wěn)定區(qū)公共事業(yè)的投入，加快區(qū)內(nèi)公共設(shè)施的發(fā)展，提高人口吸納能力和對(duì)外區(qū)人口的拉力。三是改革和完善資源價(jià)格形成機(jī)制，在資源價(jià)格市場(chǎng)化的過程中，使人口遷出區(qū)與人口遷入?yún)^(qū)共同受益。四是積極穩(wěn)妥推行跨省的耕地占補(bǔ)平衡制度，在保持耕地總量不少、質(zhì)量不降的前提下，適當(dāng)增加人口聚集區(qū)的城市建設(shè)用地。五是繼續(xù)實(shí)施優(yōu)先投資于人的戰(zhàn)略。限制區(qū)和疏散區(qū)要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育與勞動(dòng)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)

4、的能力。集聚區(qū)和穩(wěn)定區(qū)要改革戶籍、教育、就業(yè)、住房、社會(huì)保障等制度，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)定居。六是研究和實(shí)施與人口發(fā)展功能分區(qū)相適應(yīng)的行政區(qū)劃調(diào)整方案，努力降低行政成本，不斷提高行政效能。七是明確人口集聚區(qū)和穩(wěn)定區(qū)優(yōu)化發(fā)展大城市群的城鎮(zhèn)化政策，尊重人口梯度遷移規(guī)律，逐步完成人口的轉(zhuǎn)移。(4)發(fā)揮人口和計(jì)劃生育管理服務(wù)體系的重要作用。在穩(wěn)定低生育水平的前提下，考慮不同地區(qū)人口發(fā)展的不平衡性，遵循整體穩(wěn)定、適時(shí)微調(diào)、因地制宜、分類指導(dǎo)的原則，不斷完善生育政策。進(jìn)一步完善計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制。在人口限制區(qū)，施行統(tǒng)一的人口政策。依托網(wǎng)絡(luò)健全、扎根群眾的基層計(jì)劃生育工作隊(duì)伍，構(gòu)建政府社會(huì)管理和公共服務(wù)體系，充

5、分發(fā)揮在人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃和建設(shè)中的重要作用。(5)成立統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。中央政府整合分散在各部委的相關(guān)職能，建立高層次、跨部門、跨行政區(qū)的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，履行以下職能：協(xié)助和推動(dòng)全國(guó)人大制定專項(xiàng)區(qū)域法；負(fù)責(zé)人口發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃以及人口分布的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、督查工作；負(fù)責(zé)有關(guān)跨區(qū)域的國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施、人口政策、財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)布局、發(fā)展規(guī)劃的協(xié)調(diào)以及重大投資項(xiàng)目的安排等。建立結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)作高效、協(xié)調(diào)有力的區(qū)域管理體制和運(yùn)行機(jī)制，協(xié)調(diào)并統(tǒng)一區(qū)域政策，有序管轄區(qū)域事務(wù)，溝通和平衡各方利益，解決對(duì)區(qū)域發(fā)展有重大影響的問題。(6)完善政績(jī)綜合評(píng)價(jià)體系。改革政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)現(xiàn)從偏重物的增長(zhǎng)到更加注重

6、人的發(fā)展轉(zhuǎn)變，從側(cè)重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)向評(píng)價(jià)綜合發(fā)展指標(biāo)轉(zhuǎn)變，從注重短期利益和本地發(fā)展向重視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和區(qū)域協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。對(duì)不同的人口發(fā)展功能區(qū)采用不同的政績(jī)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系：對(duì)人口限制區(qū)，優(yōu)先評(píng)價(jià)生態(tài)保護(hù)和人口控制；對(duì)人口疏散(收縮)區(qū)，優(yōu)先評(píng)價(jià)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人口控制和扶貧；對(duì)人口穩(wěn)定區(qū)，優(yōu)先評(píng)價(jià)人口城鎮(zhèn)化質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)性；對(duì)人口集聚區(qū)，優(yōu)先評(píng)價(jià)人口集聚規(guī)模、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度與質(zhì)量。附 件全國(guó)人口發(fā)展功能分區(qū)初步方案1 分區(qū)基礎(chǔ)與依據(jù)劃分人口發(fā)展功能區(qū)，首先需要客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)不同地區(qū)人口發(fā)展的資源環(huán)境基礎(chǔ)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件。為此，必須確定科學(xué)的指標(biāo)體系，綜合評(píng)價(jià)和分析中國(guó)不同地區(qū)人居環(huán)境自然適宜性、水土資源承載力

7、、物質(zhì)積累基礎(chǔ)與人類發(fā)展水平，進(jìn)一步揭示中國(guó)不同地區(qū)的開發(fā)密度與發(fā)展?jié)摿Γ瑸榻缍ㄈ丝诎l(fā)展功能區(qū)提供扎實(shí)可靠的科學(xué)基礎(chǔ)和基本依據(jù)。1.1 人居環(huán)境自然適宜性由地形地貌、植被、氣候和水文等自然因子構(gòu)成的人居環(huán)境，表征了區(qū)域人口發(fā)展的自然本底與環(huán)境基礎(chǔ)。人居環(huán)境的自然適宜性不僅直接關(guān)系到人的身心健康和生活質(zhì)量，而且影響人類社會(huì)進(jìn)步與人類發(fā)展水平?；诘匦纹鸱?、地被指數(shù)、氣候適宜度和水文指數(shù)的人居環(huán)境自然適宜性評(píng)價(jià)表明，我國(guó)人居環(huán)境指數(shù)(HEI)由東南向西北、由河谷平原向高原山地逐漸降低，人居環(huán)境限制性逐漸增強(qiáng)、適宜性逐漸降低。人居環(huán)境的自然適宜性和限制性，從根本上決定了中國(guó)人口分布的地理格局。根據(jù)

8、人居環(huán)境指數(shù)高低，以平方公里格網(wǎng)為基本單元，可以將不同地區(qū)劃分為人居環(huán)境不適宜地區(qū)、臨界適宜地區(qū)、一般適宜地區(qū)、比較適宜地區(qū)和高度適宜地區(qū)等5種不同類型區(qū)，以反映不同地區(qū)人居環(huán)境的自然適宜程度(見表1)。(1)不適宜地區(qū)。受地形、氣候、水文和地被等自然因子高度限制，人居環(huán)境指數(shù)一般在20以下，不適宜人類常年生活和居住。這類地區(qū)土地面積303.2萬(wàn)平方公里，接近全國(guó)的13；相應(yīng)人口257萬(wàn)，只占全國(guó)的2%。；人口密度每平方公里不足1人，人口稀少且相對(duì)集中在河谷、綠洲地區(qū)，大片荒原為“無(wú)人區(qū)”。(2)臨界適宜地區(qū)。受地形、氣候、水文和地被等自然因子中度限制，人居環(huán)境指數(shù)介于2040之間，勉強(qiáng)適合人

9、類常年生活和居住。這類地區(qū)土地面積224.2萬(wàn)平方公里，接近全國(guó)的14；相應(yīng)人口4244萬(wàn)，占全國(guó)的3.2%；人口密度每平方公里不到19人，是我國(guó)人居環(huán)境適宜與否的過渡地區(qū)。(3)一般適宜地區(qū)。受地形、氣候、水文和地被等自然因子低度限制，人居環(huán)境指數(shù)在4060之間，一般適宜人類常年生活和居住。這類地區(qū)土地面積167.1萬(wàn)平方公里，占全國(guó)的17.48%，相應(yīng)人口2.33億，占全國(guó)的17.84%，人口密度每平方公里140人，是我國(guó)人口分布較為集中的地區(qū)。(4)比較適宜地區(qū)。受地形、氣候、水文和地被等自然條件一定限制，人居環(huán)境指數(shù)在6080之間，中等適宜人類常年生活和居住。這類地區(qū)土地面積166.1

10、3萬(wàn)平方公里，占全國(guó)的17.37%；相應(yīng)人口6.38億，占全國(guó)的48.78%；人口密度每平方公里384人，是我國(guó)人口分布最多的地區(qū)。(5)高度適宜地區(qū)?；静皇艿匦巍夂?、水文和地被等自然條件限制，人居環(huán)境指數(shù)在80以上，最適合人類常年生活和居住。這類地區(qū)土地面積95.6萬(wàn)平方公里，占全國(guó)的110；相應(yīng)人口3.91億，占全國(guó)的29.94%；人口密度每平方公里410人，是我國(guó)人口分布最為密集的地區(qū)。1.2 土地資源承載力土地資源承載力(LCC)主要反映區(qū)域土地、糧食與人口的關(guān)系，可以用一定糧食消費(fèi)水平下，區(qū)域土地生產(chǎn)力所能持續(xù)供養(yǎng)的人口規(guī)模(萬(wàn)人)或承載密度(人平方公里)來(lái)度量?；谌思Z關(guān)系的中

11、國(guó)土地資源承載力研究表明，中國(guó)的土地資源承載力由東南向西北逐漸降低，地域差異明顯。西北部地區(qū)，除去河套平原、河西走廊和天山南北麓等河谷綠洲外，人口承載密度多在每平方公里25人以下，存在大面積無(wú)人區(qū)；東南部地區(qū)，除去黃土高原、云貴高原和南方丘陵山地外，人口承載密度多在每平方公里200人以上。中國(guó)人口分布格局與土地資源承載力大勢(shì)基本一致，但地域差異顯著。根據(jù)土地資源承載指數(shù)(LCCI)及其人糧平衡關(guān)系，基于分縣單元，可以將不同地區(qū)劃分為土地超載地區(qū)、人糧平衡地區(qū)和糧食盈余地區(qū)等3種不同類型區(qū)(見表2)。(1)土地超載地區(qū)。土地資源承載指數(shù)(LCCI)高于1.125，糧食缺口較大，人口超載嚴(yán)重。現(xiàn)有

12、1087個(gè)分縣單元屬于這類地區(qū)，土地面積約占全國(guó)的43.5%，相應(yīng)人口6.19億，約占全國(guó)的47.4%。除去391個(gè)城市單元外，主要分布在西北干旱區(qū)、青藏高原、黃土高原、云貴高原和華北山地，這些地區(qū)人地、人糧關(guān)系緊張。(2)人糧平衡地區(qū)。土地資源承載指數(shù)(LCCI)介于0.8751.125，人糧關(guān)系基本平衡，發(fā)展?jié)摿τ邢蕖，F(xiàn)有473個(gè)分縣單元屬于這類地區(qū)，土地面積約占全國(guó)的25.5%，相應(yīng)人口2.54億，約占全國(guó)的19.4%。這類地區(qū)插花分布在土地超載地區(qū)和糧食盈余地區(qū)，相對(duì)集中在東南部地區(qū)，或糧食平衡有余、或人口臨界超載，多屬人口與土地、糧食均衡地區(qū)。(3)糧食盈余地區(qū)。土地資源承載指數(shù)(L

13、CCI)低于0.875，糧食平衡有余，具有一定的發(fā)展空間。目前有802個(gè)分縣單元屬于該類地區(qū)，土地面積約占全國(guó)的31.0%，相應(yīng)人口4.34億，約占全國(guó)的33.2%。集中分布在東北平原、華北平原、長(zhǎng)江中游平原、四川盆地、河套平原、河西走廊和天山南北麓地區(qū)，人口與產(chǎn)業(yè)集聚、農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)，發(fā)展?jié)摿^大。需要強(qiáng)調(diào)指出，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本載體，在運(yùn)用GIS多因素疊置模型進(jìn)行人口發(fā)展功能分區(qū)時(shí)，土地資源承載力主要用于確定農(nóng)村分縣單元的分區(qū)屬性。與之相對(duì)應(yīng)，在其他條件相同時(shí)，對(duì)于城市分縣單元，則主要考慮水資源承載力。1.3 水資源承載力水資源承載力(WCC)主要反映區(qū)域人口與水資源關(guān)系，可以通過人均綜合用水

14、量下，區(qū)域(流域)水資源所能持續(xù)供養(yǎng)的人口規(guī)模(萬(wàn)人)或承載密度(人平方公里)來(lái)表示。基于入水關(guān)系的中國(guó)水資源承載力研究表明，中國(guó)水資源承載力由南向北、由東南向西北逐漸降低，地域差異明顯。西北部地區(qū)，除去黃河上游地區(qū)、三江源地區(qū)和藏東南橫斷山區(qū)外，水資源承載密度多在每平方公里100人以下；東南部地區(qū)，秦淮線以北地區(qū)水資源承載密度多在每平方公里100300人，秦淮線以南地區(qū)水資源承載密度多在每平方公里300800人。中國(guó)人口分布格局與水資源承載力大勢(shì)基本一致，但地域差異顯著。根據(jù)水資源承載指數(shù)和人水平衡關(guān)系，以水資源三級(jí)流域分區(qū)為基本單元，可以將不同地區(qū)劃分為水資源超載地區(qū)、入水平衡地區(qū)和水資源

15、盈余地區(qū)等3種不同類型區(qū)(見表3)。(1)水資源超載地區(qū)。水資源承載指數(shù)(WCCI)高于1.3、人口超載50%以上，水資源嚴(yán)重不足；主要涉及黃河流域、淮河流域、海河流域和遼河流域等一級(jí)流域的61個(gè)三級(jí)單元，土地面積約占國(guó)土面積的14.5%，相應(yīng)人口5.56億，占全國(guó)的42.5%。尤其是黃淮海地區(qū)，人口與產(chǎn)業(yè)集聚，人水矛盾突出，水資源超載嚴(yán)重，跨流域調(diào)水已成為必然選擇。(2)入水平衡地區(qū)。水資源承載指數(shù)(WCCI)介于0.71.3、水資源臨界超載或平衡有余，人口與水資源基本平衡；主要涉及黃河流域、淮河流域、海河流域、松花江流域、遼河流域和西北諸河流域等一級(jí)流域的34個(gè)三級(jí)單元，土地面積約占國(guó)土面

16、積的14.6%，相應(yīng)人口2.61億，占全國(guó)的19.9%。其中黃淮海地區(qū)大多是臨界超載地區(qū)，水資源相對(duì)不足；松遼河流域和東南諸河流域大多是水資源平衡有余的地區(qū)，枯水年份水資源短缺問題突出。(3)水資源盈余地區(qū)。水資源承載指數(shù)(WCCI)低于0.7、水量盈余超過30%，水資源供給充足；主要涉及西南諸河流域、東南諸河流域、珠江流域、長(zhǎng)江流域和遼河流域等一級(jí)流域的114個(gè)三級(jí)單元，土地面積約占國(guó)土面積的70.9%，相應(yīng)人口4.91億，占全國(guó)的37.6%。尤其是處于秦淮線以南的西南諸河流域、東南諸河流域、珠江流域和長(zhǎng)江流域大多水資源富裕，除去季節(jié)性問題和地質(zhì)性問題外，水資源污染防治是當(dāng)務(wù)之急?；谒Y源

17、分區(qū)的中國(guó)水資源承載力研究還表明，一級(jí)流域水資源超載區(qū)存在二級(jí)流域水量盈余區(qū)，一級(jí)流域水量盈余區(qū)存在二級(jí)流域水資源超載區(qū)，這在三級(jí)流域也不例外。盈余區(qū)內(nèi)出現(xiàn)超載，超載區(qū)內(nèi)出現(xiàn)盈余，說明流域內(nèi)部尚有優(yōu)化配水空間，實(shí)施流域綜合管理已成為協(xié)調(diào)區(qū)域人口與水資源關(guān)系的關(guān)鍵。1.4 物質(zhì)積累基礎(chǔ)物質(zhì)積累基礎(chǔ)主要反映人口發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，可以通過由基礎(chǔ)設(shè)施水平、交通通達(dá)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等指標(biāo)綜合構(gòu)成的物質(zhì)積累指數(shù)(HMI)來(lái)表達(dá)。根據(jù)物質(zhì)積累指數(shù)高低，基于分縣單元，可以將中國(guó)不同地區(qū)的物質(zhì)積累基礎(chǔ)劃分為高水平、中上水平、中下水平和低水平等4種不同類型區(qū)(見表4)，以揭示不同地區(qū)的物質(zhì)積累水平與地域差異。(1)物質(zhì)積累高水平地區(qū)。物質(zhì)積累指數(shù)(HMI)超過0.80，物質(zhì)積累基礎(chǔ)處于全國(guó)最高水平。目前有416個(gè)分縣單元屬于這類地區(qū)，土地面積占全國(guó)的4.4%；相應(yīng)人口4.02億，占全國(guó)的30.7%；集中分布在東部，絕大部分是市轄區(qū)，人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本協(xié)調(diào)。(2)物質(zhì)積累中上水平地區(qū)。物質(zhì)積累指數(shù)(HMI)介于0.700.80，物質(zhì)積累基礎(chǔ)處于全國(guó)較高水平。目前有757個(gè)分縣單元屬于這類地區(qū)，土地面積占全國(guó)的12.8%；相應(yīng)人口斗80億，占全國(guó)的36.7%；大多位于東北平原、華北平原、長(zhǎng)江中下游平原、四川盆地和東南沿海地區(qū)，人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨于協(xié)調(diào)。(3)物質(zhì)積累中下水