公務(wù)員考試申論 對當(dāng)前審計工作的若干思考

1、公務(wù)員考試申論對當(dāng)前審計工作的若干思考今年是中華人民共和國審計署和各地審計機關(guān)成立20周年。這20年是我國改革開放不斷深化、工作重點轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心、社會主義計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡的一個特殊歷程。在這一特殊歷程中，審計工作對深化改革開放、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、促進社會穩(wěn)定都發(fā)揮了巨大作用。為此，我們有必要回顧一下審計事業(yè)取得的成就，總結(jié)一下我們積累的經(jīng)驗。在這個基礎(chǔ)上，探討我們面臨的新課題和應(yīng)采取的對策。一、 20年來審計工作發(fā)揮的巨大作用(一) 在規(guī)范和整頓經(jīng)濟秩序方面的積極作用在改革開放過程中，特別是由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，建立一個適合我國社會主義客觀實際的健康的市場

2、秩序是一項長期的任務(wù)。審計工作從對財政財務(wù)收支監(jiān)督人手，對規(guī)范我國社會主義市場經(jīng)濟秩序發(fā)揮了很大作用。審計署較早提出來要在會計領(lǐng)域打假，檢查和糾正會計信息失真；要解決財政、稅收、預(yù)算管理等方面不規(guī)范的問題。這些年審計機關(guān)通過審計提出一些合理的建議，促進被審計單位加強管理，效果顯著。凡經(jīng)常接受審計的企事業(yè)單位的經(jīng)濟秩序、財務(wù)管理、財務(wù)狀況等均有很大好轉(zhuǎn)，這些部門的領(lǐng)導(dǎo)也更加重視財政財務(wù)收支管理。(二) 在懲治腐敗、加強廉政建設(shè)等方面的積極作用剛起步時的審計工作主要強調(diào)對財政財務(wù)收支的真實性、合法性尤其是合法性實行監(jiān)督，重點是建立和維護一個良好的經(jīng)濟秩序。隨著改革開放的深入，特別是社會主義市場經(jīng)濟

3、體制的建立，經(jīng)濟形態(tài)呈現(xiàn)多元化，一些政府公務(wù)人員的腐敗問題也逐步凸現(xiàn)出來。當(dāng)然也不能把什么都說成腐敗。所謂腐敗，就是利用自己的權(quán)力特別是利用自己的行政權(quán)力，獲取非法所得、非法利益。在向社會主義市場經(jīng)濟過渡時期，政府的很多審批職能還沒有扭轉(zhuǎn)過來。政府管理仍然運用行政手段，而社會諸多方面的運行方式已逐步進入市場經(jīng)濟，一些不適應(yīng)市場經(jīng)濟的管理漏洞就會暴露出來。這樣就導(dǎo)致計劃經(jīng)濟的某些弊端和市場經(jīng)濟的某些弊端結(jié)合起來，為腐敗滋生、蔓延提供了土壤。古今中外都存在腐敗問題，但我國最近10多年腐敗問題比較突出，就與我國整個經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌密切相關(guān)。所以必須強調(diào)要解決腐敗問題就要深化國家的政治和行政體制改革，就

4、要解決政府權(quán)力過于集中的問題。在計劃經(jīng)濟時期這個問題不明顯。因為部門之間、企業(yè)之間沒有很明顯的商品交易，掌握權(quán)力的人無法利用自己的權(quán)力來尋租。在計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟同時運行的情況下，政府的審批權(quán)力很大，腐敗行為就容易產(chǎn)生。這也許是今后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)繼續(xù)存在的一種現(xiàn)象。行政機構(gòu)改革精減了一些部門，有些權(quán)力要重新分配，有的部門還在努力為本部門多爭取些權(quán)力，盡可能利用制定的一些部門法規(guī)擴大本部門的權(quán)力。雖然很多政府部門的一些審批項目被取消，而這些被取消的審批項目在權(quán)力中的分量是很輕的，真正的一些要害問題并沒有得到解決。過去，有些部門的審批權(quán)力主要集中在局里和處里，有些部門的局和處有自己的賬戶，有的

5、部門有幾十個賬戶。這種運行機制是一種過渡性的，在這種運行機制下腐敗問題容易滋生。當(dāng)然這種狀況已有較大轉(zhuǎn)變，但改革的路還很長，目前很多案件的調(diào)查是從審計人手，因為無論有無問題審計機關(guān)都可以進行審查，這與司法機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)不一樣。審計機關(guān)主要是通過對財政財務(wù)收支、資金運動軌跡的跟蹤去發(fā)現(xiàn)線索，司法機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)首先要掌握一些線索，然后深入調(diào)查。審計機關(guān)提供的線索都在立案審查中發(fā)揮了重要作用。這些年，審計機關(guān)大約提供了6000多起經(jīng)濟案件線索，有些是震驚全國的大案。可見審計機關(guān)在懲治腐敗中發(fā)揮作用也是特定歷史條件下所擔(dān)負的特定職能。韓國審計和監(jiān)察是合二為一，實際上也就具備了這個職能。在世界上

6、很多國家中，反貪局和審計機關(guān)則沒有什么聯(lián)系。(三) 在推動財政、金融、稅務(wù)及企業(yè)改革等方面的積極作用審計機關(guān)通過審計發(fā)現(xiàn)問題，及時提出合理的建議，推動這些部門和單位深化改革。比如審計機關(guān)較早強調(diào)預(yù)算管理應(yīng)細化，強調(diào)部門預(yù)算等。最近又提出如何規(guī)范財政的轉(zhuǎn)移支付，如何通過控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)來防范金融風(fēng)險及企業(yè)的財務(wù)收支虛假等問題。這些對深化財政、金融、稅務(wù)及企業(yè)等領(lǐng)域的改革都發(fā)揮了積極的作用。二、 中國審計事業(yè)積果的基本經(jīng)驗 過去20年，中國審計工作積累了許多經(jīng)驗，其中，最關(guān)鍵的也是今后要繼續(xù)堅持的有以下四點：（一）堅持依法審計的最高原則自中華人民共和國審計署成立、新中國恢復(fù)審計制度以來，依法審計始終作

7、為審計工作的一條原則，也是作為一條最重要的工作方針。審計的權(quán)力是憲法賦予的，憲法對審計的職能、審計的工作對象、審計的組織體系等都作出明確的規(guī)定，而國務(wù)院各個部門中由憲法規(guī)定其職能的為數(shù)不多。過去我國在行政權(quán)力高度集中的情況下，人們熱衷于研究權(quán)力與法律的關(guān)系，討論是權(quán)大于法、還是法大于權(quán)。人們比較注重行政的權(quán)力或某個領(lǐng)導(dǎo)人的個人作用，所以過去常常把審計的希望寄托在某位領(lǐng)導(dǎo)的重視上。1997年前后，審計署曾經(jīng)提出：要站在維護法律尊嚴(yán)的高度去開展審計工作，這是審計工作生存和發(fā)展的依據(jù)，要從維護國家憲法的權(quán)威高度去搞好審計工作、履行審計職能。與此同時還要從主體、客體的角度依法履行審計職能，加強審計自身

8、的法制建設(shè)、行為規(guī)范，進一步提高審計質(zhì)量，保證審計的獨立性。(二)堅持“全面審計，突出重點”的基本方針審計署早在1986年就提出了“抓重點，打基礎(chǔ)”的方針，這與特定歷史時期及整個國家的發(fā)展形勢是密切相關(guān)的。當(dāng)然這與現(xiàn)在提出的基本方針在思路上、內(nèi)涵上是不完全一樣的，但是“抓重點”這一思路是一以貫之的。就最近幾年的情況看，在執(zhí)行“全面審計，突出重點”這一方針時，更強調(diào)突出重點，重點也更明確一些。當(dāng)然不同時期有不同重點。這里有一個問題，審計署提出的20字方針是：“依法審計，服務(wù)大局l圍繞中心，突出重點，求真務(wù)實”，它和“全面審計、突出重點”是個什么關(guān)系?我認為，“全面審計，突出重點”是20字方針的集

9、中體現(xiàn)。就是說圍繞中心，服務(wù)大局，體現(xiàn)在重點。不同時期有不同的重點。為什么不同時期會有不同的重點?就是為了圍繞中心，服務(wù)大局。所以，任何時期選擇重點都要從大局和中心來考慮。離開大局和中心，這個重點就選得不對。“全面審計”講的就是依法審計，全面履行監(jiān)督職能。突出重點，就是要圍繞各地社會經(jīng)濟發(fā)展中最重要的問題、熱點問題、領(lǐng)導(dǎo)最關(guān)心的問題等開展工作。江蘇的重點和甘肅的重點不一樣，蘇北的重點和蘇南的重點也不一樣。各地審計部門要圍繞當(dāng)?shù)氐墓ぷ髦匦?、?dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)和群眾關(guān)心的熱點問題做好工作。（三）堅持以提高審計工作質(zhì)量為中心首先，規(guī)避審計風(fēng)險和提高審計質(zhì)量是一個問題的兩個方面，只有審計質(zhì)量真正提高了，才能有效

10、地規(guī)避審計風(fēng)險。而提高審計質(zhì)量的基礎(chǔ)是提高審計人員的素質(zhì)。沒有審計人員素質(zhì)的提高，審計的質(zhì)量是不會提高的。其次，要提高審計工作的規(guī)范化水平。如果沒有一個科學(xué)的運作過程，沒有一個科學(xué)的運作程序，沒有一個規(guī)范的工作流程，個人素質(zhì)再高，工作質(zhì)量也不可能高。所以除了提高審計人員的個人素質(zhì)以外，還要加強審計工作的規(guī)范，包括審計程序的規(guī)范、審計成果的規(guī)范等等。凡審計質(zhì)量不高的地方，要么是審計人員素質(zhì)偏低，要么是審計工作不規(guī)范，隨意性太大，造成審計工作的一些失誤。(四) 堅持狠抓“人、法、技”的基礎(chǔ)建設(shè)審計署成立不久，就提出了“抓重點，打基礎(chǔ)”的六字方針。那時的基礎(chǔ)建設(shè)和后來的基礎(chǔ)建設(shè)不完全一樣，那時主要是

11、組建階段。后來是在此基礎(chǔ)上的“人、法、技”的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，即以人為本，狠抓審計人員的素質(zhì)建設(shè)；以法治審，建立一套審計領(lǐng)域的工作規(guī)程和法規(guī)體系；以技相長，吸收世界先進的審計技術(shù)，提高審計工作的科技含量，充分運用現(xiàn)代審計手段。近幾年來審計工作的較快發(fā)展與抓好“人、法、技”的協(xié)調(diào)發(fā)展，抓好基礎(chǔ)建設(shè)是分不開的。三、 中國審計事業(yè)面臨的主要新課題和對策經(jīng)過20年的努力，中國審計工作發(fā)揮了很大作用，在社會上產(chǎn)生了很好的影響，得到了社會的認可。在這種情況下，我們必須保持清醒的頭腦。中國審計工作仍然處于中國審計事業(yè)發(fā)展的初級階段，真正的具有中國特色的審計模式還沒有建立起來。這些年審計工作的方向是正確的，但是今

12、后要走的路還很長，很多問題還需要我們甚至需要幾代人的努力。目前中國審計工作面臨的新課題和應(yīng)該采取的對策主要有以下幾個方面：（一）如何處理好財務(wù)收支審計與績效審計的關(guān)系中國審計是由財政檢查脫胎而來，在開始時僅僅是財政監(jiān)督，后來才逐步過渡到監(jiān)督財政。開始時的監(jiān)督主要是為增加財政收入服務(wù)，是財政監(jiān)督的一種延伸，是站在財政的角度去監(jiān)督有關(guān)部門。因此剛開始的若干年，每年要花很大精力去搞財務(wù)大檢查。中華人民共和國審計法公布以后，審計的職能才逐步地由財政監(jiān)督轉(zhuǎn)向監(jiān)督財政。審計開始是財政的助手，后來變成了財政的“對手”，最終提出財政審計、監(jiān)督財政是中國審計的最基本的職能，是一個永恒的主題。監(jiān)督財政是我國憲法、

13、法律所賦予的職能，也是世界各國審計最基本的職能。中國審計最早開展的工作是企業(yè)審計，最完善、最成熟的工作也是企業(yè)審計。因為財政監(jiān)督主要是監(jiān)督它的稅源和利潤來源。監(jiān)督稅源和利潤來源，就是要監(jiān)督國有企業(yè)，必須經(jīng)常查國有企業(yè)，所以中國審計一開始就是“企業(yè)審計”。因為這些企業(yè)是國有的，是政府的附屬機構(gòu)，所以要審計國有企業(yè)的效益。在最早的“企業(yè)審計”中，逐步摸索了一些企業(yè)效益審計的方法。但我認為績效審計主要不是對企業(yè)的績效進行審計，而主要應(yīng)對國家財政資金的使用效益進行審計。企業(yè)的效益應(yīng)該由市場來鑒定，通過市場競爭來評價它的效益，而不是靠審計。當(dāng)然通過審計促進企業(yè)加強管理、提高效益是必要的，但主要精力不應(yīng)放

14、在企業(yè)效益上。同時，如果企業(yè)提供的原始資料摻假，假賬真算，搞出來的效益也是虛假的。所以后來對企業(yè)的監(jiān)督主要是解決企業(yè)會計資料的真實性問題。審計署明確表示，在會計資料失真的情況下，先解決會計資料真實性問題，打假治亂?？冃徲嬛饕菍邑斦Y金的使用效益進行審計，它不僅包括經(jīng)濟效益，還包括社會效益。隨著社會的發(fā)展，特別是財政資金的預(yù)算管理水平的逐步提高、逐步規(guī)范，現(xiàn)在有必要提出財政財務(wù)收支審計和績效審計并舉的方針。美國的績效審計占如，財政財務(wù)收支審計僅占10。我們設(shè)想，再經(jīng)過5年的努力，我國的財政財務(wù)收支審計和績效審計要達到各占半壁江山。當(dāng)然，績效審計必須突出重點，主要揭露政府部門財政資金投資、

15、大的項目決策失誤而帶來的重大損失和浪贊，這對審計人員素質(zhì)提出了更高的要求，對審計的程序和規(guī)范提出了更高的要求，甚至于對審計的整個工作程序、工作方法、審計報告體系都提出了新的要求。原有審計體系向財政財務(wù)收支審計和績效審計并舉轉(zhuǎn)化，無疑將會對審計工作帶來一個新的挑戰(zhàn)。(二)如何更好地發(fā)揮審計為改革和宏觀調(diào)控服務(wù)的作用當(dāng)前中國審計更多的是微觀審計，下一步應(yīng)解決如何從宏觀的角度直接進行審計和調(diào)查，應(yīng)從機制上、體制上、政策上、國家的法律法規(guī)上去研究一些問題。因此從審計的方法和手段來看，應(yīng)該把審計和審計調(diào)查結(jié)合起來。這也就對審計人員提出了更高的要求，如何選準(zhǔn)視點、選準(zhǔn)角度，如何調(diào)查并加以綜合分析，如何體現(xiàn)

16、審計調(diào)研的特色而有別于國家的調(diào)研機關(guān)、政策研究室、科研機關(guān)的調(diào)查研究等等。(三)如何深化審計體制改革國外審計更多地強調(diào)審計的獨立性，我們更多地強調(diào)審計的時效性。國外包括西方國家都認為我國審計力度和整改的速度是別的國家所不能比擬的。但是，中國的審計體制到底向什么方向發(fā)展，如何處理審計和監(jiān)察的關(guān)系、審計和政府的關(guān)系、審計和人大的關(guān)系，以及審計上下級之間的關(guān)系等等，這些都是今后審計體制改革所必須思考的問題。當(dāng)然，這是一個漸進的過程，因為這個問題最終涉及到憲法的修改，但這項工作確實有認真研究的必要。在這個問題上，我不太贊同一些說法。比如把世界審計模式分為立法型、司法型、行政型、獨立型。我認為獨立型與立

17、法型、司法型、行政型不能并列。世界所有國家審計都是獨立的，不管是對議會負責(zé)還是對政府負責(zé)，都是獨立的。即使德國是對法律負責(zé)，但實際上還是向議會負責(zé)，向議會報告工作。獨立性是世界各國審計最基本的共同特征，把獨立型跟司法型、立法型、行政型并列，在一個層次上對比是不科學(xué)的。世界上沒有一個國家的審計機關(guān)是立法型，多數(shù)國家的審計機關(guān)是對立法機構(gòu)負責(zé)，向立法機構(gòu)報告工作，且不作為議會的下屬單位。議會只有指導(dǎo)意義卻不具有領(lǐng)導(dǎo)意義，他們之間是合作關(guān)系，不屬于立法型。司法型確實存在，但不是完全意義上的司法型。行政型是存在的，隸屬于政府。很多國家的審計機關(guān)隸屬于政府，但又不完全是政府的職能部門，同時也要向議會報告

18、工作，日本就是如此。在我國，原來有一種觀點認為審計可以隸屬于人大，但無論是作為人大的專門委員會也好，還是作為人大的工作機構(gòu)，人大都無法直接領(lǐng)導(dǎo)如此龐大的機構(gòu)，也無法進行實際操作。所以隸屬這個詞不太妥當(dāng)。到底如何劃分，涉及到行政體制改革、審計體制改革問題，值得我們深入探討。（四）如何實現(xiàn)審計工作的科學(xué)化問題實現(xiàn)審計工作科學(xué)化對于今后來說是一個很重要的課題。審計工作法制化、規(guī)范化的重要性越來越為人們所認知，現(xiàn)在又面臨審計工作科學(xué)化的問題。如何在審計工作中利用現(xiàn)代的科學(xué)手段是一個內(nèi)容豐富的課題，包括如何加強現(xiàn)有程序、現(xiàn)有規(guī)范的科學(xué)化，包括實現(xiàn)審計手段的現(xiàn)代化，而不僅僅是計算機的開發(fā)運用。中國在這方面要走的路還很長。過去認為審計就是查賬。實際上，隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展、社會的發(fā)展，將來審計的手段可能會涉及到多學(xué)科的多個領(lǐng)域。(五) 如何進一步加強審計的基礎(chǔ)建設(shè)加強審計的基礎(chǔ)建設(shè)即通常我們所說的“人、法、技”的建設(shè)，核心是將來要培養(yǎng)一支符合中·國審計要求的人才隊伍。目前我國審計隊伍有兩個方面必須及時調(diào)整，以適應(yīng)不斷發(fā)展的審計工作的需要。一是審計隊伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)要改變。目前會計專業(yè)人員的比例較大。隨著我國經(jīng)濟進一步發(fā)展，績效審計的比例越來越大，分量也越來越重，這就需要多