論國(guó)有企業(yè)改革的重大轉(zhuǎn)變及其法制方略

1、    論國(guó)有企業(yè)改革的重大轉(zhuǎn)變及其法制方略                             一、國(guó)有企業(yè)改革的重大轉(zhuǎn)變首先，國(guó)有企業(yè)改革的轉(zhuǎn)變表現(xiàn)在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)體制的聯(lián)系上。黨的十一屆三中全會(huì)以后，關(guān)于目標(biāo)體制的提法有過(guò)三次變化，開(kāi)始提“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主，市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”，

2、后來(lái)提“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”，再后來(lái)提“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合”，相應(yīng)地，國(guó)有企業(yè)的改革內(nèi)容也在作不斷調(diào)整：擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)、利改稅、多種形式的責(zé)任制等等。經(jīng)過(guò)十幾年的改革，國(guó)有企業(yè)理應(yīng)搞好搞活，但事實(shí)上，它受傳統(tǒng)體制的影響太深了，承受的負(fù)擔(dān)太重了，以致虧損面在繼續(xù)擴(kuò)大，虧損的金額在增加，經(jīng)濟(jì)效益在下降，國(guó)有資產(chǎn)在流失。原先國(guó)有企業(yè)改革的方法措施，見(jiàn)效不很明顯。我們可以說(shuō)，十幾年的企業(yè)改革有突破、有進(jìn)展，對(duì)舊體制的認(rèn)識(shí)也在深化，問(wèn)題是八十年代設(shè)計(jì)的目標(biāo)體制仍然沒(méi)能徹底擺脫高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛，仍然缺乏具有說(shuō)服力和科學(xué)合理的界定，仍然模糊不清而猶疑不定。圍繞著這樣的體制目標(biāo)來(lái)設(shè)計(jì)國(guó)有企業(yè)改革

3、的內(nèi)容和形式，自然受到極大的局限。認(rèn)識(shí)到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的弊端，但不愿否定計(jì)劃經(jīng)濟(jì)；體驗(yàn)到市場(chǎng)的巨大作用，但不敢提市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，人們困惑在姓“社”還是姓“資”的矛盾之中。1992年，鄧小平同志南巡時(shí)明確指出：“計(jì)劃多一點(diǎn)還是市場(chǎng)多一點(diǎn)，不是社會(huì)主義與資本主義的本質(zhì)區(qū)別。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不等于社會(huì)主義，資本主義也有計(jì)劃，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不等于資本主義，社會(huì)主義也有市場(chǎng)”。黨的十四大明確提出我們的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這就為重新考慮國(guó)有企業(yè)改革的思路指明了方向。國(guó)有企業(yè)應(yīng)和其他類型的企業(yè)一樣，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)律，在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)地位。國(guó)有企業(yè)作為建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的最重要

4、的微觀基礎(chǔ)，要完全納入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道。其次，國(guó)有企業(yè)改革的重大轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在指導(dǎo)原則的變化上。改革進(jìn)入八十年代中期，提出了“兩權(quán)分離”的問(wèn)題。所謂“兩權(quán)分離”，即是國(guó)家在保有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的前提下，授予國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)此，民法通則、全民所有制工業(yè)企業(yè)法也都作了明確規(guī)定?！皟蓹?quán)分離”相對(duì)于傳統(tǒng)體制下兩權(quán)不分、兩權(quán)集于國(guó)家一身是一個(gè)很大的進(jìn)步，它的設(shè)計(jì)意圖是要實(shí)行政企分開(kāi)，讓國(guó)有企業(yè)享有更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。但從實(shí)施的效果看，政府直接行使國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，為政府隨意干預(yù)企業(yè)的活動(dòng)找到了更可靠的依據(jù)。不少企業(yè)反映，法律上所規(guī)定的各項(xiàng)自主權(quán)仍然不能完全落實(shí)到企業(yè)頭上。原因何在呢？根據(jù)有關(guān)規(guī)定和理論闡釋，國(guó)家

5、保留的所有權(quán)應(yīng)包括對(duì)國(guó)有企業(yè)財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利；經(jīng)營(yíng)權(quán)是指企業(yè)對(duì)國(guó)家授予其經(jīng)營(yíng)管理的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用和依法處分的權(quán)利。從兩權(quán)比較中可見(jiàn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)并沒(méi)有區(qū)別于所有權(quán)的獨(dú)特內(nèi)容，而是所有權(quán)的一部分。我們講兩權(quán)在兩個(gè)主體間分離，就須表明，兩主體對(duì)同一客體所行使的權(quán)利完全不同。國(guó)家行使的權(quán)利不同于企業(yè)，企業(yè)所行使的權(quán)利也不同于國(guó)家?？墒菍?shí)行兩權(quán)分離后，企業(yè)行使占有權(quán)、使用權(quán)和依法處分權(quán)，國(guó)家并沒(méi)有宣布放棄這些權(quán)利。國(guó)家行使的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，具有絕對(duì)排他的性質(zhì)，企業(yè)所享有的經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于所有權(quán)派生，處于從屬和服從的地位?！皟蓹?quán)分離”作為國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)原則，有其不可克服的局限性。黨的十四屆三

6、中全會(huì)決議明確指出：“規(guī)范的公司，能夠有效地實(shí)現(xiàn)出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離”。所謂“出資者所有權(quán)”，就是股東權(quán)，即是指出資者按投入公司的資本額享有所有者的資產(chǎn)受益，重大決策和選擇管理者等權(quán)利。所謂“企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”，是指企業(yè)法人對(duì)其以法人名義占有的財(cái)產(chǎn)具有完全支配的權(quán)利。這是“新的兩權(quán)分離”。這種“新的兩權(quán)分離”已經(jīng)完全不同于原有的“兩權(quán)分離”。出資者（包括國(guó)家）除了依法行使股東權(quán)外，不能對(duì)企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)直接行使任何權(quán)利，企業(yè)法人所行使的權(quán)利已經(jīng)不局限在經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍內(nèi)。實(shí)行“新的兩權(quán)分離”，將對(duì)國(guó)有企業(yè)下一步的改革產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。再次，國(guó)有企業(yè)改革的重大轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在制度的全面創(chuàng)新上。在“

7、兩權(quán)分離”原則指導(dǎo)下，原先的企業(yè)改革注重多種經(jīng)營(yíng)方式的改革，承包制的改革則是這些經(jīng)營(yíng)方式的主要選擇。國(guó)有企業(yè)曾在很短的時(shí)間內(nèi)全面推行了承包。為此，1988年初國(guó)務(wù)院還專門發(fā)布了全民所有制工業(yè)企業(yè)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制暫行條例。承包時(shí)有兩項(xiàng)重要指標(biāo)必須確定，一是國(guó)家交給承包人的企業(yè)資產(chǎn)數(shù)額；一是承包人完成上交國(guó)家的利潤(rùn)基數(shù)。前者的確定是為了確保國(guó)有資產(chǎn)的維護(hù)和增值，后者的確定是為了確保當(dāng)年國(guó)家財(cái)政的收入?，F(xiàn)在看來(lái)，兩項(xiàng)指標(biāo)的確定均缺乏科學(xué)而合理的依據(jù)。企業(yè)的資產(chǎn)數(shù)額在沒(méi)有公正的評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估的情況下，取決于發(fā)包方和承包方的談判，談判的結(jié)果往往是發(fā)包人讓步。承包到期，承包人交給國(guó)家的企業(yè)資產(chǎn)不僅不能維護(hù)和增

8、值，反而大大貶值。因?yàn)槌邪嗽诔邪趦?nèi)，拼設(shè)備、拼消耗的行為不可避免，他們不可能去考慮企業(yè)的后勁和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，致使國(guó)有資產(chǎn)大量流失，而發(fā)包一方卻奈何不得。利潤(rùn)基數(shù)的確定多數(shù)是以承包前二三年上交利潤(rùn)的平均數(shù)為準(zhǔn)。這就出現(xiàn)了一個(gè)不正常現(xiàn)象，企業(yè)過(guò)去管理不佳、上交少，承包就合算，過(guò)去管理水平高、效益好，承包者承包就得不到什么益處。這種做法被許多人稱為是鞭打快牛的政策。再說(shuō)，承包利潤(rùn)基數(shù)要求一定三年或五年不變，而企業(yè)發(fā)展的規(guī)律卻并非如此。實(shí)際取得的利潤(rùn)總是隨著經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)變化而變化。當(dāng)企業(yè)發(fā)展處于成長(zhǎng)的初期和調(diào)整期，盈利往往不理想，甚至有可能虧損；當(dāng)企業(yè)發(fā)展處于成長(zhǎng)的高峰期，盈利往往很豐厚。不同的發(fā)展時(shí)期

9、，盈利的懸殊很大。承包利潤(rùn)基數(shù)包死，國(guó)家無(wú)法得到企業(yè)發(fā)展高峰期的豐厚盈利，而當(dāng)企業(yè)完不成基數(shù)時(shí)，客觀上可以找到許多理由，國(guó)家也無(wú)法讓承包人自補(bǔ)。推行這樣的承包制，包盈不包虧，對(duì)國(guó)家實(shí)在是利少弊多。將財(cái)政所得分割切塊，層層發(fā)包，除了能夠體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩外，對(duì)企業(yè)的發(fā)展未見(jiàn)多少成效。根據(jù)十四屆三中全會(huì)的要求，企業(yè)的改革已從經(jīng)營(yíng)方式的改革轉(zhuǎn)向以產(chǎn)權(quán)制度為核心的現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)上來(lái)。有條件的國(guó)有企業(yè)，在今后若干年內(nèi)，均應(yīng)按照產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)等現(xiàn)代企業(yè)制度的特征加以改造。遵循股東權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離的原則，重構(gòu)國(guó)有企業(yè)的組織形式和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立合理的公司組織管理制度。此項(xiàng)改革又稱為

10、“國(guó)有企業(yè)改制”，這是更深一層次的改革。國(guó)有企業(yè)通過(guò)制度的全面創(chuàng)新將會(huì)以全新的面目出現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的舞臺(tái)上。二、國(guó)有企業(yè)改制的形式選擇現(xiàn)有的一套國(guó)有企業(yè)制度基本上是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，投資主體單一、經(jīng)營(yíng)管理者靠行政任命、企業(yè)承擔(dān)眾多的社會(huì)職能、缺乏自我發(fā)展和市場(chǎng)應(yīng)變的能力。國(guó)有企業(yè)說(shuō)穿了，是政企不分的機(jī)構(gòu)，而不是依照一定法則組建的以盈利為目的的企業(yè)法人。參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代企業(yè)是最進(jìn)步的產(chǎn)權(quán)組織，它由多種投資主體投資組成，實(shí)行民主管理，在法律上承擔(dān)民事責(zé)任。它在西方紛繁復(fù)雜的商品經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在和發(fā)展了幾百年，形成了一整套完整的組織管理制度，即公司制度。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這一套制度是勞動(dòng)者長(zhǎng)期勞動(dòng)實(shí)踐的產(chǎn)物，

11、是人類文明發(fā)展的結(jié)晶，它給西方各國(guó)的物質(zhì)文明作出了無(wú)法估量的貢獻(xiàn)。但是，就是這樣一種制度沒(méi)有被我國(guó)所重視。我國(guó)第一次采用公司形式時(shí)，正處于半殖民地半封建社會(huì)時(shí)期，而這時(shí)西方公司的發(fā)展已經(jīng)歷近300年的歷史。以后，我國(guó)也創(chuàng)辦了一批公司，但它是行政管理的附屬物，只有公司之名，而無(wú)公司之實(shí)。改革十幾年來(lái)，我國(guó)幾次掀起辦公司的熱潮，然而由于沒(méi)有著手法律制度的建設(shè)，不少公司組織異化，就成了少數(shù)人謀取不當(dāng)利益的工具，雖經(jīng)多次整頓，仍難走上正軌。所以，公司的命運(yùn)在中國(guó)是不幸的?？偨Y(jié)歷史的教訓(xùn)，不應(yīng)一味排斥外來(lái)文化和管理經(jīng)驗(yàn)。公司制作為一項(xiàng)管理經(jīng)濟(jì)的組織制度，完全可以大膽借鑒，為我所用。黨的十四屆三中全會(huì)把建

12、立現(xiàn)代企業(yè)制度作為一項(xiàng)重要任務(wù)來(lái)抓，是一個(gè)非常重要的歷史選擇。為什么說(shuō)公司制度就是現(xiàn)代企業(yè)制度？其中最主要的是它克服了傳統(tǒng)企業(yè)規(guī)模小、投資者與企業(yè)的財(cái)產(chǎn)不分、投資者承擔(dān)無(wú)限的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任等缺陷。傳統(tǒng)企業(yè)的缺陷極大地限制了經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的能力、科技水平的提高、管理的進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)效益的增進(jìn)。公司的出現(xiàn)，迅速集中資金，廣泛調(diào)動(dòng)了投資者的積極性，把無(wú)限的風(fēng)險(xiǎn)變?yōu)橛邢薜呢?zé)任，同時(shí)公司建立權(quán)責(zé)明確的管理機(jī)構(gòu)，實(shí)行有效率的管理。公司的設(shè)立制度、資本制度、股東有限責(zé)任制度、企業(yè)法人制度、董事會(huì)制度、監(jiān)督制度以及公積、分配制度、破產(chǎn)制度等，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期演進(jìn)，無(wú)一不反映著現(xiàn)代人的聰明與智慧。中華人民共和國(guó)公司法的頒布已為我國(guó)國(guó)有

13、企業(yè)改制奠定了法律基礎(chǔ)。國(guó)有企業(yè)改為公司，主要任務(wù)就是貫徹實(shí)施公司法。如何結(jié)合實(shí)際情況，慎重選擇公司的具體形式，是每一個(gè)欲改制的國(guó)有企業(yè)首先面臨的問(wèn)題。股份有限公司形式主要運(yùn)用于那些需要大量資金投入，從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或技術(shù)開(kāi)發(fā)和改造等的項(xiàng)目。國(guó)有企業(yè)改成股份有限公司，首先要考慮是否符合國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策。股份有限公司在所有企業(yè)中的比重只能是極少數(shù)，國(guó)有企業(yè)選擇股份有限公司作為改制形式時(shí)，必須貫徹國(guó)家宏觀調(diào)控的政策，突出重點(diǎn)，扶持那些急需要發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。從已經(jīng)試點(diǎn)的一些股份有限公司來(lái)看，商貿(mào)企業(yè)比重較高，資金使用的方向不太合理，這可能會(huì)加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的矛盾。其次要考慮國(guó)家是否控股，控股多大比例。股份有限

14、公司通常都是大型或特大型企業(yè)，國(guó)家是否控股取決于國(guó)家資金的實(shí)力和企業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位。現(xiàn)在有一種傾向，凡國(guó)有企業(yè)改成股份有限公司，國(guó)家似乎都要控股，而且是絕對(duì)控股。殊不知，這樣做既浪費(fèi)了國(guó)家財(cái)力，也影響到股份有限公司經(jīng)營(yíng)機(jī)制的改善，對(duì)發(fā)揮股東大會(huì)、董事會(huì)的作用十分不利。第三要重視利用股份可轉(zhuǎn)讓的特點(diǎn)，讓國(guó)家資源流動(dòng)起來(lái)，達(dá)到更有效地配置資源的目的。目前證券市場(chǎng)不允許國(guó)家股、國(guó)有法人股轉(zhuǎn)讓的做法已經(jīng)違背了搞股份制的初衷，應(yīng)盡快改變。有限責(zé)任公司，應(yīng)作為國(guó)有企業(yè)實(shí)行公司制改造的主要選擇。這種形式既有人的聯(lián)合，又有資的聯(lián)合，規(guī)?？纱罂尚。植皇茇?cái)務(wù)對(duì)社會(huì)公開(kāi)的限制，具有很強(qiáng)的適應(yīng)性和可塑性。有

15、限責(zé)任公司要求股東間具有良好的合作意愿和長(zhǎng)久穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系。國(guó)有企業(yè)改成有限責(zé)任公司，主要任務(wù)是尋找適當(dāng)?shù)暮献骰锇椤？紤]的因素是能取長(zhǎng)補(bǔ)短，相互利用、形成配套，擴(kuò)大市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。在改制試點(diǎn)中，有兩個(gè)問(wèn)題值得注意：一是“拉郎配”、不太考慮經(jīng)濟(jì)合作因素和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)：一是為多元化而“多元化”。因?yàn)橐业诙€(gè)、第三個(gè)投資主體，找不到，就用自然人少量入股或企業(yè)法人象征性入股了事。結(jié)果有限責(zé)任公司絕對(duì)多數(shù)股權(quán)仍屬于國(guó)家，實(shí)質(zhì)不變。國(guó)有獨(dú)資公司是有限責(zé)任中的特殊形式，股東僅一個(gè)國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國(guó)家授權(quán)的部門。根據(jù)公司法的規(guī)定，國(guó)有獨(dú)資公司主要適用于那些國(guó)家確定的生產(chǎn)特殊產(chǎn)品或?qū)儆谔囟ㄐ袠I(yè)的公司，這種

16、公司從表現(xiàn)來(lái)看，投資主體就是一個(gè)，與現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)并無(wú)兩樣。目前，相當(dāng)多的國(guó)有企業(yè)希望改成國(guó)有獨(dú)資公司形式，認(rèn)為這樣簡(jiǎn)單、省事，對(duì)原有的權(quán)利利益格局不會(huì)有很大影響。事實(shí)上，這是對(duì)國(guó)家創(chuàng)辦獨(dú)資公司的政策意圖的很大誤會(huì)。國(guó)家獨(dú)立投資辦公司主要考慮的是維護(hù)國(guó)家安全、兼顧社會(huì)利益，保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，從事那些社會(huì)不能辦而國(guó)家又不得不辦的經(jīng)營(yíng)事務(wù)。國(guó)有獨(dú)資公司有其獨(dú)特的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，有健全的董事會(huì)制度，有強(qiáng)有力的監(jiān)督，有嚴(yán)格的管理規(guī)范與活動(dòng)程序。象辦現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)那樣去辦國(guó)有獨(dú)資公司，是辦不好的。股份合作公司是集股份制與合作制特征于一體的一種新型的企業(yè)組織形式，它是國(guó)有小企業(yè)改制的主要選擇，股份合作公司與股

17、份有限公司和有限責(zé)任公司的最大區(qū)別在于，股東和職工的身份合二為一，之所以把這種企業(yè)稱為公司，是因?yàn)槁毠す蓶|對(duì)公司也是承擔(dān)有限責(zé)任，企業(yè)作為法人也以其全部資產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)責(zé)任。國(guó)有小企業(yè)實(shí)行股份合作制，其實(shí)質(zhì)是將國(guó)有企業(yè)的股份全部出售給企業(yè)職工，通過(guò)出售、減輕國(guó)家的負(fù)擔(dān)，讓政府集中精力搞好“關(guān)鍵的少數(shù)”，同時(shí)，調(diào)動(dòng)職工參與決策和管理的積極性，強(qiáng)化職工的主人翁意識(shí)。目前，全國(guó)城鄉(xiāng)已經(jīng)出現(xiàn)大量的股份合作制企業(yè)，但缺乏統(tǒng)一規(guī)范，不少不具有股份合作制企業(yè)特征和條件的，也稱為股份合作制企業(yè)。國(guó)有企業(yè)改成股份合作公司，建議設(shè)置兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是大多數(shù)職工必須入股；二是大多數(shù)股份必須由職工持有。這兩條標(biāo)準(zhǔn)既照顧了職工

18、購(gòu)買力的暫時(shí)不足，也考慮到了操作上的靈活性。有人認(rèn)為，股份合作制企業(yè)可直接歸入到我國(guó)現(xiàn)行公司法規(guī)定的有限責(zé)任公司或股份有限公司中去。筆者認(rèn)為這是不可能的，因?yàn)椋海?）股份合作公司職工持股的人數(shù)可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)有限責(zé)任公司規(guī)定的股東人數(shù)；（2）而股份有限公司是屬于公開(kāi)性公司，股份主要由公眾持有；（3）股份合作公司作為一種獨(dú)立的公司形式，便于建立一種與職工現(xiàn)行狀況和條件相適應(yīng)的管理體制，政府也可根據(jù)實(shí)際情況給予某種鼓勵(lì)性政策，從而能最大限度地調(diào)動(dòng)勞動(dòng)者的積極性。三、國(guó)有企業(yè)改制的難點(diǎn)與對(duì)策（一）政企關(guān)系問(wèn)題我們不能簡(jiǎn)單地講政企分開(kāi)。改革十幾年一直講政企分開(kāi)，政企分開(kāi)了沒(méi)有呢？沒(méi)有，或者說(shuō)基本上沒(méi)有。1

19、992年頒布的全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例盡管反復(fù)強(qiáng)調(diào)政企職責(zé)分開(kāi)，但透過(guò)不少條款仍然可見(jiàn)，主管部門決定著企業(yè)的命運(yùn)，政府與企業(yè)職能混淆不清，如，企業(yè)對(duì)關(guān)鍵設(shè)備、成套設(shè)備或者重要建筑物的抵押、有償轉(zhuǎn)讓要經(jīng)政府主管部門批準(zhǔn)（第15條），企業(yè)編制的各項(xiàng)年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表，要報(bào)政府有關(guān)部門審批（第30條），政府有權(quán)任免廠長(zhǎng)經(jīng)理、有權(quán)決定企業(yè)的生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目、有權(quán)決定分配方式與比例、有權(quán)決定或?qū)徟?jīng)營(yíng)形式以及企業(yè)財(cái)產(chǎn)的報(bào)損、沖減、核銷、破產(chǎn)申請(qǐng)等等（第42條）。問(wèn)題來(lái)自兩個(gè)方面，一是政府職能沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，國(guó)有資產(chǎn)由誰(shuí)管理沒(méi)有最終解決；一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)沒(méi)有建立，企業(yè)活動(dòng)相當(dāng)不規(guī)范。由于政府職能

20、沒(méi)有轉(zhuǎn)變，原來(lái)的行政機(jī)構(gòu)就要以“所有者”自居，繼續(xù)謀事；由于企業(yè)活動(dòng)難以規(guī)范，政府就不得不干預(yù)。現(xiàn)在，國(guó)有企業(yè)改制的任務(wù)提出來(lái)了，處理政企關(guān)系自然也需提上議事日程。政府與企業(yè)的關(guān)系處理，可從以下幾方面考慮：1、進(jìn)一步促進(jìn)政資分開(kāi)。所謂“政資分開(kāi)”即將原先政府行使的資產(chǎn)管理職能分離出來(lái)，由專門的機(jī)構(gòu)行使。這項(xiàng)工作近年來(lái)已做出了一些成績(jī)，國(guó)有資產(chǎn)管理制度和體系正在形成。在政資分開(kāi)過(guò)程中，政府應(yīng)重新劃分各職能部門的職權(quán)，調(diào)整或撤并有關(guān)機(jī)構(gòu)。新生的國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)力量還比較薄弱，業(yè)務(wù)干部的能力還受到許多局限，外部關(guān)系（如與經(jīng)委、財(cái)貿(mào)、交通等政府部門的關(guān)系）的協(xié)調(diào)還有相當(dāng)?shù)碾y度。因此，政資分開(kāi)的工作，政

21、府還需花大力氣。政府要從人力、財(cái)力等方面支持國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的工作；國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)人員要加強(qiáng)自身的建設(shè)，努力提高素質(zhì)，盡快適應(yīng)資產(chǎn)管理工作的現(xiàn)實(shí)需要。2、政資分開(kāi)后，政府依法行政。一方面，它要制定宏觀政策和相關(guān)法規(guī)；另一方面，它為企業(yè)提供服務(wù)，創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。對(duì)企業(yè)的管理主要是設(shè)立登記、市場(chǎng)監(jiān)督、審計(jì)征稅以及違法查處等?，F(xiàn)在有些政府部門不愿意丟棄主管企業(yè)的權(quán)力，有的是出于既得利益的考慮，也有的是擔(dān)心崗位安排問(wèn)題。政府部門原先自己投資辦了一些企業(yè)，改制中要設(shè)法脫鉤；政府部門需要撤并的，人員要給予適當(dāng)安排。對(duì)于不適應(yīng)管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的干部，政府要制定培訓(xùn)計(jì)劃，分期分批培訓(xùn)，然后向兩個(gè)方面分流。一

22、部分人從事經(jīng)濟(jì)執(zhí)法工作（如工商、稅務(wù)、審計(jì)等）和資產(chǎn)管理；一部分人直接走向企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)或中介服務(wù)。3、國(guó)有資產(chǎn)管理部門著重抓國(guó)有股的股權(quán)管理，要研究股權(quán)管理的政策和方式、方法。國(guó)有資產(chǎn)管理不能走行政管理的老路，演化成管企業(yè)的婆婆。機(jī)構(gòu)的設(shè)置和人員的配備，要遵循精干高效的原則。要善于通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)減小管理跨度和幅度，國(guó)有資產(chǎn)管理不應(yīng)陷入企業(yè)的經(jīng)營(yíng)事務(wù)。股權(quán)管理的主要內(nèi)容是對(duì)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的大企業(yè)、大集團(tuán)實(shí)行政策控制、人事控制、財(cái)務(wù)控制和監(jiān)督控制。4、政企合作。政企分開(kāi)要求政府回歸到依法行政的位置，企業(yè)成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的法人，但這還不夠，還應(yīng)提出一個(gè)政企合作的問(wèn)題，長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的作用，企業(yè)與政府尤其是主管

23、部門形成了一定程度上的對(duì)立與依賴的矛盾關(guān)系。職能分開(kāi)僅解決了一個(gè)依賴問(wèn)題，而政企合作才能解決對(duì)立問(wèn)題。企業(yè)不僅僅是行政管理的客體，它又是市場(chǎng)活動(dòng)的主體，它由富有創(chuàng)造性的企業(yè)經(jīng)營(yíng)者和勞動(dòng)者組成，在很大程度上，國(guó)家行政管理的秩序來(lái)源于每一個(gè)企業(yè)的自覺(jué)守法和執(zhí)法上的配合。政府也應(yīng)利用自己的有利地位與條件，了解企業(yè)、引導(dǎo)企業(yè)、幫助企業(yè)。在政企分開(kāi)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)合作，可以建立一種新型的政企關(guān)系。（二）內(nèi)部體制問(wèn)題在國(guó)有企業(yè)里，有些領(lǐng)導(dǎo)覺(jué)得：改制了，權(quán)力會(huì)少，制約會(huì)多，責(zé)任要重，因而不如不改，或者等等再說(shuō)。在已經(jīng)改制的企業(yè)里，有的建立了“新三會(huì)”，仍保留了“老三會(huì)”；有的“新三會(huì)”是建立了，但董事、監(jiān)事、經(jīng)

24、理統(tǒng)統(tǒng)由上級(jí)任命，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成為形式上的機(jī)構(gòu)，經(jīng)理象在國(guó)有企業(yè)中一樣行使職權(quán)。這就存在著兩個(gè)問(wèn)題：一是“新三會(huì)”由于與“老三會(huì)”并存，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用；二是“新三會(huì)”嚴(yán)重受到老體制的影響，形式變換了，但內(nèi)容未變。上述種種問(wèn)題均牽涉到對(duì)新舊兩種領(lǐng)導(dǎo)體制的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。新體制是股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)三機(jī)構(gòu)依照嚴(yán)格的分工設(shè)立，股東會(huì)行使決策權(quán)，董事會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，監(jiān)事會(huì)行使監(jiān)督權(quán)，它們權(quán)責(zé)明確，相互制約。國(guó)有企業(yè)的體制是廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制，黨組織保證監(jiān)督，職工民主管理。有的人認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)的體制是企業(yè)法所規(guī)定的，實(shí)行廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制是黨政分開(kāi)的成果，也是企業(yè)樹(shù)立行政權(quán)威的需要；黨組織保證監(jiān)督，突出了黨在企

25、業(yè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位；職工民主管理監(jiān)督體現(xiàn)了職工當(dāng)家作主的權(quán)利。這種體制不是很好嗎？企業(yè)改制時(shí)為什么要丟掉呢？正因?yàn)橛羞@種思想，有的人不十分愿意改制；有的人在已經(jīng)改制的情況下，還是希望沿用老體制。兩種體制孰優(yōu)孰劣，不應(yīng)從表面上比較，而應(yīng)從產(chǎn)生這種體制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)以及運(yùn)行效率的分析中比較。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)看，公司的領(lǐng)導(dǎo)體制取決于對(duì)投資者權(quán)益的尊重和保護(hù)。公司是投資者投資組成的，公司的領(lǐng)導(dǎo)體制必然反映投資者的意志。而國(guó)有企業(yè)是國(guó)家一人投資，領(lǐng)導(dǎo)體制自然就反映國(guó)家的意志。從運(yùn)行效率分析，公司領(lǐng)導(dǎo)體制實(shí)行“三權(quán)分立”，能夠形成良好的決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，減少企業(yè)運(yùn)行的失誤和偏差。而國(guó)有企業(yè)的體制因較多地考慮政治因素

26、，決策權(quán)在誰(shuí)的手里顯得不明確，監(jiān)督權(quán)的法律效力顯得不夠。廠長(zhǎng)經(jīng)理是上級(jí)主管部門任命，服從上級(jí)主管部門，對(duì)上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)就不足為怪。黨組織有監(jiān)督權(quán)，但它是政治組織，不監(jiān)督或監(jiān)督不力就不可能承擔(dān)什么法律上的責(zé)任。從改革的需要和方向考慮，投資者多元化了，企業(yè)的內(nèi)部體制是不可能不變的。如何發(fā)揮新體制的應(yīng)有作用，減少老體制在改制后帶來(lái)的摩擦？較好的辦法是吸收老體制的長(zhǎng)處，改進(jìn)或完善新體制。這里著重要解決以下幾方面的實(shí)際問(wèn)題：1、公司中的黨組織能不能繼續(xù)象在國(guó)有企業(yè)內(nèi)一樣行使權(quán)利？黨組織在公司中依黨章辦事，保證監(jiān)督的作用不應(yīng)發(fā)生變化，但發(fā)揮作用的形式和途徑需要重新調(diào)整。黨組織的作用主要應(yīng)通過(guò)黨員干部、黨

27、員的個(gè)人活動(dòng)顯現(xiàn)出來(lái)。黨員干部應(yīng)憑借個(gè)人的經(jīng)營(yíng)管理能力，通過(guò)法定程序進(jìn)入董事會(huì)或監(jiān)事會(huì)，在董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)中的活動(dòng)受法律制約。2、國(guó)有企業(yè)有職工代表大會(huì)，公司還設(shè)不設(shè)職代會(huì)？設(shè)職代會(huì)的，行使哪些權(quán)利？它與股東會(huì)之間的關(guān)系如何處理？職工會(huì)（工會(huì)）與股東會(huì)代表著兩個(gè)不同的利益群體，兩機(jī)構(gòu)不可能合二為一。工會(huì)按工會(huì)法開(kāi)展活動(dòng)。在工會(huì)之外，一般不需再設(shè)職工代表大會(huì)（國(guó)有公司除外）。職工權(quán)益的維護(hù)通過(guò)工會(huì)與董事會(huì)協(xié)商。協(xié)商不成的，通過(guò)司法途徑解決。在新體制中，應(yīng)吸納工會(huì)代表進(jìn)入董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。公司法對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)吸收職工代表有原則規(guī)定，但需要進(jìn)一步明確、具體化。3、公司中有董事會(huì)，總經(jīng)理的職責(zé)與國(guó)有企業(yè)

28、的廠長(zhǎng)經(jīng)理有無(wú)區(qū)別？公司中的董事會(huì)從法律性質(zhì)上說(shuō)是一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，執(zhí)行業(yè)務(wù)時(shí)也有相當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)。公司經(jīng)理是董事會(huì)聘用的負(fù)責(zé)日常事務(wù)工作的人。不少人稱此為“董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的經(jīng)理負(fù)責(zé)制”。實(shí)際上，董事會(huì)作出的決策是由董事承擔(dān)個(gè)人責(zé)任的。經(jīng)理執(zhí)行董事會(huì)決策，根據(jù)授權(quán)辦事，并不獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，只有在它越權(quán)和濫用權(quán)利時(shí)才承擔(dān)責(zé)任。國(guó)有企業(yè)的廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制下的經(jīng)理與公司體制下的經(jīng)理，機(jī)構(gòu)性質(zhì)不同，職權(quán)范圍和責(zé)任也就有很大不同。（三）資本金不足問(wèn)題國(guó)有企業(yè)發(fā)展到九十年代，可以說(shuō)絕大多數(shù)存在著資本金不足的問(wèn)題，資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)相當(dāng)不合理。不少地方平均負(fù)債率達(dá)到80%左右。負(fù)債率過(guò)高造成許多影響市場(chǎng)秩序的后果。企業(yè)靠貸

29、款過(guò)日子，降低了企業(yè)盈利水平；銀行貸款的負(fù)擔(dān)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增加；市場(chǎng)交易充滿了不安全的因素，三角債日積月累，越來(lái)越多的企業(yè)被債務(wù)纏繞得動(dòng)彈不得。形成資本金不足的原因是多方面的。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有企業(yè)所獲利潤(rùn)通過(guò)各種途徑上交國(guó)家，沒(méi)有形成一套穩(wěn)定的自我積累機(jī)制；國(guó)家采取竭澤而漁的政策，很少向企業(yè)投入；經(jīng)過(guò)一定審批程序好不容易劃撥給企業(yè)的資金，有一部分后來(lái)又改成了貸款；企業(yè)存續(xù)期間，由于很少投入或不投入，原來(lái)國(guó)家投入的資產(chǎn)也就逐漸被消耗?？偟恼f(shuō)來(lái)，今天國(guó)有企業(yè)的困境是由傳統(tǒng)體制以及這種體制下的不當(dāng)管理造成的。資本金是成立公司的基本條件之一。公司沒(méi)有資本金或者資本金過(guò)少，經(jīng)營(yíng)能力和履行合同的能力就不具備。資

30、本金不到位，資本金抽逃，對(duì)交易另一方是一種欺騙。國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制，應(yīng)嚴(yán)把資本金這一關(guān)。為了嚴(yán)肅企業(yè)資本金制度，保證企業(yè)順利實(shí)行公司改造，每一企業(yè)應(yīng)先從充實(shí)資本金著手準(zhǔn)備。主要途徑包括：（1）國(guó)家或直接投資者已經(jīng)承諾投資而未實(shí)際投入或者已投入又抽回資本金的，應(yīng)當(dāng)依法投入；（2）國(guó)家或直接投資者有條件增加資本金的，追加資本金；（3）將存在現(xiàn)實(shí)資產(chǎn)的企業(yè)貸款設(shè)法改為投資；（4）企業(yè)資本有增值的，增值部分轉(zhuǎn)為資本；（5）企業(yè)當(dāng)年有盈利的，用盈利抵充資本；（6）國(guó)家對(duì)企業(yè)減免稅，用減免部分轉(zhuǎn)為資本金；（7）土地評(píng)估后，用土地使用權(quán)或出讓費(fèi)轉(zhuǎn)為資本金。充實(shí)資本金有可能使國(guó)家收益暫時(shí)受到影響，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮是值得的，從法律考慮也是它應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任。在改制時(shí)，還可以通過(guò)增加投資者擴(kuò)大資本。投資者很廣泛，可以是各種企業(yè)法人，可以是自然人，也可以是境外的投資商。目前各類企業(yè)法人可用于投資的資金是有