試論我國(guó)分稅制立法問(wèn)題

1、    試論我國(guó)分稅制立法問(wèn)題                     關(guān)鍵詞: 分稅制/立法模式                     構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的分稅

2、制財(cái)政體制立法（簡(jiǎn)稱(chēng)“分稅制立法”）體系是建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的一項(xiàng)重要任務(wù)。1994年實(shí)施的分稅制財(cái)政體制改革雖已初顯成效，并從整體上勾畫(huà)出我國(guó)財(cái)政體制立法的基本框架，但尚未構(gòu)建出形式完備、內(nèi)容規(guī)范的分稅制立法體系。為進(jìn)一步適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，推進(jìn)我國(guó)財(cái)政體制改革和立法，從理論和實(shí)踐的結(jié)合上探討我國(guó)分稅制立法的若干基本問(wèn)題，已顯得十分必要。（一）分稅制的立法界定財(cái)政體制，又稱(chēng)財(cái)政管理體制，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的通說(shuō)認(rèn)為，它是“在財(cái)政管理中，劃分各級(jí)政權(quán)之間以及國(guó)家與企事業(yè)部門(mén)、單位之間的職、責(zé)、權(quán)力和相應(yīng)利益的制度” 。除通說(shuō)之外，還有以下三種主要觀點(diǎn)：財(cái)政體制是劃分中央與地方

3、以及地方各級(jí)財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限的制度 ；財(cái)政體制是劃分各級(jí)政府財(cái)力和財(cái)權(quán)的法規(guī)；財(cái)政體制既是財(cái)政管理制度又是財(cái)政分配關(guān)系。據(jù)此，我們認(rèn)為，學(xué)者們均是從不同角度來(lái)界定財(cái)政體制的。實(shí)際上財(cái)政體制和財(cái)政體制法的涵義是不同的。國(guó)家立法時(shí)須首先界定財(cái)政體制的概念，否則會(huì)引起歧義。換言之，立法界定財(cái)政體制時(shí)，可參照但不宜直接引用上述某一種關(guān)于財(cái)政體制的定義，應(yīng)綜合考慮一些特殊因素，具體包括：（1）財(cái)政體制的法定涵義應(yīng)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制保持一致。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)十分廣泛并且直接延伸到經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，政府財(cái)政管理權(quán)的范圍較廣。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)一般不直接介入經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，財(cái)

4、政體制不直接決定國(guó)家和企事業(yè)單位、個(gè)人間的分配關(guān)系。（2）財(cái)政體制的法定涵義應(yīng)是具體的而不是抽象的，是明確的而不是模糊的。（3）財(cái)政體制的法定涵義還應(yīng)與財(cái)稅法的其他法律規(guī)范相銜接。因此，財(cái)政體制可界定為劃分各類(lèi)、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間財(cái)政權(quán)的制度。相應(yīng)地，財(cái)政體制法就是調(diào)整各類(lèi)、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間財(cái)政權(quán)分配關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。簡(jiǎn)言之，財(cái)政體制法就是財(cái)政分權(quán)法，它在財(cái)政法體系中居基本法地位。各類(lèi)、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)依財(cái)政體制法劃定的財(cái)政權(quán)來(lái)理順財(cái)政分配關(guān)系。財(cái)政體制受經(jīng)濟(jì)體制的影響而形成集權(quán)式和分權(quán)式兩種基本形式，分稅制就是一種分權(quán)式的財(cái)政體制，故稱(chēng)之為分稅制財(cái)政體制。關(guān)于分稅制問(wèn)題，在我國(guó)除少數(shù)學(xué)者主張它

5、僅為一種稅收體制外 ，通常將其定義為“在中央與地方政府之間以及地方各級(jí)政府之間以劃分各級(jí)政府事權(quán)為基礎(chǔ)相應(yīng)劃分財(cái)權(quán)和財(cái)力的一種分權(quán)式財(cái)政體制”。 應(yīng)當(dāng)指出的是，上述定義雖在一定意義上反映了分稅制的實(shí)質(zhì)問(wèn)題，但并未涵蓋分稅制的全部?jī)?nèi)容。概言之，分稅制是依法劃分各類(lèi)、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間財(cái)政權(quán)的制度。從各國(guó)分稅制立法的實(shí)踐看，我們認(rèn)為，分稅制至少應(yīng)包含以下幾方面的涵義：1分稅制是一種涉及多種財(cái)政要素、多種財(cái)政行為的綜合性財(cái)政體制。以法定形式劃分稅收收入是劃分財(cái)力的關(guān)鍵，而財(cái)力的形式受制于財(cái)政權(quán)的劃分，財(cái)政權(quán)的分配又是依據(jù)各類(lèi)、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì)和職責(zé)的，通過(guò)分稅制可以將財(cái)政權(quán)分配關(guān)系的各個(gè)方面聯(lián)系起來(lái)

6、，因此，分稅制是一種含稅收管理體制的財(cái)政體制。財(cái)政權(quán)由財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政行政權(quán)、財(cái)政司法權(quán)構(gòu)成，分稅制立法必須劃清三種不同屬性的財(cái)政權(quán)并進(jìn)行合理分配。2分稅制是分設(shè)機(jī)構(gòu)、劃分事權(quán)、劃分財(cái)政權(quán)三者相統(tǒng)一的財(cái)政體制。依我國(guó)憲法，財(cái)政權(quán)中的立法、行政、司法三種權(quán)力是分別由不同國(guó)家機(jī)關(guān)行使的。世界上不少?lài)?guó)家還分設(shè)國(guó)家稅務(wù)行政機(jī)關(guān)與地方稅務(wù)行政機(jī)關(guān)，并設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的稅務(wù)司法機(jī)關(guān)。各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)不同，事權(quán)也不一樣，劃分財(cái)政權(quán)應(yīng)與各自的事權(quán)相一致。機(jī)構(gòu)分設(shè)的目的是為了劃分事權(quán)和財(cái)政權(quán)，劃分財(cái)政權(quán)和事權(quán)亦要求機(jī)構(gòu)分設(shè)。3分稅制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家共同選擇的一種分權(quán)式財(cái)政體制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是自主、分權(quán)的經(jīng)濟(jì)，它為分稅制的

7、實(shí)施創(chuàng)造了條件，即中央和地方在政治上和經(jīng)濟(jì)上進(jìn)行適當(dāng)分權(quán)。分稅制作為一種分權(quán)式財(cái)政體制與經(jīng)濟(jì)體制是一致的。在中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，地方并無(wú)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)，缺少實(shí)施分稅制的基礎(chǔ)。4分稅制是一種以配套齊全的法律體系進(jìn)行保障的規(guī)范化財(cái)政體制。從一定意義上講，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，這無(wú)疑要求構(gòu)建完善的財(cái)政體制法。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，通常在憲法中明確規(guī)定實(shí)行分稅制，并在憲法中確認(rèn)各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)及相應(yīng)的事權(quán)，為分稅制提供國(guó)家基本法上的依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)法律將分稅制各個(gè)方面的制度以法律形式固定下來(lái)。 （二）分稅制立法模式的選擇應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步指出的是，各國(guó)分稅制立法受諸多因素的影響，在分權(quán)措施及分權(quán)程度上

8、是不相同的。概括起來(lái)，分稅制立法可以分為相對(duì)分權(quán)與絕對(duì)分權(quán)兩種立法模式。前者是將財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政行政權(quán)主要集中于中央，同時(shí)賦予地方國(guó)家機(jī)關(guān)一定的財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政行政權(quán)，中央與地方財(cái)政收支范圍雖相對(duì)明確，但亦有交叉，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模較大。后者則在中央與地方之間的財(cái)政分權(quán)較徹底，中央與地方各自的財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政行政權(quán)和財(cái)政收支范圍非常明確，互不交叉，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不大。那么，從實(shí)際出發(fā)，我國(guó)應(yīng)選擇何種分稅制立法模式呢？我們認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制、政治體制和立法體制決定我國(guó)分稅制立法的模式應(yīng)為相對(duì)分權(quán)式。1分稅制立法模式應(yīng)與國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。財(cái)政體制法是處

9、理中央和地方財(cái)政權(quán)分配關(guān)系的準(zhǔn)則，是具體的財(cái)政體制在法律上的反映。財(cái)政體制既受經(jīng)濟(jì)體制的制約，又構(gòu)成經(jīng)濟(jì)體制的一部分。集權(quán)經(jīng)濟(jì)體制下的財(cái)政體制法所規(guī)定的中央與地方財(cái)政分權(quán)水平較低甚至不實(shí)行分權(quán)，這種立法模式現(xiàn)已被越來(lái)越多的國(guó)家所揚(yáng)棄。在我國(guó)建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程中，多種所有制并存和發(fā)展決定國(guó)家財(cái)政收入的主要來(lái)源是稅收；多種利益格局并存要求實(shí)行分稅制；市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控都是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容，同時(shí)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制和宏觀調(diào)控在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的作用，必然促使中央適當(dāng)集中財(cái)政權(quán)以形成實(shí)施宏觀調(diào)控的手段和財(cái)力，同時(shí)，分配給地方一定的財(cái)政權(quán)，以調(diào)動(dòng)地方的積極性。2分稅制立法模式應(yīng)與國(guó)

10、家政治體制保持一致。我國(guó)是單一制的社會(huì)主義國(guó)家，中央與地方之間的權(quán)力劃分遵循民主集中制的原則，在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性，這決定我國(guó)財(cái)政權(quán)以中央統(tǒng)一為主、地方分權(quán)為輔。即與宏觀調(diào)控相對(duì)應(yīng)的財(cái)政權(quán)必須統(tǒng)一在中央，適應(yīng)市場(chǎng)調(diào)節(jié)的財(cái)政權(quán)由地方行使。在稅收體制中設(shè)置中央與地方共享稅就是政治上相對(duì)分權(quán)原則的體現(xiàn)。3分稅制立法模式應(yīng)與國(guó)家立法體制保持協(xié)調(diào)。從嚴(yán)格意義上講，我國(guó)實(shí)行兩級(jí)立法體制。在中央，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家立法權(quán)；在地方，省級(jí)（或省級(jí)人民政府所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）人民代表大會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相

11、抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。十一屆三中全會(huì)以來(lái)，為了推動(dòng)改革、開(kāi)放政策的實(shí)施，國(guó)務(wù)院曾制定了一批稅收方面的暫行條例，這并不表明國(guó)務(wù)院是立法機(jī)關(guān)，更不表明國(guó)務(wù)院制定稅收暫行條例構(gòu)成一級(jí)獨(dú)立的中央立法，因?yàn)閲?guó)務(wù)院制定稅收暫行條例是根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的委托進(jìn)行的授權(quán)性立法。同理，省級(jí)（或省級(jí)人民政府所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）人民政府根據(jù)省級(jí)（或省級(jí)人民政府所在地的市、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市）人民代表大會(huì)進(jìn)行的授權(quán)性立法亦不構(gòu)成一級(jí)獨(dú)立的地方性立法。由于財(cái)政體制法在財(cái)政法體系中居主導(dǎo)地位，顯然，財(cái)政體制法的表現(xiàn)形式應(yīng)為全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律。（三）分稅制立法內(nèi)容的建構(gòu)各國(guó)分稅制

12、立法的模式雖不盡相同，但其立法內(nèi)容的建構(gòu)基本上是一致的，即規(guī)定在各類(lèi)、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)之間主要?jiǎng)澐重?cái)政權(quán)中的立法、行政、司法三項(xiàng)權(quán)力。分稅制立法的核心是劃分財(cái)政權(quán)，主要目的是使各級(jí)政府具有與其事權(quán)相稱(chēng)的財(cái)力。各級(jí)政府的財(cái)力是由各級(jí)政府財(cái)政收支范圍和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模決定的，財(cái)力受制于財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政行政權(quán)。具體而言，分稅制立法至少應(yīng)包括以下六大方面的基本內(nèi)容：1分事權(quán)。劃分事權(quán)是分稅制實(shí)施的基礎(chǔ)，劃分事權(quán)的關(guān)鍵是將財(cái)政立法權(quán)與財(cái)政行政權(quán)分開(kāi)，將各級(jí)政府的事權(quán)分清。分清各級(jí)政府的事權(quán)首先應(yīng)明確各級(jí)政府的職能，著重解決兩個(gè)問(wèn)題：一是明確政府應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的范圍，防止政企不分；二是將政府事務(wù)在各級(jí)

13、政府間合理分配，防止權(quán)責(zé)不明。故將有關(guān)事權(quán)在各級(jí)政府間劃分并不等于均分事權(quán)，要充分考慮各級(jí)政府的實(shí)際情況，遵循適度分權(quán)、受益、職能優(yōu)勢(shì)原則。下級(jí)政府有能力承擔(dān)的事務(wù)，應(yīng)由下級(jí)政府辦理，上級(jí)政府所負(fù)責(zé)的事務(wù)須是不宜由下級(jí)政府承擔(dān)或下級(jí)政府無(wú)力承擔(dān)的事務(wù)；一項(xiàng)事權(quán)應(yīng)分配給哪一級(jí)政府可以依據(jù)其行使事權(quán)受益范圍所涵蓋的行政區(qū)域決定；各級(jí)政府都有處理不同事務(wù)的優(yōu)勢(shì)， 在劃分事權(quán)時(shí)應(yīng)充分考慮到這一點(diǎn)。2劃分國(guó)家財(cái)政級(jí)次并確定各級(jí)財(cái)政的收支范圍。國(guó)家財(cái)政的級(jí)次通常是一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政，財(cái)政支出范圍是由各政府的事權(quán)決定的。劃分財(cái)政支出范圍一般遵循以下標(biāo)準(zhǔn)：凡是規(guī)模龐大、需要巨額資金和高新技術(shù)才能完成的經(jīng)濟(jì)事務(wù)或

14、社會(huì)事務(wù)方面的支出，應(yīng)由中央財(cái)政承擔(dān)，否則由地方財(cái)政承擔(dān)；財(cái)政支出受益對(duì)象遍及全國(guó)的，應(yīng)屬于中央財(cái)政支出范圍，僅及于某一地方的，由該地方財(cái)政承擔(dān)，財(cái)政支出的計(jì)劃或標(biāo)準(zhǔn)須全國(guó)統(tǒng)一的，屬中央財(cái)政支出，須地方因地制宜的，為地方財(cái)政支出。據(jù)此，中央財(cái)政主要承擔(dān)國(guó)家安全、外交和中央國(guó)家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控所需的支出以及中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出；地方財(cái)政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。 劃分財(cái)政收入的范圍應(yīng)遵循事權(quán)與財(cái)力相結(jié)合的原則。劃分財(cái)政收入范圍應(yīng)以財(cái)政支出的范圍為依據(jù)，確保中央集中全國(guó)大部分財(cái)政收入，因?yàn)橹醒胝苯影?/p>

15、排消耗性財(cái)政支出外，為實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控還必須安排大量的轉(zhuǎn)移性財(cái)政支出。劃分財(cái)政收入的關(guān)鍵是劃分稅收收入，并符合效率、適合、相當(dāng)、經(jīng)濟(jì)等多項(xiàng)原則。3劃分中央與地方財(cái)政收入范圍。劃分財(cái)政收入的范圍應(yīng)遵循事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)的原則，并以財(cái)政支出的范圍為依據(jù)。劃分財(cái)政收入的范圍應(yīng)確保中央財(cái)政集中全國(guó)大部分財(cái)政收入。具體包括：（1）稅收收入的劃分。劃分稅收收入應(yīng)以征收芾硇矢叩途齠乘骯檳囊患恫普保遠(yuǎn)躍梅勾俳笮【齠乘骯檳囊患恫普夜殼敖胰媯凳旯鄣骺廝匭璧乃爸只醒胨埃梅怪苯酉喙氐乃爸秩范醒牒偷胤焦蠶硭埃氳胤嚼婀叵得芮小霸捶稚枰擁胤階櫓杖牖裕閿詰胤秸鞴艿乃爸腫魑胤剿啊?）國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的劃分。目前，中央企業(yè)稅后利潤(rùn)全部上交中

16、央財(cái)政，地方企業(yè)稅后利潤(rùn)全部上交地方財(cái)政。（3）其他專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政收入的劃分。4建立轉(zhuǎn)移支付制度。轉(zhuǎn)移支付是指上級(jí)政府將其財(cái)政收入按照法定標(biāo)準(zhǔn)、程序劃轉(zhuǎn)給下級(jí)政府作為其收入來(lái)源的一種撥款形式。根據(jù)財(cái)政收支法劃定的初次財(cái)政收入范圍，中央政府集中了全國(guó)60以上的財(cái)政收入，但按法定財(cái)政支出范圍，全國(guó)大部分消耗性財(cái)政支出由地方直接安排。中央與地方這種縱向的財(cái)政收支差額是由轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)平衡的。此外，由于同級(jí)不同地方財(cái)政收入水平上的差距，許多貧困地區(qū)維持機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)政支出都不能保障，同級(jí)不同地區(qū)間財(cái)政收支差額也需要轉(zhuǎn)移支付來(lái)平衡。因此，轉(zhuǎn)移支付對(duì)于彌補(bǔ)地方財(cái)政收支差額，維持整個(gè)國(guó)家各個(gè)地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的公共服

17、務(wù)最低標(biāo)準(zhǔn)，以創(chuàng)造全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有重大意義。 轉(zhuǎn)移支付有一般轉(zhuǎn)移支付和特殊轉(zhuǎn)移支付之分。前者又稱(chēng)整體性支付。上級(jí)政府對(duì)一般轉(zhuǎn)移支付資金的具體用途不予限定，由下級(jí)政府自主支配使用。后者亦稱(chēng)專(zhuān)項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付，它是上級(jí)政府依照特定目的和條件對(duì)下級(jí)政府的特殊補(bǔ)助，其主要目的是支持某一地區(qū)難以承擔(dān)的全國(guó)性或跨地區(qū)性項(xiàng)目，以及上級(jí)政府所鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)或項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)國(guó)家特定調(diào)控目的。5劃分財(cái)政行政權(quán)。財(cái)政行政權(quán)主要是各級(jí)政府運(yùn)用國(guó)家所賦予的依法組織財(cái)政收入和安排財(cái)政支出的強(qiáng)制性的權(quán)力，如公債發(fā)行權(quán)、稅款征收權(quán)等。這種權(quán)力不同于財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政司法權(quán)。財(cái)政立法權(quán)、財(cái)政司法權(quán)雖然也具有國(guó)家強(qiáng)制力，但財(cái)政

18、立法權(quán)是針對(duì)各類(lèi)財(cái)政事務(wù)制定和發(fā)布法律的權(quán)力，財(cái)政司法權(quán)是針對(duì)財(cái)政案件進(jìn)行審判的權(quán)力。但財(cái)政行政權(quán)應(yīng)受制于財(cái)政立法權(quán)和財(cái)政司法權(quán)。劃分財(cái)政行政權(quán)的總原則是，各級(jí)政府及其財(cái)政主管機(jī)關(guān)依照財(cái)稅法，對(duì)屬于該級(jí)財(cái)政收支事項(xiàng)獨(dú)立行使財(cái)政行政權(quán)，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府行使監(jiān)督權(quán)。6劃分財(cái)政立法權(quán)。根據(jù)法治原則，各項(xiàng)財(cái)政權(quán)的劃分最終表現(xiàn)為立法權(quán)的劃分。政治體制及立法體制上的差異造成各國(guó)行使財(cái)政立法權(quán)的機(jī)關(guān)不完全相同，以及中央與地方財(cái)政立法權(quán)的分配辦法各異。在西方國(guó)家，稅法必須由議會(huì)制定，地方稅收立法權(quán)的大小因各國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)實(shí)行聯(lián)邦制或單一制有所不同。在我國(guó)，憲法對(duì)立法權(quán)在權(quán)力機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間、中央與地方之間作了

19、劃分，這種劃分適用于財(cái)政立法權(quán)的劃分。這就是：全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一行使最高財(cái)政立法權(quán)，財(cái)政法律是制定財(cái)政行政法規(guī)、財(cái)政地方性法規(guī)的依據(jù)；國(guó)務(wù)院根據(jù)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)，可進(jìn)行財(cái)政委托立法，也可以制定財(cái)政法律的實(shí)施條例；法定的地方權(quán)力機(jī)關(guān)根據(jù)本地實(shí)際情況和需要，在不與法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性財(cái)政法規(guī)。（四）分稅制立法的完善1994年財(cái)稅體制改革雖確立了分稅制的基本框架，但幾年來(lái)的實(shí)踐表明我國(guó)分稅制立法尚不完善。我國(guó)分稅制立法亟待解決的問(wèn)題有：政府職能并未完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，各級(jí)政府事權(quán)不清；在統(tǒng)一稅法、集中稅權(quán)時(shí)，忽視授予地方稅收立法權(quán)；原有地區(qū)間財(cái)政分配格局尚未打破

20、，缺少轉(zhuǎn)移支付的法律規(guī)范；稅收司法保障體系不健全。故在走向21世紀(jì)之際，應(yīng)構(gòu)建在分稅制財(cái)政體制法統(tǒng)帥下的稅收基本法、財(cái)政收支劃分法、國(guó)債法和轉(zhuǎn)移支付法等構(gòu)成的財(cái)政法體系。制定稅收基本法可以解決地方稅收立法權(quán)限、國(guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局各自的稅收征管權(quán)限以及設(shè)立稅務(wù)司法機(jī)構(gòu)的問(wèn)題。對(duì)此，省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定稅收地方性法規(guī)已有法律依據(jù)。我國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法第7條規(guī)定，省級(jí)人民代表大會(huì)可以制定和頒布地方性法規(guī)。這里所稱(chēng)地方性法規(guī)理應(yīng)包括稅收地方性法規(guī)。賦予并允許地方實(shí)際行使稅收立法權(quán)，有助于將地方諸多“費(fèi)用”一并納入稅收管理的法制軌道。目前地方政府征收許多名目的“費(fèi)用”，實(shí)際上

21、相當(dāng)于地方稅。眾所周知，分稅制實(shí)施后我國(guó)地方稅制更加薄弱，地方行使稅收立法權(quán)有助于建立完備的地方稅體系。稅收基本法應(yīng)將地方稅收立法權(quán)具體化。同時(shí)，為加強(qiáng)中央對(duì)地方稅收立法權(quán)的監(jiān)督，還應(yīng)建立稅收地方性法規(guī)備案?jìng)洳橹贫取?guó)家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局稅收征管權(quán)限的劃分應(yīng)堅(jiān)持“各管各稅”的原則，中央稅和共享稅由國(guó)家稅務(wù)局征管，地方稅由地方稅務(wù)局征管。稅收司法保障體系可參照我國(guó)現(xiàn)行的鐵路、航運(yùn)司法保障體系建立。制定財(cái)政收支劃分法可以在明確各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上劃定各級(jí)政府的財(cái)政收支范圍。目前，我國(guó)各級(jí)政府的事權(quán)仍不明確，也不科學(xué)。政府經(jīng)濟(jì)方面的事權(quán)過(guò)大，社會(huì)事務(wù)管理投入不足。各級(jí)政府事權(quán)不明確，造成有利的則爭(zhēng)，

22、無(wú)利的則推。進(jìn)一步劃清各級(jí)政府的事權(quán)，首先，應(yīng)按“政企分開(kāi)”、“職能轉(zhuǎn)換”的原則界定政府的經(jīng)濟(jì)事權(quán)。政府應(yīng)逐步放棄直接從事個(gè)人、社會(huì)組織有能力承擔(dān)且與公共服務(wù)、宏觀調(diào)控?zé)o關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，放棄對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)的直接參與，集中力量從事個(gè)人、社會(huì)組織無(wú)力承擔(dān)或與公共服務(wù)、宏觀調(diào)控密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；其次，應(yīng)借鑒國(guó)外立法的成功經(jīng)驗(yàn)，將政府經(jīng)濟(jì)事務(wù)與社會(huì)事務(wù)方面的事權(quán)在各級(jí)政府間合理劃分，并以法律形式固定下來(lái)，以使各司其職。再次，可設(shè)定中央政府和地方政府共管事項(xiàng)，并可以由中央政府有償委托地方政府單獨(dú)辦理。此外，對(duì)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)、公債收入、事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入也應(yīng)在財(cái)政收支劃分法中進(jìn)一步明確其財(cái)政收入級(jí)

23、次。制定國(guó)債法。國(guó)債是我國(guó)彌補(bǔ)財(cái)政赤字、籌措財(cái)政資金的重要手段。現(xiàn)行國(guó)債管理的依據(jù)不僅停留在行政法規(guī)立法層次上，而且過(guò)于簡(jiǎn)單。國(guó)債法應(yīng)對(duì)國(guó)債發(fā)行的條件、審批程序、國(guó)債的種類(lèi)、發(fā)行的規(guī)模、國(guó)債的交易等問(wèn)題作出明確規(guī)定。通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)調(diào)整國(guó)債結(jié)構(gòu)、控制國(guó)債規(guī)模、強(qiáng)化國(guó)債管理、提高國(guó)債使用效益等目標(biāo)，使國(guó)債市場(chǎng)化、國(guó)債管理法律化。制定轉(zhuǎn)移支付法的目的在于實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府間財(cái)力分配的均衡以及各地區(qū)間公共財(cái)力分配的大致平衡，但目前轉(zhuǎn)移支付除規(guī)模不大之外，更主要的問(wèn)題是不規(guī)范，不能完全實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的目的。要解決上述問(wèn)題，有待于制定規(guī)范、完備的轉(zhuǎn)移支付法。轉(zhuǎn)移支付立法應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)各級(jí)財(cái)政收支平衡以及各地區(qū)基本財(cái)政

24、服務(wù)水平相當(dāng)為目標(biāo)。一般性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額規(guī)定采用因素法、稅收能力指數(shù)法等公式化的辦法測(cè)算。特殊性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)依專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政撥款法規(guī)定的條件、審批程序、使用監(jiān)督辦法進(jìn)行劃撥，減少任意性。此外，還應(yīng)制定與預(yù)算法配套的法律、法規(guī)，通過(guò)立法進(jìn)一步劃清各級(jí)政府的事權(quán)。綜上所述，分稅制立法是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系的重要組成部分。正確處理經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)關(guān)系，充分發(fā)揮各類(lèi)、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職能優(yōu)勢(shì)，既確保中央權(quán)威，又充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，呼喚著盡快構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范的分稅制立法體系。