試論我國農(nóng)地使用權(quán)順利流轉(zhuǎn)的“瓶頸”和主要對策芻議

1、試論我國農(nóng)地使用權(quán)順利流轉(zhuǎn)的“瓶頸”和主要對策芻議         10-10-26 10:06:00     作者：陳金田    編輯：studa090420論文摘要：農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于城鄉(xiāng)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化經(jīng)營。但由于法律法規(guī)體系的不完整、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的不完善、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場不發(fā)育等種種原因，農(nóng)地使用權(quán)的依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)在很大程度上受到制約。為此，迫切需要進(jìn)行相關(guān)體制的創(chuàng)新，從而切實(shí)有效地促進(jìn)農(nóng)地使用

2、權(quán)的依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)。 論文關(guān)鍵詞：農(nóng)地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；“瓶頸”；對策 一、我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必然性和迫切性 (一)進(jìn)一步緩解農(nóng)村人多地少矛盾的需要 由于城市規(guī)劃、環(huán)境污染、水土流失(20世紀(jì)最后20年，光沙化面積就由1000多平方公里猛增到2460平方公里)以及違規(guī)“圈地”等各種原因，我國的耕地以每年500萬-700萬畝的速度劇減，尤其是最近幾年，全國耕地一下子少了1億多畝，人均耕地也相應(yīng)由1980年的2畝減少到2003年的143畝，僅為世界人均耕地的14這愈來愈突出的人多地少的矛盾，一方面使得農(nóng)地負(fù)荷太大，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展面臨威脅；另一方面又使得農(nóng)村富余勞動力(指從事第一

3、產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村不充分就業(yè)的勞動力)大量產(chǎn)生。在耕地以每年500萬-700萬畝的速度減少的同時，農(nóng)村勞動力卻以每年600多萬的速度增加，據(jù)測算，全國現(xiàn)有的48億農(nóng)村勞動力中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際需要為17億，已從事非農(nóng)就業(yè)的有16億，另外15億屬于富余勞動力要解決包括緩解農(nóng)地超載力、增加繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的人均自然資源占有量在內(nèi)的這些問題，除了轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力和流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)外，目前還沒有其它更好的辦法。 (二)進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)地資源配置的需要 近年來，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)門路越來越廣，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)；另一方面，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等因素的影響，農(nóng)地經(jīng)營不僅無厚利

4、可圖，有的還虧本倒貼(占總農(nóng)戶775的以農(nóng)業(yè)為主要收入來源的農(nóng)戶人均純收入實(shí)際上還處于負(fù)增長狀態(tài))。于是，越來越多不安于“臉朝黃土背朝天”現(xiàn)狀的農(nóng)民紛紛加入第二、三產(chǎn)業(yè)的隊(duì)伍，非農(nóng)收入在他們的家庭經(jīng)濟(jì)中的比重也隨之而日益增加，2002年，全國農(nóng)村居民的非農(nóng)收入首次超過了務(wù)農(nóng)收入。然而，由于農(nóng)村社會保障體系尚未完善，不無后顧之憂的廣大農(nóng)民仍把農(nóng)地視為最基本、最可靠的保障(哪怕是既脆弱又低效能)，他們甚至寧可繼續(xù)支付農(nóng)業(yè)稅費(fèi)也不肯輕易轉(zhuǎn)包或完全放棄農(nóng)地使用權(quán)，就連那些已有相對固定非農(nóng)職業(yè)、非農(nóng)收入并主要依靠非農(nóng)收入而生存的也不例外。這種現(xiàn)象再加上有償退出農(nóng)地承包機(jī)制、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度尚未健全等其它原因

5、，使本來可以“暢其流”的農(nóng)地資源卻大多依然呈“固態(tài)”，有的勉強(qiáng)維持“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的低效兼業(yè)經(jīng)營狀態(tài)，有的則干脆棄耕撂荒，湖北全省僅2000年就有518的耕地撂荒，其中常年撂荒的達(dá)165，涉及4247萬農(nóng)戶。結(jié)果，一些增人而未增地的農(nóng)戶、種田能手無法通過農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)有效地解決“有田者不種、種田者少地”的現(xiàn)實(shí)矛盾，有限的農(nóng)地資源也未能得到充分的開發(fā)、利用。 (三)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)一步發(fā)展的需要 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在充分調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)積極性、解放農(nóng)村生產(chǎn)力等方面的歷史功績是無可爭議的，但隨著農(nóng)產(chǎn)品市場的進(jìn)一步開放，其固有的美中不足也日漸凸顯：第一，勢單力薄的生產(chǎn)主體既不利于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)

6、，也不利于抵御自然災(zāi)害。第二，面積少、規(guī)模小的小農(nóng)經(jīng)營一般只能維持或基本維持自給自足，能進(jìn)人流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量極為有限。況且，狹小的社會活動范圍也使得單干的農(nóng)戶難以及時獲取最新的農(nóng)業(yè)信息、無法準(zhǔn)確把握不斷變化的市場行情，盲目、無序的生產(chǎn)又容易導(dǎo)致結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)需脫節(jié)等。第三，以各自獨(dú)立、零星分散為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)格局既不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)新技術(shù)的應(yīng)用和推廣，也不利于農(nóng)地連片經(jīng)營、綜合開發(fā)以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，嚴(yán)重制約了專業(yè)化、規(guī)?；⒓s化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。也正因此，這些年來，我國農(nóng)業(yè)的經(jīng)營成本一直居高不下。以1999年為例，糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的成本分別是出售價格的82、94和99。另據(jù)浙江省農(nóng)村固定

7、觀察點(diǎn)的l0村資料記載，1995年畝均凈收益為68004元，1999年為50571元，4年間減幅達(dá)256，如果扣除人工和物質(zhì)費(fèi)用等因素，則1995年的畝均純收益為3451元，1999年為一17472元可想而知，不把農(nóng)地、資本、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的合理重組、優(yōu)化配置落到實(shí)處，我國的農(nóng)業(yè)很難有新的發(fā)展出路。 二、我國農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“瓶頸” (一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其不合理的政策 市場經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)要素自由流動，但在以戶籍制度為根基的二元分割的城鄉(xiāng)格局下，農(nóng)民先辦證后進(jìn)城等規(guī)定和城市正規(guī)就業(yè)部門不“垂青”于農(nóng)民等現(xiàn)象，直接或間接地阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。近年來，雖然非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域有所拓寬，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會也有

8、所增多，但除了那些有能力在城市投資幾十萬、上百萬和在城里有住房、有穩(wěn)定收入來源又繳得起一大筆增容費(fèi)的人之外，絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工的戶口只能繼續(xù)留在農(nóng)村。他們的“農(nóng)民”身份并不因?yàn)樽约翰辉賱?wù)農(nóng)而發(fā)生變化，進(jìn)城后也無法與城里人平起平坐：他們不但要按規(guī)定辦理諸如計生、就業(yè)、暫住、健康等各種各樣的證，繳納諸如就業(yè)管理、治安保護(hù)等各種各樣的入城費(fèi)(多的時候，各種費(fèi)用加起來每年不下千億元)而且還免不了要在職業(yè)選擇、勞保福利、子女上學(xué)、城市生活等各方面?zhèn)涫芷缫?，合法?quán)益也常常得不到應(yīng)有的保障等等。如此巨額的非農(nóng)就業(yè)成本，無疑成了農(nóng)民離鄉(xiāng)離土的一大藩籬。 (二)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系不完整 2003年3月1

9、日開始實(shí)行的農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式。承包期內(nèi)，發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)”。這說明，對于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益的合法性問題，法律已經(jīng)作了肯定性的回答，政府的政策也已逐漸放松了對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制。但是，城鎮(zhèn)居民、外商投資者等能否成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的受讓人?受讓人可否再轉(zhuǎn)讓?可否以農(nóng)地使用權(quán)作為股份制、合伙制企業(yè)中的出資等諸如此類的問題至今還沒有明確的法律依據(jù)。況且，農(nóng)地流轉(zhuǎn)具體的操作程序、形式、流轉(zhuǎn)對象、合同各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任認(rèn)定、合同的管理和監(jiān)督、仲裁主體、調(diào)處糾紛和矛盾的辦法、政

10、府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)、作用等方面的法律、法規(guī)也基本上是空白。我國沒有一部完整的指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的法律法規(guī)，甚至全國性文件也少得可憐，因而在實(shí)際操作過程中幾乎無法可依，解決問題的任意性太大、難度也大。此外，現(xiàn)行法律制度還未對農(nóng)地所有權(quán)主體進(jìn)行清晰的界定，雖然憲法和其它一些重要法律都明確規(guī)定了農(nóng)地歸集體所有，但不同法律對“集體”一詞所涵蓋的范圍的解釋也頗有出入，有的指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級，有的是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織等。結(jié)果不難想象，缺乏有效制衡機(jī)制的農(nóng)地所有權(quán)者與基層政府之間常常因此而相互“較勁”：后者往往打著公共利益的旗號，濫用行政權(quán)力，違法侵害集體農(nóng)地所有權(quán)，前者則濫用甚至肆

11、意擴(kuò)充農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)能，違法改變農(nóng)地用途或出售集體農(nóng)地而從中謀取利益等等。 (三)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場不發(fā)育 依托統(tǒng)一、開放、公平、公正、規(guī)范、有序而非雜亂無章、自由泛濫的農(nóng)地市場，在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律下進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的整體運(yùn)作，是完備的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的一個重要因素。但由于生產(chǎn)力發(fā)展水平、宏觀政策環(huán)境等方面的原因，我國農(nóng)地市場尚未完全發(fā)育，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中仍呈現(xiàn)出約束過多、管理薄弱、缺乏動力機(jī)制的現(xiàn)狀。農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也仍然處于自發(fā)、分散和無序狀態(tài)。除了社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織推進(jìn)的流轉(zhuǎn)外，大多數(shù)屬于農(nóng)戶之間的私下轉(zhuǎn)包，效率低下自不待言，運(yùn)作程序、管理形式也欠規(guī)范，流轉(zhuǎn)的價格依據(jù)、利益補(bǔ)償關(guān)系的協(xié)調(diào)以及農(nóng)地股權(quán)的確

12、定等隨意性的空間都很大，雙方的權(quán)益經(jīng)常得不到應(yīng)有的保障。因此，應(yīng)盡快使農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定性與農(nóng)地資源的流動性在市場機(jī)制的作用下有機(jī)地統(tǒng)一起來，有力地促成農(nóng)地使用權(quán)往資金雄厚、效益高、技術(shù)先進(jìn)、管理科學(xué)、開拓能力強(qiáng)等專業(yè)種植大戶、種田能手、龍頭企業(yè)以及其他現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營者流轉(zhuǎn)，多方盤活農(nóng)地資源。 (四)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不完善 健全完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)不但可以為當(dāng)事人提供委托代理、農(nóng)地信托、農(nóng)地評等定級、地租地價評估、政策和法律咨詢、市場預(yù)測、項(xiàng)目推介、合同的公證、監(jiān)督和仲裁等專業(yè)化、社會化服務(wù)系統(tǒng)，而且能為當(dāng)事人處理涉及所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)等主體利益的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，便于當(dāng)事人準(zhǔn)確了解、掌握農(nóng)地

13、流轉(zhuǎn)的市場行情，節(jié)省人力、物力、財力。節(jié)約交易和履約等合同行為成本，使農(nóng)戶之間小范圍、臨時性、個別性的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠓秶㈤L期性、經(jīng)常性和整體性。然而，我國至今還沒有一家正式的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)掛牌運(yùn)作，在信息不靈、數(shù)據(jù)不全和各種管理不到位的情況下，挨家挨戶、零敲碎打的供需方直接流轉(zhuǎn)不僅是盲目的，而且成本高、成交率低、成交規(guī)模和范圍小(一般局限于本村、本小組內(nèi)、有的只是在親友或鄰居間私下進(jìn)行)，糾紛隱患多。而暫由集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)中介推動的流轉(zhuǎn)，雖易于操作，目前也比較常見，但既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動員的雙重身份使得實(shí)際掌握了農(nóng)地處置權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體運(yùn)作過程中很難擺正自己的位置。不但無法確保透明、公正、公平和效率，還會助長農(nóng)地尋租等腐敗之風(fēng)