我國現(xiàn)行農村宅基地使用權制度的梳理

1、宅基地與耕地是廣大農民得以安身立命、實現(xiàn)“居者有其屋，耕者有 其田”這一基本生存保障的兩大支點，宅基地與耕地的所有權或用益權制 度，也因之成為保障廣大農民的生存利益的根本性制度。在我國漫長的農 業(yè)社會發(fā)展史上，倡議或實施不同的宅基地與耕地制度，對于國家政權的 穩(wěn)定與變迭，社會發(fā)展的進程與走向都有著十分巨大的影響。事實上，我 國新近三十年的改革開放進程便是由上世紀七十年代末期開始的以“分產 到戶”為表征的耕地制度的改革開始的，并由此衍生和推進了整體的經濟 社會發(fā)展與政治制度文明建設，其成功有目共睹?？梢哉f，建立和健全完 善的農村宅基地以及耕地、林地、草地等農業(yè)用地制度，事關我國八億多 農民的生存

2、品質，事關我國農村社會長期穩(wěn)定的發(fā)展大局，也事關目前正 緊鑼密鼓地進行的社會主義新農村建設的成敗。在農業(yè)用地方面，我國于 2002 年通過了農村土地承包經營法 ，用法律的形成明確地賦予農村集 體經濟組織的成員以長期而有保障的土地使用權，并就農村土地承包經營 權的取得、保護與流轉等作了全面系統(tǒng)的規(guī)定；但在農村宅基地方面，雖 然新分布的 在第三編“用益物權”專章規(guī)定了“宅基地使用權”制度， 并于第對宅基地使用權作了法定定義，即“宅基地使用權人依法對集體所 有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬 設施?！钡鶕谝话傥迨龡l“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適 用等法律和國

3、家有關規(guī)定。 ”的規(guī)定， 宅基地使用權制度目前仍顯得零散、 紊亂，缺乏系統(tǒng)性與周全性。本文擬通過對現(xiàn)行宅基地制度的梳理，勾劃 其結構框架，進而論證其完善路徑對我國現(xiàn)行農村宅基地使用權制度的梳理經過對新中國建立以來我國現(xiàn)有全部涉及農村宅基地使用權問題 的政策、法律、規(guī)章等 1 這些政策、法律、規(guī)章等主要有 1950 年 6 月 28日、1954年、1962年 9月 27日中共中央農村人民公社工作條 例修正草案、1963年3 月20日中共中央關于對社員宅基地問題作一些 補充規(guī)定的通知、1963年8 月 28日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政 策幾個問題的意見（修正稿） 、 1979年 2月 2日、1

4、981年 4月 17日、 1982年 5月 14日國務院國家建設征用土地條例 、 1982年 2月 13日、 1984年 8月 30日、1986年及其后各次修正案、 1990 年 1月 3日國 務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知 、 1995年 3月 11日的通知、1995年、1998年 11月 4日、1999年 5 月 6日、2000年 6 月13日中共中央國務院關于小城鎮(zhèn)建設有關政策 、 2001年 3月 30日國發(fā) 6號、 2004年、 2004年、 2004年國發(fā) 28 號、2004年 11月 2日的通知、 2005年12月 31日等。 1 認真、 細致的耙梳，

5、筆者認為，我國現(xiàn)行農村宅基地使用權制度的基本框架與主 要內容是：1、農村宅基地所有權由農民所有轉變?yōu)榧w所有。 由此引伸出的 一個基本原則是宅基地所有權歸集體，而使用權歸農民。 1950 年第及 1954 年第明確規(guī)定實行農民土地所有制，國家依照法律保護農民的土 地所有權和其他生產資料所有權，讓農民能夠分享革命勝利的果實，實現(xiàn)“居其有其屋，耕者有其田”。此為農村土地（包括宅基地）農民所有制 階段。其后，我國效仿前蘇聯(lián)推行社會主義農業(yè)集體合作化運動，并相應 地將農村土地的農民所有制改革為勞動群眾集體所有制。實現(xiàn)農村土地集 體所有制的規(guī)定，始自 1962 年中共中央農村人民公社工作條例修正草 案，

6、后為多層級政策、法規(guī)重申，最后由我國憲法與所確認，成為一個基 本原則。其在宅基地方面的表述，最為經典的是 1963年 3月 20 日中共中 央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知中的規(guī)定，即社員的 宅基地， 包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地， 都歸生產隊集體所有， 一律不準出租或買賣，但仍歸各戶長期使用，長期不變。該規(guī)定不僅第一 次明確了農村宅基地所有權與使用權分屬于集體與農民個體這一基本原 則，并暗含了“宅基使用權”的概念。2、農村宅基地使用權的設立。 農村宅基地由村集體依法設立，其設立程序與原則主要有：（1）由需用地農民提出申請，經村集體討論決定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核與縣 市審批。根據 198

7、2年村鎮(zhèn)建房用地管理條例 （第 14 條）和的規(guī)定， 農村集體經濟組織成員等需要宅基地建房的，應向本集體經濟組織提出申 請，并在本集體經濟組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報經 鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報縣（市）審批。2）審批宅基地需符合統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，節(jié)約用地的原則我國人多地少， 珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策。 根據 1981年 4月 17 日、1982 年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例 、以及（第， 2004） 的規(guī)定，農村建房用地，必須統(tǒng)一規(guī)劃（符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃） ，合 理布局，節(jié)約用地。凡能利用荒地的，不得占用耕地；凡能利用坡地、薄 地的，不得占用平地、好地、園地；凡是就

8、地改造的，應充分利用原有的 宅基地和村鎮(zhèn)空閑地。嚴格控制占用耕地，不允許占用基本農田保護區(qū)的 土地。為了節(jié)約用地，要因地制宜選擇適當?shù)慕ㄖ问?，在山區(qū)建房要依 山就勢， 黃土高原可提倡修建窯洞， 城市郊區(qū)和人多地少經濟發(fā)達的地區(qū)， 應鼓勵有條件的農戶建多層住宅。受自然條件限制，確實需要動用耕地建 房的，要經過嚴格的審批。在審批權限上， 1986 年第規(guī)定，使用原有的宅基地、村內空 閑地和其他土地的，由鄉(xiāng)級人民政府批準；使用耕地的，經鄉(xiāng)級人民政府 審核后，報縣級人民政府批準。 而 2004年第規(guī)定，農村村民住宅用地， 經鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級人民政府批準；其中，涉及占用農用地 的，須依照該

9、法第的規(guī)定辦理審批手續(xù)，即審批主體升級為省、自治區(qū)、 直轄市人民政府。宅基地使用權的審批趨于嚴格。（3）一戶只能擁有一處宅基地，且宅基地的面積不得超過省、自 治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。 1986 年第與 2004 年第均規(guī)定，農村 居民建住宅使用土地，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準，后者更 進一步明確規(guī)定，農村村民一戶只能擁有一處宅基地。此后，面積標準與一戶一宅”原則不斷被強調，成為宅基地使用權制度的核心要素但是，對基于合法原因（讓與、繼承）而致宅基地面積超標的， 可作變通處理。 如 1995年第、規(guī)定，接受轉讓、 購買房屋取得的宅基地， 與原有宅基地合計面積超過當?shù)卣?guī)定標準，按照有關

10、規(guī)定處理后允許 繼續(xù)使用的，可暫時確定其集體土地建設用地使用權。繼承房屋取得的宅 基地，可確定集體土地建設用地使用權，但須在土地登記卡和土地證書內 注明超過標準面積的數(shù)量。等以后分戶建房或現(xiàn)有房屋拆遷、改建、翻建 或政府依法實施規(guī)劃重新建設時，再按當?shù)卣?guī)定的面積標準重新確定 使用權，其超過部分退還集體。（ 4）出賣、出租住房后再申請宅基地的，不予批準。 1982 年國 務院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第 15 條規(guī)定，出賣、出租房屋的，不得再 申請宅基地。 1986 年第、 2004 年第重申了該規(guī)定， 2004 年對 該規(guī)定作了擴展，規(guī)定農村村民將原有住房出賣、出租或贈與他人后，再 申請宅基地的

11、，不得批準。3、農村宅基地使用權的保有與行使。（1）宅基地使用權可長久行使，受法律保護。 1963年 3月 20日 中共中央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知 、 1963 年 8 月 28 日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規(guī)定，社員的宅基地，包括有建筑物和沒有建筑物的空白宅基地，歸各戶長期使用，長期不變，生產隊應保護社員的使用權，不能想收就收，想調 劑就調劑。（2）宅基地上的附著物，由宅基地使用權人所有，可為買賣、租 賃等處分。 1963 年 3 月 20 日中共中央關于對社員宅基地問題作一些補 充規(guī)定的通知、 1963年 8 月 28 日最高人民法院關于貫

12、徹執(zhí)行民事政策 幾個問題的意見（修正稿） 規(guī)定，宅基地上的附著物，如房屋、樹木、廠 柵、豬圈、廁所等永遠歸社員所有，社員有買賣房屋或租賃房屋的權利。 房屋出賣后，宅基地的使用權隨之轉移給房主，但宅基地的所有權仍歸集 體所有。（3）宅基地使用權的權能受到限制，即不準對宅基地為出租、抵 押、轉讓或買賣等。自 1962年 9 月農村人民公社工作條例修正草案 起， 我國一些政策性文件 2 這些規(guī)定主要有： 1962 年 9 月農村人民公社 工作條例修正草案、1963年 3 月 20 日中共中央關于對社員宅基地問題 作一些補充規(guī)定的通知 、1963年 8 月 28日最高人民法院關于貫徹執(zhí)行 民事政策幾個

13、問題的意見（修正稿） 。2 規(guī)定，農村土地，包括宅基地， 均屬于集體經濟組織（如生產隊）所有，一律不準出租或買賣。對此，筆 者認為，根據這些規(guī)定的上下文語境判斷，其所強調的其實應為農村土地 的集體所有制，說的是土地所有權不得買賣、租賃。 1981 年 4 月 17 日 規(guī)定的是，分配給社員的宅基地、自留地（自留山）和承包的耕地，社員 只有使用權，不準出租、買賣和擅自轉讓。這里“不準出租、買賣和擅自 轉讓”的，究為所有權還是使用權，似有疑義。即使如此，該條規(guī)定還是 為宅基地使用權的轉讓留了一個口子。 1982 年國務院村鎮(zhèn)建房用地管理 條例第 4 條規(guī)定，“社員對宅基地、自留地、自留山、飼料地和

14、承包的 土地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權，沒有所有權。嚴禁買賣、出租和 違法轉讓建房用地。 ”與本條同義。 同樣內含建房用地可依法轉讓的意思。 1995第規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用 權不得抵押。該條有兩層突破，一是將宅基地使用權的權能限制擴及到抵 押；再一個就是第一次明確了受限制的是宅基地使用權，不再有客體不明 之憾。（ 2004年）第規(guī)定農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或 者出租用于非農業(yè)建設，從更宏觀的角度限制了土地使用權的權能。另外，對違法出賣、出租宅基地使用權的， 根據 1982 年國務院村 鎮(zhèn)建房用地管理條例第 21 條的規(guī)定，應限期將土地退回集體

15、，沒收全部 所得款項，并處以罰款。 1990年 1月 3日國務院批轉國家土地管理局關 于加強農村宅基地管理工作請示的通知更規(guī)定，對現(xiàn)有住宅有出租、出 賣或改為經營場所的，除不再批準新的宅基用地外，還應按其實際占用土 地面積，從經營之日起，核收土地使用費。（4）宅基地使用權的行使必須遵守其邊界。 1963 年 8 月 28日最 高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規(guī)定，社 員不能借口修建房屋，隨便擴大墻院，擴大宅基地，來侵占集體耕地，已 經擴大侵占的必須退出。 1984 年第規(guī)定，城市房屋所有人在原宅基地上翻建、改建、擴建自己的房屋時，未按規(guī)定辦理合法手續(xù)的，依法不予保 護。

16、行使宅基地的使用權而妨礙公共利益和他人利益的， 應依法予以制止。4、宅基地使用權的流轉如前所述，現(xiàn)行政策法律禁止買賣、出租、抵押、擅自轉讓、違 法轉讓宅基地使用權，但沒有絕對禁止宅基地使用權的合法轉讓。筆者認 為，根據現(xiàn)行法源，所謂宅基地使用權的合法轉讓，指的應該是基于“地 隨房走”原則而允許的宅基地使用權的移轉。如 1963年 3月 20日中共中 央關于對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知 、1963年8 月28日最 高人民法院關于貫徹執(zhí)行民事政策幾個問題的意見（修正稿） 規(guī)定，房 屋出賣后，宅基地的使用權隨之轉移給房主，但宅基地的使用權仍歸集體 所有。值得注意的是，在禁止宅基地使用權為買賣

17、、出賣、出租、抵押的 前提下，基于“地隨房走”原則而發(fā)生的宅基地使用權的轉讓，只能是無 償?shù)牡?，因而宅基地使用權不具有獨立的價值。不僅如此，為了防止宅基地使用權以房屋所有權的形式實際流通， 確保農村宅基地使用權的非財產性質，現(xiàn)行法律政策規(guī)定，宅基地不得直 接或間接向城市居民轉讓，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地。雖然1986、1988 年第規(guī)定，城鎮(zhèn)非農業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土 地的，必須經縣級人民政府批準，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄 市規(guī)定的標準， 并參照國家建設征用土地的標準支付補償費和安置補助費。 為城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地開了口子，但因此帶來一些農村集體經濟組 織和房

18、地產商利用該規(guī)定大肆炒賣宅基地，違法利用農村宅基地進行房地 產開發(fā)，3尹飛：用益物權，中國法制出版社，2005年版，第257 頁。3 故1999年5月6日明確規(guī)定，農民的住宅不得向城市居民出 售，也不得批準城市居民占用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法 建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產證。 2004 年規(guī)定，禁止城鎮(zhèn)居 民 在 農 村 購 置 宅 基 地 。5、農村宅基地使用權的管理（1）依法收回空閑宅基地，防止宅基地閑置浪費。 1982 年國務 院村鎮(zhèn)建房用地管理條例第 15條規(guī)定，社員遷居并拆除房屋后騰出的 宅基地，由生產隊收回，統(tǒng)一安排使用。 1995年第規(guī)定，空閑或房屋坍 塌、

19、拆除兩年以上未恢復使用的宅基地，不確定土地使用權。已經確定使 用權的，由集體報經縣級人民政府批準，注銷其土地登記，土地由集體收 回。2000 年中共中央、國務院關于小城鎮(zhèn)建設有關政策規(guī)定，為鼓勵 農民進入小城鎮(zhèn)，從 2000年起，凡在縣級市市區(qū)、縣人民政府駐地鎮(zhèn)及縣 以下小城鎮(zhèn)有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的農民，均可根據本人 意愿轉為城鎮(zhèn)戶口，并在子女入學、參軍、就業(yè)等方面享受與城鎮(zhèn)居民同 等待遇，不得實行歧視性政策。對進鎮(zhèn)農戶的宅基地，要適時轉換出來， 防止閑置浪費。 1990年1月3日國務院批轉國家土地管理局關于加強農 村宅基地管理工作請示的通知規(guī)定，對已經“農轉非”的人員，要適時

20、核減宅基地面積。2）禁止收取宅基地使用權有償使用費。雖然 1990年 1月 3日國務院批轉國家土地管理局關于加強農村宅基地管理工作請示的通知 ， 對山東省德州地區(qū)和全國二百多個縣的部分鄉(xiāng)、村試行的宅基地有償使用 持肯定態(tài)度，并對進一步搞好農村宅基地有償使用的試點，進行了指導， 如選擇經濟基礎較好，耕地資源緊張的縣、鄉(xiāng)、村，有組織、有步驟地進 行試點；確定宅基地有償使用收費標準時，對在規(guī)定用地標準以內的，既 要體現(xiàn)有償原則，又要照顧群眾的經濟承受能力，少用少交費，多用多交 費；超標準用地的，應規(guī)定較高的收費標準；對級差收益較高地段，收費 標準要適當提高；建立和完善土地使用費管理制度。宅基地使用費要本著 “取之于戶，收費適度；用之于村，使用得當”的原則，實行村有、鄉(xiāng)管、 銀行立戶制度。?？顚Ｓ?，主要用于村內基礎設施和公益事業(yè)建設，不得 挪作他用，等。但 2004 年規(guī)定，各地一律不得在宅基地審批中向農民收 取新增建設用地土地有償使用費。（3）加強農村宅基地登記發(fā)證工作。 2004年規(guī)定 ,市、縣國土 資源管理部門要加快農村宅基地土地登記發(fā)證工作，做到宅基地土地登記 發(fā)證到戶，內容規(guī)范清楚，切實維護農民的合法權益。要加強農村宅基地 的變更登記工作，變更一宗，登記一宗，充分發(fā)揮地籍檔案資料在