我國(guó)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度的運(yùn)行現(xiàn)狀公私財(cái)物所有權(quán).doc

1、我國(guó)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度的運(yùn)行現(xiàn)狀公私財(cái)物所有權(quán)關(guān)于集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)問(wèn)題，現(xiàn)有的研究成果大都是從純法學(xué)的角度，以于歐陸的民法理論為基準(zhǔn)，對(duì)制度文本中的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)進(jìn)行詮釋、分析p 、評(píng)判并提出改進(jìn)方案。這種文本層面的研究固然不可缺少，但卻顯得較為單薄，脫離現(xiàn)實(shí)。制度文本與生活事實(shí)總是或多或少相脫節(jié)的，尤其是在鄉(xiāng)土本色的中國(guó)農(nóng)村，此種脫節(jié)或者說(shuō)斷裂現(xiàn)象更為明顯。在鄉(xiāng)土生活場(chǎng)域（注：“場(chǎng)域”這個(gè)概念是法國(guó)社會(huì)學(xué)家布迪厄提出來(lái)的，意指由一系列的社會(huì)位置及其相互關(guān)系所構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)或社會(huì)空間。在布迪厄的理論中，“場(chǎng)域”以社會(huì)分工為基礎(chǔ)被分為司法場(chǎng)域、藝術(shù)場(chǎng)域、教育場(chǎng)域等，這些場(chǎng)域又構(gòu)成一個(gè)元場(chǎng)域。參見(jiàn)法

2、布迪厄著，強(qiáng)世功譯：法律的力量邁向司法場(chǎng)域的社會(huì)學(xué)，載北大法律評(píng)論第2卷第2輯，第499頁(yè)。中國(guó)的鄉(xiāng)村并沒(méi)有高度的社會(huì)分工，所以場(chǎng)域也沒(méi)有具體分化，我們所能看到的只是一個(gè)未分化的、混合性的生活場(chǎng)域，本文稱之為“鄉(xiāng)土生活場(chǎng)域”，它在某種程度上可以理解為一個(gè)元場(chǎng)域，由處于不同社會(huì)位置的村民、村干部以及介入鄉(xiāng)村生活的地方政府官員構(gòu)成。）中，集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的運(yùn)行邏輯與法律文本的預(yù)設(shè)迥然有別。本文借鑒社會(huì)學(xué)與政治學(xué)的相關(guān)研究成果，對(duì)我國(guó)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度的運(yùn)行現(xiàn)狀進(jìn)行剖析并探索其完善的出路。 一、權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的集體財(cái)產(chǎn)：集體所有權(quán)的殘缺與異化（一）行政權(quán)力控制下的集體財(cái)產(chǎn)在我國(guó)現(xiàn)行的法律文本中，農(nóng)村的

3、土地、森林、山嶺、草原及鄉(xiāng)村企業(yè)等財(cái)產(chǎn)都屬于一定社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有，除非法律另有規(guī)定。在民法語(yǔ)境中，所有權(quán)是完全物權(quán)、自物權(quán)與私權(quán)，這意味著它具有完整性、自主性與自治性在不損害社會(huì)公共利益的前提下自由地決定如何利用或處分其財(cái)產(chǎn)。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)并不具備自主性、完整性與自治性，因?yàn)樗诤艽蟪潭壬鲜苄姓?quán)力的控制。對(duì)于集體土地，這種控制表現(xiàn)得尤為突出。行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的控制有兩種方式：一種是直接控制，另一種是間接控制。間接控制是指行政機(jī)關(guān)通過(guò)對(duì)村委會(huì)、村黨支部等村社機(jī)構(gòu)的控制，借助后者的力量間接地支配集體財(cái)產(chǎn)。直接控制則體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)擁有收益提取權(quán)、征收征用權(quán)以及管

4、制權(quán)等。行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)收益提取的形式主要是各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的征收?！岸悺卑ㄞr(nóng)業(yè)稅與特產(chǎn)稅?！百M(fèi)”主要指由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府收取的五種統(tǒng)籌費(fèi)與共同性生產(chǎn)費(fèi)。除此之外，農(nóng)村居民使用集體土地建造住房還要向政府繳納一定的費(fèi)用，其中有些是合法收取的，有些雖是非法收取但在實(shí)踐中卻是普遍現(xiàn)象。1 （P212）長(zhǎng)期以來(lái)，這些稅費(fèi)一直是農(nóng)民的沉重負(fù)擔(dān)。從2000年開(kāi)始，在開(kāi)展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的地方，鄉(xiāng)統(tǒng)籌被取消了，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收范圍也縮小了，某些地方降低甚至取消了農(nóng)業(yè)稅。但在還沒(méi)有進(jìn)行改革的地方農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)依然很重，即便在某些已經(jīng)進(jìn)行改革的地方，基層政府仍然以各種方式變相地抽取農(nóng)地收益。行政機(jī)關(guān)對(duì)集體土地的

5、征收征用權(quán)的依據(jù)是我國(guó)憲法第10條與土地管理法第2條。按照這兩條的規(guī)定，國(guó)家出于公共利益的需要可以對(duì)集體土地實(shí)行征收或征用。在當(dāng)下中國(guó)特殊的社會(huì)背景下，行政機(jī)關(guān)對(duì)集體土地的征收征用權(quán)經(jīng)常被濫用。“公共利益”總是被地方政府?dāng)U大解釋?zhuān)灾劣谄髽I(yè)建造廠房或辦公樓、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建造商品房等都能被視為“出于公共利益需要”從而成為征地的理由。在國(guó)外，政府征地需要向土地所有權(quán)人支付相當(dāng)于土地市場(chǎng)價(jià)的征地補(bǔ)償金。而在我國(guó)，政府征用集體土地時(shí)所支付的補(bǔ)償金卻與土地的市場(chǎng)價(jià)相去甚遠(yuǎn)。2 （P260）顯然，無(wú)論從征地條件還是從征地對(duì)價(jià)的角度看，在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)的征地權(quán)都屬于對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的過(guò)度控制。行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村集體財(cái)

6、產(chǎn)的管制權(quán)主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，對(duì)集體土地利用或處分行為的審批權(quán)。按照農(nóng)村土地承包法第48條的規(guī)定，將“四荒”土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人，需要報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。按照土地管理法第60條、62條的規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織將其土地提供給其成員或其所設(shè)立的企事業(yè)單位用于非農(nóng)建設(shè)，需要縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，在實(shí)踐中還需要先過(guò)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府這一關(guān)。其二，對(duì)城鄉(xiāng)土地資流轉(zhuǎn)的限制與壟斷。在現(xiàn)行法中，集體經(jīng)濟(jì)組織不得直接在其土地上為城鎮(zhèn)單位或個(gè)人設(shè)定建筑用地使用權(quán)。城鎮(zhèn)單位或個(gè)人要想從農(nóng)村獲得建筑用地使用權(quán)，必須通過(guò)征地程序，由政府將集體土地征為國(guó)有土地，然后再出讓給需要用地的人，這可以說(shuō)是一種“合法”

7、的壟斷行為。行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的直接控制是公開(kāi)、正式的，通常也是合法的從法實(shí)證主義的立場(chǎng)看是合法的。與此不同，行政權(quán)力對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的間接控制通常是隱蔽的，而且沒(méi)有法律依據(jù)，可以說(shuō)是一種非制度化（非正式）的控制。按照村民委員會(huì)組織法的規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府與村委會(huì)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，反過(guò)來(lái)說(shuō)則是協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系，二者并非上下級(jí)之間的科層關(guān)系。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，很多地方的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府卻利用政治組織關(guān)系、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部的私人交情、經(jīng)濟(jì)上的互惠關(guān)系以及傳統(tǒng)觀念的殘余影響力等因素建立了其與村委會(huì)之間事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。借助這種非正式的科層關(guān)系，行政權(quán)力對(duì)集體財(cái)產(chǎn)施加變相、隱蔽的控制。譬如

8、，有些地方鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府要求村干部向其上交一定比例的村提留，作為其預(yù)算外收入。3 （P66、264）又比如，國(guó)家征收征用集體土地的補(bǔ)償金本來(lái)應(yīng)當(dāng)歸屬于村集體，但有些地方的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府卻從中提取一定比例。4 （P41）美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家德姆塞茨認(rèn)為，完整的所有權(quán)是由一組未加限定的權(quán)利組成的，一旦政府對(duì)這組權(quán)利的一部分施以限制，就相當(dāng)于該所有權(quán)已被部分地分配給了政府，從而喪失了完整性。5 （P23）我國(guó)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)就是一個(gè)范例。行政機(jī)關(guān)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的管制權(quán)損害了集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的處分權(quán)能，對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的收益提取權(quán)以及間接控制損害了集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的收益權(quán)能，而對(duì)集體土地的過(guò)度征收與征用則使集體土地所有權(quán)的存

9、續(xù)時(shí)刻面臨著危脅。從這個(gè)意義上說(shuō)，行政權(quán)力控制下的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是一種殘缺的所有權(quán)。（二）村社干部權(quán)力支配下的集體財(cái)產(chǎn)按照民法通則第74條第1款的規(guī)定，農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)屬于一定范圍內(nèi)的勞動(dòng)群眾集體。從理論上說(shuō)，村委會(huì)或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社（以下統(tǒng)稱“村社機(jī)構(gòu)”）是“勞動(dòng)群眾集體”或者說(shuō)農(nóng)民集體的代表機(jī)關(guān)，其負(fù)責(zé)人是農(nóng)民集體的法定代表人。作為代表機(jī)關(guān)，村社機(jī)構(gòu)及其成員的職務(wù)行為應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)集體的利益為目的，或者說(shuō)，他們的行為代表了集體的行為。然而，這只不過(guò)是制度文本上的理想圖式而已。在鄉(xiāng)土生活場(chǎng)域中，它并未兌現(xiàn)為生活事實(shí)。在當(dāng)前我國(guó)絕大多數(shù)村莊，集體財(cái)產(chǎn)都是由村民委員會(huì)管理的。6 （P6）在某些

10、地方的村莊，農(nóng)地雖然名義上分別屬于由過(guò)去的生產(chǎn)隊(duì)延續(xù)下來(lái)的若干個(gè)“次級(jí)”集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但村委會(huì)仍然在很大程度上對(duì)這些土地?fù)碛薪K極控制權(quán)。按照村民委員會(huì)組織法第2條與第11條的規(guī)定，村委會(huì)成員由村民直接選舉產(chǎn)生。按制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期，村委會(huì)是村民自治組織，是基層民主的產(chǎn)物。然而，近年來(lái)的許多調(diào)查報(bào)告表明，實(shí)際情況并非如此。當(dāng)前我國(guó)的村委會(huì)無(wú)論在選舉方面還是在職權(quán)的行使方面民主化的程度都普遍較低。我國(guó)農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍較低，欠缺足夠的參政能力，在選舉過(guò)程中容易被人操縱。實(shí)際上，村委會(huì)成員在很多情形中是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)、村黨支部的干預(yù)下或者在村內(nèi)某些勢(shì)力集團(tuán)（比如家族）的安排下產(chǎn)生的。由于村委會(huì)的選舉過(guò)

11、程不夠民主，而且村民缺乏有效的手段監(jiān)督村委會(huì)，無(wú)法對(duì)村委會(huì)形成足夠的外部壓力，所以村委會(huì)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理自然就難以真正體現(xiàn)村民集體的意志或者說(shuō)符合村民集體的利益。這一點(diǎn)突出體現(xiàn)在村委會(huì)處分集體土地的行為以及村辦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中。在我國(guó)現(xiàn)行的土地法律制度框架內(nèi)，農(nóng)民集體原則上無(wú)權(quán)將其土地出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人用于非農(nóng)建設(shè)。例外情況是，依土地管理法第60條的規(guī)定，農(nóng)民集體可以用土地使用權(quán)入股與本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人共同創(chuàng)辦企業(yè)。在實(shí)踐中，這個(gè)例外條款普遍被村社干部濫用。筆者在東南沿海某縣縣城附近的幾個(gè)村莊調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，村干部經(jīng)常以入股、聯(lián)營(yíng)為名將農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地變相出讓給外來(lái)企業(yè)

12、，從中獲得一筆價(jià)金。這筆價(jià)金有一小部分支付給被出讓的農(nóng)地的承包人，其余的作為村財(cái)政收入當(dāng)然大部分最終都以各種形式被村干部揮霍掉或轉(zhuǎn)入其私人腰包。有些村干部甚至從土地受讓人那里收取回扣，從而少算土地出讓金。除了這種變相出讓以外，在靠近城鎮(zhèn)的農(nóng)村還普遍存在村委會(huì)直接將土地出讓給外來(lái)的企業(yè)或個(gè)人用于開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、修建廠房或個(gè)人住宅的現(xiàn)象，由此所得的土地出讓金有相當(dāng)一部分變?yōu)榇甯刹康乃饺素?cái)產(chǎn)。7 （P40）村委會(huì)將農(nóng)地變相出讓或直接出讓給外來(lái)企業(yè)或個(gè)人時(shí)，一般都沒(méi)有經(jīng)過(guò)村民會(huì)議同意。這塊土地在法律上歸村民集體所有，全體村民本來(lái)都有權(quán)從土地出讓中獲得一定的利益，然而，在實(shí)踐中，除了被出讓土地的承包人能獲得

13、一定補(bǔ)償外，集體的其他成員通常從中得不到什么利益。可以說(shuō)，村委會(huì)出讓集體土地的行為在絕大多數(shù)情形中并不符合集體成員（村民）的意志與利益。換言之，在此種場(chǎng)合，并不是集體在行使其所有權(quán)，而是村社干部為了其私人利益行使其對(duì)于集體土地的權(quán)力，這雖然不是行政權(quán)力，但也是一種權(quán)力社會(huì)學(xué)意義上的事實(shí)性權(quán)力，亦即不問(wèn)他人的意愿或者通過(guò)操縱他人的意愿，將其意志強(qiáng)加給他人的力量8 （P29）。村辦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)同樣表現(xiàn)為一個(gè)權(quán)力過(guò)程。20世紀(jì)80年代，我國(guó)沿海一些地方開(kāi)始創(chuàng)辦鄉(xiāng)村企業(yè)并取得巨大成功，1992年以后，國(guó)家以政策形式號(hào)召大辦鄉(xiāng)村企業(yè)，鄉(xiāng)村企業(yè)由此在廣大農(nóng)村得到推廣，許多村莊都以各種形式創(chuàng)辦了企業(yè)。在法律上

14、，村辦企業(yè)如果不具備法人資格，其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)就直接歸屬于村集體；如果具備法人資格，村集體就是以獨(dú)資股東的身份對(duì)企業(yè)享有股權(quán)，但此種獨(dú)資股權(quán)事實(shí)上就相當(dāng)于所有權(quán)。本文在此處不作嚴(yán)格區(qū)分，一律將村集體對(duì)村辦企業(yè)享有的權(quán)利稱為所有權(quán)。這種所有權(quán)只不過(guò)存在于制度文本中而已，在實(shí)踐中，它已經(jīng)被村社干部的權(quán)力覆蓋。經(jīng)濟(jì)學(xué)界與政治學(xué)界的一些調(diào)研報(bào)告表明，村辦企業(yè)在很大程度上受村社干部的控制。在人事方面，村辦企業(yè)的廠長(zhǎng)、經(jīng)理等管理層成員一般都是由村委會(huì)主任甚至是由村支書(shū)委派的，有不少村辦企業(yè)的廠長(zhǎng)同時(shí)也是村委會(huì)或村支部成員，大多數(shù)村辦企業(yè)廠長(zhǎng)、副廠長(zhǎng)、經(jīng)理都是村社干部的親朋好友。人事方面的任免權(quán)在鄉(xiāng)土生活場(chǎng)域中

15、是一種重要的權(quán)力資，村社干部在任命村辦企業(yè)管理人員的過(guò)程中往往能獲得某種形式的經(jīng)濟(jì)利益。企業(yè)管理人員上任后在很大程度上仍受村社干部的控制，村社干部借此得以介入村辦企業(yè)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程，支配企業(yè)的財(cái)產(chǎn)，從中為自己謀取私利。在違背市場(chǎng)邏輯的權(quán)力型經(jīng)營(yíng)模式下，大多數(shù)村辦企業(yè)最終都處于虧損甚至倒閉狀態(tài)，即使有盈利上交給村委會(huì)，這些利益也很少能到達(dá)村民手中。作為集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人一分子的村民從村辦企業(yè)中所獲得的利益通常是微乎其微的。象華西村、南街村那樣真正靠村辦企業(yè)致富的村莊在全國(guó)如鳳毛麟角，況且她們的道路能走多遠(yuǎn)還很難說(shuō)。村民集體雖然在法律文本上是集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人，但其權(quán)利卻總是被村社干部的權(quán)力阻隔從而未能

16、傳達(dá)至集體財(cái)產(chǎn)。從名義上看，村社機(jī)構(gòu)是村民集體的代表機(jī)關(guān)，在不太嚴(yán)格的意義上也可以稱之為集體的代理人。然而，由于集體只是一個(gè)抽象的乃至虛幻的存在，既欠缺穩(wěn)固、嚴(yán)密的組織形態(tài)，也欠缺針對(duì)村社機(jī)構(gòu)的有效的監(jiān)督與制約手段，所以村社機(jī)構(gòu)通常并不能真正表達(dá)村民集體的意志。美國(guó)法學(xué)家麥克尼爾在新社會(huì)契約論這本書(shū)中指出，現(xiàn)代社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域是一個(gè)沒(méi)有委托人的世界：在科層化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)里，科層組織的成員聽(tīng)命于其上司，后者又聽(tīng)命于更高級(jí)別的上司，整個(gè)科層組織是一個(gè)自我維系的系統(tǒng)，名義上的委托人選民或股東對(duì)于該科層組織并不擁有實(shí)際的支配權(quán)，委托人已經(jīng)死亡，科層組織及其成員成為沒(méi)有委托人的代理人。9 （P7273）

17、嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，我國(guó)農(nóng)村算不上高度科層化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)，充其量只是一個(gè)已經(jīng)在一定程度上被納入國(guó)家政治建構(gòu)規(guī)劃的鄉(xiāng)土社會(huì)，但筆者以為，麥克尼爾的理論在此仍有適用的余地，將村社機(jī)構(gòu)及其成員（村社干部）稱為“沒(méi)有委托人的代理人”并不為過(guò)。作為“沒(méi)有委托人的代理人”，村社干部在經(jīng)營(yíng)管理集體財(cái)產(chǎn)時(shí)通常并未面臨來(lái)自集體成員的外在壓力。在鄉(xiāng)土生活場(chǎng)域中，村民寧可憑借自己與村社干部的親緣關(guān)系或私人交情從集體財(cái)產(chǎn)中獲取利益，也不愿通過(guò)權(quán)利訴求來(lái)實(shí)現(xiàn)本來(lái)應(yīng)該屬于他們的利益這種生活技藝對(duì)他們而言是陌生的，尚未被他們的生活經(jīng)驗(yàn)證明是有效的。在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)中，我們看到的基本上都是村社干部的身影，制度文本上的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)已經(jīng)異化

18、為村社干部的權(quán)力。這種事實(shí)性權(quán)力與行政機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的直接、正式的控制權(quán)（規(guī)范性權(quán)力）及間接、非正式的控制權(quán)（也是一種事實(shí)性權(quán)力）交織成一張權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)就處于這張權(quán)力網(wǎng)絡(luò)之中。二、程序主義法律范式下的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)：一種改良方案行政權(quán)力控制下的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是一種殘缺的所有權(quán)。實(shí)際上，從知識(shí)譜系的角度看，我國(guó)現(xiàn)行法律文本中的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)概念并非真正意義上的所有權(quán)或者說(shuō)私法語(yǔ)境中的所有權(quán)，它只不過(guò)是政治經(jīng)濟(jì)學(xué)語(yǔ)境中的集體所有制概念的代名詞而已，這個(gè)概念欠缺所有權(quán)固有的價(jià)值內(nèi)核：主體獨(dú)立、地位平等以及意志自由。10 （P107-115）以這種名不副實(shí)的所有權(quán)概念作為

19、民法的基本范疇顯然不妥。我國(guó)未來(lái)民法典中的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)是蘊(yùn)涵了主體獨(dú)立、地位平等、意志自由等價(jià)值理念的真正意義上的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，行政權(quán)力對(duì)集體財(cái)產(chǎn)不必要的束縛應(yīng)當(dāng)逐步解除，農(nóng)民集體應(yīng)當(dāng)對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有獨(dú)立、完整的所有權(quán)。這是我國(guó)將來(lái)必須經(jīng)歷的一個(gè)立法觀念轉(zhuǎn)型過(guò)程。然而，如果僅僅停留在這個(gè)層面上，并不能真正解決我國(guó)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)面臨的困境，因?yàn)榉晌谋旧溪?dú)立、完整的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在鄉(xiāng)土生活場(chǎng)域中仍有可能異化為村社干部的權(quán)力，集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)依然成為問(wèn)題。換言之，把私法語(yǔ)境中的所有權(quán)賦予農(nóng)民集體只能解決集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的殘缺問(wèn)題，我們還須進(jìn)一步尋求集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)異化問(wèn)題的對(duì)策。德國(guó)著名社會(huì)理

20、論家哈貝馬斯在其巨著在事實(shí)與規(guī)范之間中提出了一個(gè)“程序主義法律范式”。他認(rèn)為，現(xiàn)代法經(jīng)歷了一個(gè)從形式主義/自由主義到實(shí)質(zhì)主義/福利國(guó)家的范式轉(zhuǎn)換過(guò)程。形式主義/自由主義法律范式試圖通過(guò)為私人劃分各自的自由領(lǐng)域（私域），確保一種消極的法律地位，由私人合理地追求自己的利益并發(fā)現(xiàn)自己的幸福，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義。這樣一種實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的規(guī)范性期待隱含地依賴于有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)程之平衡（亦即市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)地位平等筆者注）的經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)以及有關(guān)財(cái)產(chǎn)之廣泛分布和社會(huì)權(quán)力之近乎平均分配的社會(huì)學(xué)假設(shè)。然而這兩種假設(shè)已被證明是無(wú)法兌現(xiàn)的，這意味著，形式主義/自由主義法律范式所構(gòu)想的社會(huì)正義圖景是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。實(shí)質(zhì)主義/福利國(guó)家

21、的法律范式力圖通過(guò)政府以某種方式公正地分配社會(huì)財(cái)富或者對(duì)市場(chǎng)過(guò)程進(jìn)行積極的干預(yù)、對(duì)經(jīng)濟(jì)力量的不對(duì)稱予以矯正，從而為私人實(shí)現(xiàn)其平等的消極自由提供物質(zhì)前提與機(jī)會(huì)保障，亦即確保私人能夠真正實(shí)現(xiàn)自主，然而，其家長(zhǎng)主義的做法卻恰恰妨害了私人自主的實(shí)現(xiàn)，結(jié)果是自治異化為他治。哈貝馬斯認(rèn)為，固守福利國(guó)家的家長(zhǎng)主義是不明智的，但回到自由主義法律范式也是不可能的，唯一的出路是轉(zhuǎn)向程序主義法律范式。在這種法律范式下，處于公共領(lǐng)域中的公民通過(guò)民主程序參與法律過(guò)程包括法律的產(chǎn)生、詮釋與實(shí)施過(guò)程，通過(guò)這種參與，公共意見(jiàn)轉(zhuǎn)化為交往權(quán)力，對(duì)立法者進(jìn)行授權(quán)，為導(dǎo)控性行政提供合法化，對(duì)法院創(chuàng)造或發(fā)展法律的活動(dòng)科加更強(qiáng)的論證義務(wù)

22、，從而確保公民遵守的法律他們通過(guò)各種形式的民主商談所形成的規(guī)范共識(shí)。11 （P500-506）程序主義法律觀對(duì)于解決我國(guó)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)問(wèn)題具有一定的啟示意義。農(nóng)民集體與福利國(guó)家具有類(lèi)似之處：福利國(guó)家是一個(gè)福利性的政治共同體，農(nóng)民集體則是一個(gè)福利性的經(jīng)濟(jì)共同體，二者都是福利共同體。在福利國(guó)家模式下，存在公共機(jī)構(gòu)的權(quán)力與公民的權(quán)利相背離的現(xiàn)象，換言之，公民在制度文本上的政治自治可能異化為事實(shí)上的他治。同樣的道理，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)模式下，集體成員（村民）在制度文本上的經(jīng)濟(jì)自治也會(huì)異化為事實(shí)上的他治。發(fā)生異化的主要原因在于現(xiàn)行農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)欠缺程序性內(nèi)涵。民法通則第74條以及土地管理法第8條只是

23、簡(jiǎn)單地宣布哪些財(cái)產(chǎn)歸農(nóng)民集體所有，并未具體規(guī)定集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的運(yùn)作程序，這種權(quán)利宣言式的規(guī)定只能產(chǎn)生空洞、虛幻的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)大都是由村委會(huì)經(jīng)營(yíng)管理的，所以村民委員會(huì)組織法中的相關(guān)規(guī)定在某種程度上扮演了集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)運(yùn)作的程序性規(guī)范的角色。然而，按照制度設(shè)計(jì)者的本意，村委會(huì)與城鎮(zhèn)的居委會(huì)一樣，都是社區(qū)自治組織，其職能主要是負(fù)責(zé)社區(qū)公共事務(wù)的治理，經(jīng)管集體財(cái)產(chǎn)本來(lái)只是其附帶職能。集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使與社區(qū)公共事務(wù)治理有所不同。社區(qū)公共事務(wù)主要包括村莊治安、文教、公共衛(wèi)生、村民糾紛的調(diào)解以及村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，這些事務(wù)通常并未關(guān)系到村民個(gè)人的切身經(jīng)濟(jì)利益，而集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使則關(guān)乎

24、每個(gè)村民的切身經(jīng)濟(jì)利益，甚至牽涉到村民的生存問(wèn)題。這兩種事務(wù)的差異意味著它們的運(yùn)作程序也應(yīng)當(dāng)有所差別，相對(duì)而言，集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行使程序應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)得更為嚴(yán)密、周全，以便給集體成員的切身利益提供更為有力的保護(hù)?，F(xiàn)行的村委會(huì)運(yùn)作程序主要是針對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的治理而設(shè)計(jì)的，并未考慮到集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)問(wèn)題的特殊性。換言之，現(xiàn)行的農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)在運(yùn)作程序方面是在搭村民委員會(huì)組織法的便車(chē)，它并沒(méi)有適合自身特性的完備的程序。解決我國(guó)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)異化問(wèn)題要求立法者針對(duì)集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)行使的特殊性為其設(shè)置專(zhuān)門(mén)的程序。此種程序應(yīng)該盡可能地確保集體成員有機(jī)會(huì)參與形成有關(guān)集體財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、處分的決策，有機(jī)會(huì)對(duì)集體代

25、表機(jī)構(gòu)的職務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，或者有機(jī)會(huì)以其他方式將其意志融入集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的運(yùn)作過(guò)程中。要而言之，這種程序應(yīng)具備在集體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主化的功能。從程序的可操作性角度看，農(nóng)民集體的規(guī)模宜小不宜大。在現(xiàn)行法中，農(nóng)民集體有三種：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體以及村內(nèi)若干個(gè)次級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織（通常是村民小組）。它們分別由當(dāng)年的人民公社、大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)演化而來(lái)。在當(dāng)年的“三級(jí)所有”體制中，這三種集體是層層控制的關(guān)系，亦即公社控制著大隊(duì)、大隊(duì)控制著生產(chǎn)隊(duì)。經(jīng)歷了二十多年的改革實(shí)踐之后，這三種集體之間的關(guān)系發(fā)生了一些變化。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體逐漸淡出農(nóng)村經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)，目前真正屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有的財(cái)產(chǎn)已經(jīng)廖廖無(wú)幾，甚至已經(jīng)說(shuō)不清究竟哪

26、些財(cái)產(chǎn)歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體所有某些財(cái)產(chǎn)與其說(shuō)歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，還不如說(shuō)歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府所有。在當(dāng)前的集體經(jīng)濟(jì)體制中，村集體無(wú)疑處于核心地位，不但直接擁有以前屬于大隊(duì)的集體財(cái)產(chǎn)，而且還以各種形式控制著本應(yīng)該屬于村民小組的集體土地。從法律上看，村民會(huì)議是村集體的最高權(quán)力機(jī)關(guān)或者說(shuō)意思形成機(jī)關(guān)。然而，在今天的鄉(xiāng)村，人們參與公共生活的熱情已經(jīng)遠(yuǎn)不如二十多年以前，村民們把主要精力都投入到自家的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上，對(duì)于結(jié)果難以預(yù)期的村莊公共活動(dòng)，往往選擇不參加，表現(xiàn)出一種“無(wú)政治意識(shí)”。12 （P36-43）因此，在那些規(guī)模稍微大一點(diǎn)的村莊，村民會(huì)議召集的難度很大，即便偶爾能召開(kāi)會(huì)議，由于人數(shù)太多，也很難通過(guò)討論形

27、成所謂的集體意志，最終還是由村干部說(shuō)了算，村民會(huì)議已經(jīng)蛻變成村干部為其權(quán)力尋求合法性外衣的工具。在這樣的體制下，農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)異化為村社干部的贏利型權(quán)力是不足為奇的。如此看來(lái)，集體規(guī)模太大是實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)民主化的一個(gè)障礙。欲使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)運(yùn)作程序具有可操作性，應(yīng)當(dāng)以村民小組作為農(nóng)民集體的主要形態(tài)，把絕大部分集體財(cái)產(chǎn)劃歸村內(nèi)各村民小組所有，尤其是耕地。當(dāng)然，某些在性質(zhì)上不宜或者說(shuō)沒(méi)必要?jiǎng)潥w村民小組所有的財(cái)產(chǎn)仍應(yīng)當(dāng)歸村集體所有，比如村莊基礎(chǔ)設(shè)施、荒山、荒灘、荒溝等。應(yīng)當(dāng)在法律上明確規(guī)定村集體及村社機(jī)構(gòu)不得干預(yù)、侵犯、剝奪村民小組的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。至于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體，沒(méi)有必要再予以保留。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通常

28、有數(shù)萬(wàn)人口，在技術(shù)上根本不可能由數(shù)萬(wàn)農(nóng)民形成集體意志，也不可能由他們分享集體財(cái)產(chǎn)的收益。所謂的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體只不過(guò)是一個(gè)虛構(gòu)的概念而已，在未來(lái)的相關(guān)立法中，應(yīng)當(dāng)把這種集體形態(tài)取消。筆者認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)立法中的集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)運(yùn)作程序應(yīng)當(dāng)包括集體成員大會(huì)的召集程序、表決程序、少數(shù)派救濟(jì)程序、日常事務(wù)執(zhí)行及其監(jiān)督程序等。集體成員大會(huì)是集體的意思機(jī)關(guān)或者說(shuō)決策機(jī)關(guān)。對(duì)于村民小組集體所有的財(cái)產(chǎn)，任何一項(xiàng)處分行為都應(yīng)當(dāng)提交成員大會(huì)討論表決。按照本文在前面所提出的立法建議，由村民小組集體所有的財(cái)產(chǎn)主要是象耕地那樣的能夠直接給村民帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的財(cái)產(chǎn)，其處分在很大程度上關(guān)系到村民的長(zhǎng)久生計(jì)問(wèn)題，理應(yīng)由小組成員大會(huì)進(jìn)

29、行表決。村民小組的成員數(shù)量相對(duì)較少，發(fā)生財(cái)產(chǎn)處分的機(jī)會(huì)一般也不會(huì)太多，所以召開(kāi)成員大會(huì)對(duì)財(cái)產(chǎn)處分（包括對(duì)內(nèi)處分與對(duì)外處分）進(jìn)行表決具有較強(qiáng)的可行性。村民小組可以選出一名小組長(zhǎng)與一名副組長(zhǎng)，其主要職責(zé)是在必要的時(shí)候召集并主持小組成員大會(huì)，除此之外不應(yīng)當(dāng)賦予其更多的權(quán)力對(duì)于村民小組來(lái)說(shuō)，一般也沒(méi)有什么日常事務(wù)需要由小組長(zhǎng)執(zhí)行。召開(kāi)小組成員大會(huì)應(yīng)當(dāng)提前一定時(shí)間通知各成員，而且必須有五分之四以上成員（可委托代理人）參加方可召開(kāi)。如果表決的事項(xiàng)是集體財(cái)產(chǎn)的對(duì)外處分，比如將集體土地發(fā)包或出讓給本村民小組以外的人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)成員五分之四多數(shù)通過(guò)；如果表決事項(xiàng)是集體財(cái)產(chǎn)的對(duì)內(nèi)處分，比如土地發(fā)包給本小組成員，只

30、須經(jīng)到會(huì)成員三分之二多數(shù)通過(guò)即可。少數(shù)派成員如果認(rèn)為小組成員大會(huì)在召集、表決等環(huán)節(jié)違反程序或者有證據(jù)表明小組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)或利害關(guān)系人為謀取私利使用不正當(dāng)手段操縱成員大會(huì)的表決過(guò)程，有權(quán)向基層政府的相關(guān)部門(mén)投訴，或向法院起訴。按照本文前面所提出的立法建議，由村集體所有的財(cái)產(chǎn)主要是村莊基礎(chǔ)設(shè)施、荒山、荒灘、荒溝等與村民切身利益關(guān)系不大的財(cái)產(chǎn)，所以其財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的運(yùn)作程序不必設(shè)計(jì)得象村民小組財(cái)產(chǎn)所有權(quán)運(yùn)作程序那樣嚴(yán)格，只須對(duì)現(xiàn)行法所規(guī)定的程序作一些修改即可，比如重大財(cái)產(chǎn)處分行為的表決程序可以規(guī)定得更嚴(yán)格一些、可增設(shè)少數(shù)派成員的救濟(jì)程序等。三、冷靜地對(duì)待集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)程序主義的權(quán)利觀為我國(guó)農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有

31、權(quán)制度的完善提供了一個(gè)出路或者說(shuō)改良方案。這種方案可以在一定程度上克服集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)異化現(xiàn)象，但是集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)發(fā)生異化的危險(xiǎn)并未因此被完全消解。集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的運(yùn)作程序設(shè)計(jì)得再完備，一旦將其輸入鄉(xiāng)土生活場(chǎng)域，都會(huì)遭受固有的鄉(xiāng)土生活邏輯的抵抗從而發(fā)生變異。用日本法學(xué)家川島武宜的話說(shuō)，這種現(xiàn)象體現(xiàn)了“法與社會(huì)的間隙”。13 （P30）費(fèi)孝通先生在半個(gè)多世紀(jì)前通過(guò)社區(qū)考察得出結(jié)論：中國(guó)的基層社會(huì)是鄉(xiāng)土性的，這種鄉(xiāng)土社會(huì)是封閉的熟人社會(huì)，其結(jié)構(gòu)是一種差序格局。所謂的差序格局是一種同心圓結(jié)構(gòu)：每一個(gè)人都以親緣或地緣上的親疏遠(yuǎn)近作為尺度，以自己為中心一圈一圈地依次往外推，編織一張社會(huì)關(guān)系網(wǎng)。14 （P6

32、-27）在半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間里，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)歷了若干次由國(guó)家發(fā)起的政治經(jīng)濟(jì)變革，城市的工業(yè)文明在擴(kuò)張過(guò)程中也不斷沖擊著鄉(xiāng)村社會(huì)，許多地方的鄉(xiāng)村生活方式與文化結(jié)構(gòu)同半個(gè)多世紀(jì)之前相比發(fā)生了一些變化，盡管如此，從總體上看我國(guó)農(nóng)村仍然是一個(gè)以差序格局為表征為鄉(xiāng)土社會(huì)。在費(fèi)孝通先生看來(lái)，鄉(xiāng)土社會(huì)的差序格局與西方社會(huì)的團(tuán)體格局是不同的。在西方的團(tuán)體格局中，團(tuán)體（家庭、社團(tuán)、國(guó)家）成員的地位是平等的，團(tuán)體的界限是清晰的，團(tuán)體是凌駕于各成員之上的一個(gè)超然的實(shí)體，它擁有一套超然的“籠罩性”的行為規(guī)則。在中國(guó)的差序格局中，從處于圓心那個(gè)人的角度看，同心圓上的人依其親疏遠(yuǎn)近被分為三六九等，由同心圓構(gòu)成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)并非一個(gè)界限清晰的超然實(shí)體，人們眼中只有親疏不等的親朋鄰里關(guān)系，沒(méi)有超然的團(tuán)體概念以及“籠罩性”的道德規(guī)范。15 （P27-36）盡管在當(dāng)下我國(guó)的鄉(xiāng)土社會(huì)中，從表面上看也存在由制度所創(chuàng)設(shè)的各種團(tuán)體，但這些團(tuán)體卻被“嵌”在差序格局之中從而在某種程度上被解構(gòu)或扭曲了。農(nóng)民集體就是最典型的范例。按照制度設(shè)計(jì)者的預(yù)期，集體是一個(gè)凌駕于其成員之上的超然的團(tuán)體，集體財(cái)產(chǎn)是各成員公