第七章 海域使用管理

1、第七章第七章 海域使用管理海域使用管理 基本內(nèi)涵：基本內(nèi)涵： 海域使用管理是海洋管理的一個(gè)重要組成內(nèi)容，它是國(guó)家根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，依據(jù)海域的資源與環(huán)境條件，對(duì)海域的分配、使用、整治和保護(hù)等過程和行為為所進(jìn)行的決策、組織、控制和監(jiān)督等一系列工作的總稱。 第一節(jié)第一節(jié) 海域使用管理制度的基本內(nèi)涵海域使用管理制度的基本內(nèi)涵 一、海域使用管理的基本概念一、海域使用管理的基本概念 （一）海域海域 海域是指中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床、和底土。 包括兩層含義： 第一，在垂直方向上，它不僅僅指水面，還包括水面以下的水體、海床、和底土； 第二，在水平方向上，海域包括我國(guó)的內(nèi)水和領(lǐng)海，

2、具有明確的界限范圍。 討論：我國(guó)法律上的海域，與聯(lián)合國(guó)海洋法公約的海域范圍比較。討論：我國(guó)法律上的海域，與聯(lián)合國(guó)海洋法公約的海域范圍比較。 我國(guó)領(lǐng)土范圍的海域，包括領(lǐng)?；€以內(nèi)的水域，即內(nèi)海，和領(lǐng)?；€以外的12海里寬度范圍內(nèi)的水面、水體和海床和底土。而內(nèi)水則是指領(lǐng)海基線與海岸線之間的水域。 海域使用管理法 把整個(gè)領(lǐng)土范圍內(nèi)的海域作為一個(gè)整體來加以規(guī)范與管理，以便發(fā)揮它的整體功能。 灘涂、河口無疑都應(yīng)屬于海域使用管理法中所指的海域的范圍，應(yīng)屬于海域使用管理法適用范圍的海域。（二）海域使用 根據(jù)海域使用管理法中定義的海域使用是指在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海持續(xù)使用特定海域三個(gè)月以上的排他性用?；顒?dòng)

3、。 四個(gè)特征：四個(gè)特征： 一是使用的海域是特定的，即利用海域的任何一個(gè)部分，如水體、海床、底土均構(gòu)成海域使用，如電纜管道雖然只占用底土，但也屬于海域使用管理的一種類型。 二是固定使用海域，而非游動(dòng)性使用，如航行、捕撈等則不屬于海域使用。 三是持續(xù)使用海域，且時(shí)間在3個(gè)月以上。 四是使用主體具有排他性，即只要某一開發(fā)利用活動(dòng)發(fā)生后，其他單位和個(gè)人則不能在此海域中從事與該活動(dòng)相排斥的開發(fā)利用活動(dòng)。 （三）海域使用管理（三）海域使用管理 我國(guó)海域使用管理法中的海域使用管理海域使用管理：是指國(guó)家海洋行政主管部門和法律、法規(guī)授權(quán)的組織，依照國(guó)家有關(guān)法律、法規(guī)并運(yùn)用國(guó)家法定權(quán)力，為維護(hù)國(guó)家海域所有權(quán)和海域

4、使用權(quán)人的合法權(quán)益，促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，對(duì)在中華人民共和國(guó)內(nèi)水、領(lǐng)海從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或開展公益事業(yè)使用海域的行為實(shí)施行政管理的活動(dòng)。二、海域使用管理的基本職能二、海域使用管理的基本職能 具體包括；具體包括； （一） 界定和保護(hù)海域的國(guó)家所有權(quán)和海域使用權(quán) 。 （二）保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的用海需要是各級(jí)政府及其海洋行政主管部門的重要職責(zé)。 （三）合理分配和再分配海域的職能。 統(tǒng)籌兼顧，合理分配和再分配海域，使海域開發(fā)利用的規(guī)模和程度與海洋資源和環(huán)境承載能力相適應(yīng)，走海洋可持續(xù)發(fā)展的道路。 （四）培育和規(guī)范海域使用權(quán)市場(chǎng)，形成海域使用權(quán)公平、公開、公正交易的市場(chǎng)環(huán)境。 （五）維護(hù)國(guó)家的海

5、域收益權(quán)。 有助于國(guó)家海域所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，而且有利于杜絕海域使用中的資源浪費(fèi)和國(guó)家資源性資產(chǎn)的流失。三、海域使用管理有特定的使用范三、海域使用管理有特定的使用范圍、對(duì)象和目的圍、對(duì)象和目的 “海域”是海域使用管理的特定范圍， 海域使用管理的對(duì)象是海域空間資源的開發(fā)利用活動(dòng)，調(diào)整的是海域使用管理過程中的物權(quán)法律關(guān)系，目的是維護(hù)國(guó)家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益、促進(jìn)海域的合理開發(fā)利用秩序和可持續(xù)利用。 第二節(jié)第二節(jié) 海域使用管理的基本制度海域使用管理的基本制度一、建立海域使用管理制度的現(xiàn)實(shí)意義一、建立海域使用管理制度的現(xiàn)實(shí)意義 第一，海域使用管理法律制度有利于維護(hù)國(guó)家的海洋權(quán)益。第一，

6、海域使用管理法律制度有利于維護(hù)國(guó)家的海洋權(quán)益。 健全的海域使用管理制度可以有效地保證國(guó)家的海域使用形成有序、有度、有償?shù)牧己镁置妗?第二，海域使用管理法律制度有利于促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。第二，海域使用管理法律制度有利于促進(jìn)海域的合理開發(fā)和可持續(xù)利用。 有利于有效地調(diào)整各涉海行業(yè)之間的用海糾紛，避免海域使用秩序混亂，減少各類用海行為之間的不良影響，從而促進(jìn)海域的合理開發(fā)，保護(hù)海洋環(huán)境，促進(jìn)海洋資源的可持續(xù)利用。 第三，海域使用管理法律制度有利于保護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。第三，海域使用管理法律制度有利于保護(hù)海域使用權(quán)人的合法權(quán)益。 在規(guī)范的管理秩序下，海域使用權(quán)人的合法權(quán)益才能得到有效

7、保障。 二、海洋功能區(qū)劃法律制度二、海洋功能區(qū)劃法律制度 海洋功能區(qū)劃就是依據(jù)海域的自然資源條件、環(huán)境狀況和地理區(qū)位、開發(fā)現(xiàn)狀，并考慮國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)發(fā)展的需要，將海域劃分為不同類型的海洋功能區(qū)，為海洋開發(fā)、保護(hù)和管理提供科學(xué)依據(jù)的基礎(chǔ)性工作。 中國(guó)海洋21世紀(jì)議程規(guī)定：“依據(jù)全國(guó)海洋功能區(qū)劃、全國(guó)海洋開發(fā)規(guī)劃，對(duì)海洋資源合理開發(fā)實(shí)施科學(xué)、綜合的管理。”中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)海洋功能區(qū)劃指定全國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和重點(diǎn)海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃”，“開發(fā)利用海洋資源，應(yīng)當(dāng)根據(jù)海洋功能區(qū)劃合理布局”。海域使用管理法也規(guī)定“國(guó)家實(shí)行海洋功能區(qū)劃制度。海域使用必須符合海洋功能

8、區(qū)劃” 。 具體下章介紹。 三、海域有償使用制度三、海域有償使用制度 （一）海域有償使用制度的概念一）海域有償使用制度的概念 所謂海域有償使用制度是指在保證海域?qū)儆趪?guó)家所有的基礎(chǔ)上，國(guó)家作為海域所有者應(yīng)當(dāng)享有海域的收益權(quán)，海域使用者必須按照規(guī)定向國(guó)家支付一定海域使用金作為使用海域資源的對(duì)價(jià)的制度。 （二）海域有償使用制度的幾個(gè)主要問題（二）海域有償使用制度的幾個(gè)主要問題 1.關(guān)于海域使用金的概念、性質(zhì)。關(guān)于海域使用金的概念、性質(zhì)。 海域使用金是指國(guó)家以所有者的身份出讓海域使用權(quán)獲得的權(quán)益。海域使用金的性質(zhì)有別于收費(fèi)。同時(shí)，海域使用金的性質(zhì)也不同于稅收，稅收是國(guó)家憑借政治權(quán)力征收的財(cái)政收入，海域

9、使用金是國(guó)家憑借資產(chǎn)權(quán)利征收的財(cái)政收入。 2.關(guān)于海域使用金的收繳和減免。關(guān)于海域使用金的收繳和減免。 一是，單位和個(gè)人使用海域，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定繳納海域使用金。 二是，海域使用金應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定上繳財(cái)政。 三是，對(duì)漁民使用海域從事養(yǎng)殖活動(dòng)收取海域使用金的具體實(shí)施步驟和辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。（有減免的可能） 四是，根據(jù)不同的用海性質(zhì)或者情形，海域使用金可以按照規(guī)定一次繳納或者按年度逐年繳納。 五是，海域使用權(quán)期限屆滿，準(zhǔn)予續(xù)期的，海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)依法繳納續(xù)期的海域使用金。 對(duì)軍事用海、公益事業(yè)用海等特殊用?；顒?dòng)規(guī)定了相應(yīng)的海域使用金減繳或緩繳政策。 3.關(guān)于統(tǒng)一海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)問題

10、。關(guān)于統(tǒng)一海域使用金征收標(biāo)準(zhǔn)問題。 各地海域使用金的繳納標(biāo)準(zhǔn)參照用海項(xiàng)目所在省、自治區(qū)、直轄市的標(biāo)準(zhǔn)繳納；用海項(xiàng)目所在省、自治區(qū)、直轄市如未頒布標(biāo)準(zhǔn)的，暫按每年每畝不低于100元的標(biāo)準(zhǔn)繳納。 四、海域使用權(quán)屬管理制度四、海域使用權(quán)屬管理制度（一）權(quán)屬、海域權(quán)屬及海域權(quán)屬管理的一般概念（一）權(quán)屬、海域權(quán)屬及海域權(quán)屬管理的一般概念 權(quán)屬是指法律規(guī)定范圍內(nèi)權(quán)利主體對(duì)權(quán)利客體所行使的權(quán)利。海域權(quán)屬包括：海域的國(guó)家所有權(quán)、使用權(quán)、分配權(quán)、收益權(quán)以及相鄰海域利用權(quán)和抵押權(quán)等一些物權(quán)類型。 海域權(quán)屬管理則是指國(guó)家以及代表國(guó)家形式管理權(quán)的國(guó)家海洋行政機(jī)關(guān)對(duì)海域權(quán)屬進(jìn)行管理。具體包括：國(guó)家對(duì)海域所有權(quán)的管理、國(guó)

11、家海洋行政機(jī)關(guān)對(duì)海域使用權(quán)的取得、海域使用權(quán)登記、海域使用權(quán)證書頒發(fā)、海域使用權(quán)變更或終止、爭(zhēng)議調(diào)解處理，以及建立相鄰海域利用權(quán)管理制度等。（二）海域權(quán)屬管理制度規(guī)定（二）海域權(quán)屬管理制度規(guī)定 國(guó)家對(duì)海域使用權(quán)實(shí)行統(tǒng)一管理。 根據(jù)授權(quán)實(shí)行分級(jí)管理：根據(jù)授權(quán)實(shí)行分級(jí)管理： 國(guó)家海洋行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)海域使用的監(jiān)督管理；沿?？h級(jí)以上海洋行政主管部門根據(jù)授權(quán)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)毗鄰海域使用的監(jiān)督管理。 第三節(jié)第三節(jié) 我國(guó)海域使用管理制度面臨的我國(guó)海域使用管理制度面臨的問題問題一、我國(guó)海域使用管理體系上的不足與缺陷一、我國(guó)海域使用管理體系上的不足與缺陷（一）海域使用管理法的配套制度不完善問題國(guó)務(wù)院關(guān)于海域

12、使用金征收管理的法規(guī)未出臺(tái)。（二）海域使用管理法對(duì)海洋的綜合保護(hù)力度不夠，存在法律空白。海岸帶的開發(fā)利用和保護(hù)，河口的綜合管理都沒有全面綜合調(diào)整的法律制度。 二、海域使用管理內(nèi)容規(guī)定上的不足與缺陷二、海域使用管理內(nèi)容規(guī)定上的不足與缺陷 （一）（一）海域使用管理法海域使用管理法與其他法律法規(guī)沖突與其他法律法規(guī)沖突 1.海域使用管理法海域使用管理法與相關(guān)法律之間的沖突仍然存在。與相關(guān)法律之間的沖突仍然存在。海域使用管理制度涉及土地管理法、漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法、海洋環(huán)境保護(hù)法、海上交通安全法等多個(gè)法律領(lǐng)域。 如在海域使用管理法與土地管理法兩法中，均未將灘涂區(qū)分為潮上帶灘涂、潮間帶灘涂和潮下帶灘涂，但卻

13、都將三者納入其調(diào)整范圍，應(yīng)歸土地行政管理部門管理的灘涂和應(yīng)歸海洋行政管理部門管理的灘涂的區(qū)分沒有明確界限，爭(zhēng)權(quán)現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。 2. 地方法規(guī)與法律的不一致。地方法規(guī)與法律的不一致。（二）海域使用權(quán)的法律規(guī)定的缺陷（二）海域使用權(quán)的法律規(guī)定的缺陷 1.對(duì)海域使用者的權(quán)利規(guī)定，特別是物權(quán)性的規(guī)定有缺陷。對(duì)海域使用者的權(quán)利規(guī)定，特別是物權(quán)性的規(guī)定有缺陷。 如對(duì)海域使用權(quán)人享有哪些物權(quán)性的權(quán)利規(guī)定不足，對(duì)海域使用權(quán)人的轉(zhuǎn)讓權(quán)、處分權(quán)設(shè)有較多限制，而對(duì)基于海域使用權(quán)的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)則根本未予規(guī)定 。偏重義務(wù)性的規(guī)定。 2.有關(guān)海域使用權(quán)受侵害時(shí)補(bǔ)償規(guī)定不完善有關(guān)海域使用權(quán)受侵害時(shí)補(bǔ)償規(guī)定不完善 海域使用管理

14、法關(guān)于國(guó)家行政征用海域使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)的未作規(guī)定，只在漁業(yè)管理法中規(guī)定參照土地管理法的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。 補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容探討：補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容探討： 以海域養(yǎng)殖畝為測(cè)量單位？按照品種和產(chǎn)值確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)？有的以分養(yǎng)殖器材成本補(bǔ)償(含人工拆遷費(fèi))和養(yǎng)殖種苗補(bǔ)償兩部分，按照不同養(yǎng)殖品種和方式執(zhí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。 3漁民作為海域使用者的合法權(quán)益保護(hù)不夠漁民作為海域使用者的合法權(quán)益保護(hù)不夠 漁業(yè)用海海域使用權(quán)受侵害的事件經(jīng)常有發(fā)生。如何保護(hù)好漁民的合法權(quán)益問題顯得尤為緊迫而重要。三、海域使用管理制度在實(shí)施中存三、海域使用管理制度在實(shí)施中存在的問題在的問題（一）產(chǎn)業(yè)布局不合理，缺乏總體開發(fā)規(guī)劃，海域使用

15、效率（一）產(chǎn)業(yè)布局不合理，缺乏總體開發(fā)規(guī)劃，海域使用效率低下。主要表現(xiàn)在：低下。主要表現(xiàn)在：一是由于海洋開發(fā)規(guī)模和開發(fā)范圍的不斷擴(kuò)大，海洋環(huán)境污染加重，赤潮頻繁，漁業(yè)資源繼續(xù)衰退；二是由于200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的實(shí)施，使?jié)O民捕魚漁場(chǎng)縮小，漁船捕撈生產(chǎn)受到很大影響；三是港口工業(yè)用海和鋪設(shè)海底電纜、管道用海等占用了很大一塊漁業(yè)捕撈和養(yǎng)殖空間。 （二）海域使用金的征收問題（二）海域使用金的征收問題 1.關(guān)于海域使用金的征收標(biāo)準(zhǔn)問題。 2.海域使用金各級(jí)財(cái)政的分成比例問題。 3.海域使用金征收管理工作發(fā)展很不平衡。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是地區(qū)間不平衡。二是不同用海行業(yè)間不平衡。 三是海域使用管理兩項(xiàng)制度

16、的實(shí)施不平衡。 （三）海域使用權(quán)交易市場(chǎng)不規(guī)范問題（三）海域使用權(quán)交易市場(chǎng)不規(guī)范問題（四）關(guān)于海域價(jià)值評(píng)估問題（四）關(guān)于海域價(jià)值評(píng)估問題 域價(jià)值評(píng)估問題就全國(guó)來說，也尚處于探索階段。（五）海域使用證發(fā)放對(duì)象問題（五）海域使用證發(fā)放對(duì)象問題 需要有行之有效的實(shí)施細(xì)則。（六）統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)缺乏問題（六）統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)缺乏問題 海域使用管理需要一整套統(tǒng)一的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，不管是海域權(quán)屬管理還是海域有償使用，都是如此。在海域使用權(quán)審批（發(fā)放）中，如海域的位置界定，海區(qū)測(cè)量手段和用圖標(biāo)準(zhǔn)以及有關(guān)專業(yè)術(shù)語，沿海各地差異較大，容易使海域使用管理出現(xiàn)技術(shù)誤差。 （七）海洋行政主管部門監(jiān)管問題（七）海洋行政主管部門監(jiān)管問題 1. 國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目由國(guó)家直接受理后， 可能造成同一海域重復(fù)確權(quán)； 地方海洋管理部門較難監(jiān)管；有些項(xiàng)目使地方難以開展有效的監(jiān)管。 2.由于海洋行政主管部門的監(jiān)管技術(shù)落后，造成監(jiān)管力度不足，實(shí)踐中違法使用海域的現(xiàn)象仍較為普遍地存在。 四、海域使用管理體制中存在的問題四、海域使用管理體制中存在的問題（一）從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，海洋綜合管理部門力量薄弱，不能（一）從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，海洋綜合管理部門力量薄弱，不能適應(yīng)綜合管理的需要適應(yīng)綜合管理的需要（二）從權(quán)限劃分來看，海洋綜合管理部門與各行政管理部門職（二）從權(quán)限劃分來看