公共政策分析講座

1、公共政策分析講座緒論 一、公共政策的定義 公共政策是社會公共權(quán)威機構(gòu)面對社會公共問題、為滿足社會公共需求、實現(xiàn)社會公共利益，經(jīng)由政治過程所作出的普遍的、正式的和權(quán)威的回應(yīng)。二、當(dāng)前學(xué)習(xí)、研究公共政策的緊迫性 “高密度社會”的來臨 建設(shè)“和諧社會”任務(wù)艱巨官民矛盾；人群矛盾；城鄉(xiāng)矛盾；經(jīng)社矛盾；地區(qū)矛盾；代際矛盾；天人矛盾，等。 政府政策能力亟待提高第一講第一講 公共政策系統(tǒng)公共政策系統(tǒng)兩個基本觀點：兩個基本觀點： 第一，第一，任何政策，它不僅是一個文本，同時也是一個過程和體系。 第二，第二，沒有一個良好的公共政策系統(tǒng)作為支撐，好的政策只能是一種偶然。政策相關(guān)者政策環(huán)境公共政策關(guān)系一、公共政策系

2、統(tǒng)的構(gòu)成一、公共政策系統(tǒng)的構(gòu)成從系統(tǒng)的角度看，公共政策是一個由（1）公共政策、（2）政策相關(guān)者和（3）政策環(huán)境組成、包括（4）三者之間以及三者內(nèi)部各種相互關(guān)系的整體。二、公共政策文本、過程和體系 1、作為文本的公共政策 （1）作為文本的公共政策通常是各種社會利益需求相互作用的產(chǎn)物。 （2）作為文本的政策在對社會價值進行權(quán)威性分配的同時，也對公共代價進行權(quán)威性分配。 公共利益與公共代價的橫向分布類型： A、利益范圍寬、代價范圍寬 B、利益范圍寬、代價范圍窄 C、利益范圍窄、代價范圍寬 D、利益范圍窄、代價范圍窄 公共利益與公共代價縱向分布基本類型： 當(dāng)前利益大、代價?。婚L遠(yuǎn)利益小、代價大； 經(jīng)常

3、性利益大、經(jīng)常性代價小；或者反之； （1）既不能完全按照等價交換原則分配利益和代價；也不能完全不考慮利益和代價的交換。（2）應(yīng)該努力尋求為相關(guān)利益各方在特定時間段內(nèi)所接受，至少是容忍。 2、作為過程的公共政策 公共政策過程可以從兩個角度來認(rèn)識： （1）政策流程的角度：政策問題認(rèn)定、政策規(guī)劃、政策執(zhí)行、政策監(jiān)控、政策評估。 （2）結(jié)構(gòu)的角度：信息子系統(tǒng)、咨詢子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、執(zhí)行子系統(tǒng)、監(jiān)控子系統(tǒng)、評估子系統(tǒng)、反饋子系統(tǒng)。 舉例1、政策問題認(rèn)定質(zhì)量低下 （略）政策規(guī)劃質(zhì)量低下之一：相關(guān)者沒有真實地參與政策規(guī)劃質(zhì)量低下之二：政策方案的可行性程度低1、目標(biāo)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不清晰或者不統(tǒng)一。2、不具備執(zhí)行

4、所需要的理論、技術(shù)、資源。3、政策方案的合法化程度低。政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的缺陷：政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的缺陷： 執(zhí)行者對政策內(nèi)容的認(rèn)知存在缺陷。 執(zhí)行者與政策方案之間存在著利益沖突。 執(zhí)行系統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)存在重大缺陷。 執(zhí)行者缺乏必要的知識、資源、手段。政策監(jiān)控環(huán)節(jié)存在缺陷政策監(jiān)控環(huán)節(jié)存在缺陷：沒有有效的監(jiān)控機制；沒有有效的修正機制。政策評估環(huán)節(jié)存在缺陷： 評估主體系統(tǒng)存在缺陷。 評估角度存在缺陷：（詳后） 評估方法存在缺陷：（詳后） （1）信息子系統(tǒng) 關(guān)于問題的信息問題的發(fā)現(xiàn)需要解決什么問題？ 關(guān)于方法的信息問題的解決解決的方法是什么？ 關(guān)于過去的信息回溯：發(fā)生了什么？已制定的政策有何作用？ 關(guān)于未來的信息前瞻

5、：會發(fā)生什么？該怎么做？沒有達(dá)到包括“全面”在內(nèi)的“真實”。從結(jié)構(gòu)角度看從結(jié)構(gòu)角度看（2）咨詢子系統(tǒng)基本功能：提供預(yù)測性研究；幫助決策者發(fā)現(xiàn)問題的關(guān)鍵、確定正確的政策目標(biāo)；設(shè)計各種政策文本。衍生功能：輿論動員、政策執(zhí)行評估、人才培養(yǎng)、次層次利益表達(dá)和綜合等。不能提供高質(zhì)量的可供決策者選擇的政策方案。 （3）決策子系統(tǒng)。 決策子系統(tǒng)在公共政策系統(tǒng)中占據(jù)著主導(dǎo)性地位：（1）認(rèn)定政策問題；（2）確定政策目標(biāo)；（3）組織政策規(guī)劃；（4）負(fù)責(zé)選擇和最終確定政策方案。 政策理念、體制安排或知識結(jié)構(gòu)等存在重大缺陷。（4）執(zhí)行子系統(tǒng)執(zhí)行子系統(tǒng)在組織結(jié)構(gòu)（即分工）、對政策價值認(rèn)同等方面存在重大缺陷。 （5）監(jiān)控

6、子系統(tǒng)。 （6）評估子系統(tǒng)。 （7）反饋子系統(tǒng) 3、作為體系的公共政策具有整體性、相關(guān)性特征。任何一項公共政策都是一座金字塔的組成部分，而非單獨的一塊或一堆石頭。 政策的體系特征來自公共政策的相關(guān)性政策體系的相關(guān)性提醒我們注意（1）政策目標(biāo)之間的協(xié)調(diào)；（2）政策功能之間的協(xié)調(diào)；（3）主要政策和次要政策之間的協(xié)調(diào)；（4）政策時差的協(xié)調(diào)。二、政策相關(guān)者政策主體參與政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控等過程的個人、組織、機構(gòu)。政策客體政策所要處理的社會問題以及與問題的處理相關(guān)的人、組織和機構(gòu)。直接主體公共政策的直接生產(chǎn)者，獲得法律授權(quán)，享有公共權(quán)威和公共資源，能夠?qū)ι鐣r值進行權(quán)威性分配，充當(dāng)政策產(chǎn)品法定生

7、產(chǎn)、執(zhí)行、監(jiān)督、評估、終結(jié)者的機關(guān)或者職位。間接主體雖然不直接參與政策產(chǎn)品的生產(chǎn)、執(zhí)行、監(jiān)督等過程，但是可以合法地通過施加壓力、動員輿論等的方式積極參與公共政策制定，并產(chǎn)生一定影響的組織和個人。 （一）政策主體（一）政策主體政策主體政策主體執(zhí)政者（直接主執(zhí)政者（直接主體）體）政治家和執(zhí)政黨政治家和執(zhí)政黨立法機關(guān)立法機關(guān)行政機關(guān)行政機關(guān)司法機關(guān)司法機關(guān)非執(zhí)政者（間接主非執(zhí)政者（間接主體）體）選民選民利益集團利益集團在野黨在野黨以法權(quán)序列為標(biāo)準(zhǔn)劃分主體 國家公共法權(quán)主體 社會政治法權(quán)主體 社會非法權(quán)主體以直接主體構(gòu)成數(shù)量來劃分 個人主體（政治領(lǐng)袖、公務(wù)員、公民） 團體主體（政黨、利益集團、政府部門

8、等）以在政策過程中的功能劃分主體 政策問題認(rèn)定主體 政策制定主體 政策執(zhí)行主體 政策監(jiān)控主體 政策評估主體 （1）政治家和政黨）政治家和政黨政治家和政黨是公共政策主體中的中堅力政治家和政黨是公共政策主體中的中堅力量。政治家通常指的是議員或者議員的競量。政治家通常指的是議員或者議員的競選者。其主要職能在于：將其所代表的利選者。其主要職能在于：將其所代表的利益集團的利益需求轉(zhuǎn)換為社會公共權(quán)威意益集團的利益需求轉(zhuǎn)換為社會公共權(quán)威意志。為了提高自己的政策轉(zhuǎn)換能力，政治志。為了提高自己的政策轉(zhuǎn)換能力，政治家通常結(jié)成政黨進行活動。家通常結(jié)成政黨進行活動。 政黨參與政策過程主要有兩種方式：政黨參與政策過程主

9、要有兩種方式： 直接的方式直接的方式 間接的方式間接的方式 直接主體舉例直接主體舉例（2）立法機關(guān)立法機關(guān)在公共政策過程中主要承當(dāng)以下功能：利益協(xié)調(diào)與交換；利益表達(dá)；政策文本的合法化。 （3）行政機關(guān)行政機關(guān)在公共政策過程中的地位越來越重要，其原因主要有四個：A、行政機關(guān)在公共政策領(lǐng)域具有的天然優(yōu)勢（貌似中立的地位、更加全面的信息、專業(yè)知識）；B、公共政策課題技術(shù)化趨勢的發(fā)展和行政機關(guān)話語霸權(quán)的擴大；C、對公共政策效能需求的提高和行政機關(guān)自由裁量權(quán)的擴大；D、行政官僚自身利益的膨脹。 間接主體 雖然不直接參與政策產(chǎn)品的生產(chǎn)、執(zhí)行、監(jiān)督等過程，但是可以合法地通過施加壓力、動員輿論等的方式積極參與

10、公共政策制定，并產(chǎn)生一定影響的組織和個人（在野黨、利益團體、選民等）。1、意識改革樹立5種意識我國政策直接主體的改革與公共政策效能保障A：民主意識 認(rèn)清權(quán)力的來源，權(quán)力行使的目的。民主政治權(quán)力和真理的終極依據(jù)在于人民的意志。其表現(xiàn)形式有：憲政、普選、可以選擇、多數(shù)決定、表達(dá)自由、說明的責(zé)任、責(zé)任政府等。專制非人民主權(quán)且權(quán)力在法律上不受制約。政治權(quán)力和真理終極依據(jù)在于君主或者少數(shù)人的判斷，他們假托神或真理的名義作為政治統(tǒng)治的終極依據(jù)。其表現(xiàn)形式有：君主政治、寡頭政治、神權(quán)政治、沒有普選、競選、多數(shù)決定、表達(dá)自由、責(zé)任政府。公共政策中的民主意識公共政策的目的在于按照人民的意愿、實現(xiàn)人民的需求。B：

11、科學(xué)意識 公共政策的制定、實施、監(jiān)督、控制、評估、終結(jié)過程必須努力遵循理性的原則，盡可能地全面掌握各種信息，在科學(xué)評價的基礎(chǔ)上采取政策行動（不能憑借情感、信仰、沖動）；依靠科學(xué)的知識和手段制定和實施公共政策。理性基于利益的算計，是信仰、情感、沖動的對立物?？茖W(xué)評價按照事物或?qū)ο蟮谋緛砻婺克M行的認(rèn)識活動。C：責(zé)任意識 政府對于人民負(fù)有責(zé)任。在政策過程中政策主體對于政策的制定、實施和評估負(fù)有說明的責(zé)任，并在一般情況下對其全部后果負(fù)責(zé)。 提高責(zé)任意識的操作關(guān)鍵在于確定責(zé)任抵押物、形成責(zé)任抵押機制。D：妥協(xié)意識。 在利益多元化的社會中，只有通過妥協(xié)才可能有政策的有效制定和實施。妥協(xié)離不開交換。問題：

12、遇到個別政策對象頑固地拒絕交易怎么辦？E：參與意識 在政策需求來源多元化，數(shù)量呈爆炸性增長以及技術(shù)性特征日益明顯的背景下，只有開展有廣泛的參與，才可能有好的政策和政策執(zhí)行，而政策的有效制定和執(zhí)行對各自的切身利益息息相關(guān)。2、體制改革 A：建立民主的體制。必須有一個符合民主價值準(zhǔn)則的問題認(rèn)定、方案規(guī)劃、政策決定、政策執(zhí)行、政策評估的法定程序并加以遵守。具體包括：表達(dá)程序制度；參與程序制度；咨詢程序制度；評估程序制度；表決程序制度；責(zé)任追究制度，等。B：建立科學(xué)的體制 科學(xué)的分工和完善的配套。 完善組織體制、財稅體制、公務(wù)員管理體制，人大、政府和政府部門的政策聽政和政策審議會制度等。3、提高公務(wù)員

13、的政策能力 形成公務(wù)員主動進行政策學(xué)習(xí)和研究機制。4、建立和健全為政府政策過程服務(wù)的政策研究、咨詢網(wǎng)絡(luò) 建立政、官、財、學(xué)、傳媒等各界的經(jīng)常性溝通機制。關(guān)于發(fā)揮我國中間組織在政策過程關(guān)于發(fā)揮我國中間組織在政策過程中的作用中的作用（1）是適應(yīng)我國社會利益分布格局變化、提高利益表達(dá)效能的需要。（2）有助于極大提高黨和政府的執(zhí)政效能。（3）關(guān)鍵在于形成和提高組織的政策能力。（4）強化其自主地位，完善其組織體系。（5）破除在利益集團問題上的認(rèn)識誤區(qū)。公共政策客體 問題的角度（1）按照問題的內(nèi)容劃分：政治、經(jīng)濟、文化、社會（2）按照問題在社會經(jīng)濟中的功能劃分： 初次分配問題 再分配問題（3）按照問題的質(zhì)

14、量劃分 結(jié)構(gòu)良好的問題 結(jié)構(gòu)一般的問題 結(jié)構(gòu)不良的問題要素要素結(jié)構(gòu)優(yōu)良結(jié)構(gòu)優(yōu)良結(jié)構(gòu)適度結(jié)構(gòu)適度結(jié)構(gòu)不良結(jié)構(gòu)不良決策者一個或少數(shù)一個或少數(shù)許多方案數(shù)量有限數(shù)量有限無限價值、目標(biāo)達(dá)成共識達(dá)成共識未知或沖突后果確定或有風(fēng)險不確定不確定概率可以計算不可計算不可計算三種不同結(jié)構(gòu)的政策問題：（2）從人的角度 全體、區(qū)域、特殊 受益、受損 支持、容忍、反抗關(guān)于我國政策客體存在的問題和改進方向（1）意識改革A：參與意識。B：民主意識。C：妥協(xié)意識。（2）能力培養(yǎng)（3）組織建設(shè)“有序參與”指的是有組織、有秩序地參與。三、公共政策的環(huán)境 公共政策環(huán)境指的是影響公共政策過程的各種因素的總和。其一般可以劃分為自然環(huán)境

15、與社會環(huán)境兩大方面，在社會環(huán)境中又可以劃分為政治、經(jīng)濟、社會、文化等。1、自然環(huán)境比較其他環(huán)境因素而言，更加長期、宏觀和難以改變?；窘逃?xùn)：基本教訓(xùn)： 一般說，宜研究如何更好地運用自然的力量，一般說，宜研究如何更好地運用自然的力量，因勢利導(dǎo)，因勢利導(dǎo)，“與自然和諧共存與自然和諧共存”，而不是硬靠工，而不是硬靠工程措施去程措施去“改造自然改造自然”。錢正英錢正英2、政治環(huán)境（1）政治體制制度所規(guī)定的社會公共權(quán)力分配關(guān)系。包括有關(guān)國家結(jié)構(gòu)、國家意志和權(quán)力的形成（政黨制度、選舉制度、議會制度）；國家意志和權(quán)力的執(zhí)行（國家整體和部分之間的關(guān)系；立法、司法、行政之間的關(guān)系）等方面。（2）政治過程個別意志

16、上升為社會公共權(quán)威意志的過程。（政策過程利益需求轉(zhuǎn)換為政府政策的過程） 案例（利益需求的政策表達(dá)過程）：從事政府服務(wù)生產(chǎn)業(yè)的職員數(shù)在就業(yè)總?cè)藬?shù)中所占的比例人口（1994年）： 是年日本每千人中的行政職員（包括國家公務(wù)員、地方公務(wù)員以及政府企業(yè)職員，不包括軍人）人數(shù)為37人，美國為71人，法國為93人，英國為77人。此外，直接在國家政權(quán)參與利益表達(dá)的自民黨黨員（國會議員、內(nèi)閣成員及政府部門負(fù)責(zé)人）通常只有4、5百人。 考慮到在泡沫經(jīng)濟產(chǎn)生和崩潰之前，日本自民黨和日本政府依靠上述資源領(lǐng)導(dǎo)國家在經(jīng)濟和社會發(fā)展方面所取得的快速和巨大的進步，可以說，其統(tǒng)治效率是相當(dāng)高的。 日本經(jīng)濟團體聯(lián)合會是日本經(jīng)濟界

17、最重要的中間組織，由“財界總司令部”之稱。根據(jù)2002年7月16日的統(tǒng)計，該組織由1233家大企業(yè)、127家主要制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等行業(yè)組織以及54家地方經(jīng)濟團體構(gòu)成。 一個中間組織能夠短短一個月內(nèi)提出如此數(shù)量眾多、范圍廣泛的政策建議，顯示了該組織所具有的強大的政策能力。 1、關(guān)于妥善處理美國企業(yè)改革法運用中涉及日本企業(yè)問題的要求 2、關(guān)于公共養(yǎng)老金制度改革的基本考慮 3、關(guān)于穩(wěn)定金融體系和盡快實施通貨緊縮對策的要求 4、對于2003年度畢業(yè)大學(xué)生錄用中注意事項的要求 5、2002年度日本經(jīng)濟團體聯(lián)合會關(guān)于政府管制改革的要求 6、關(guān)于政府公正交易委員會有關(guān)方案的評論 7、關(guān)于政府公正交易委員會向各

18、方征求有關(guān)問題意見的評論 8、環(huán)境自主行動計劃溫室效應(yīng)對策編 9、關(guān)于就業(yè)問題的緊急對策計劃 10、關(guān)于產(chǎn)業(yè)振興的建議 11、強烈希望日本和墨西哥締結(jié)自由貿(mào)易協(xié)定（3）國家結(jié)構(gòu)國家結(jié)構(gòu)規(guī)定公共事務(wù)和公共政策整體與部分之間的關(guān)系。公共事務(wù)的結(jié)構(gòu)劃分國家事務(wù)國家事務(wù)地方事務(wù)地方事務(wù)中央機關(guān)自任事務(wù)中央機關(guān)自任事務(wù)（國家制定的整體（國家制定的整體性政策）性政策） 法定受托事務(wù)法定受托事務(wù)（地方在國家法律（地方在國家法律授權(quán)和監(jiān)督下制定授權(quán)和監(jiān)督下制定的整體性政策）的整體性政策）地方自治事務(wù)地方自治事務(wù)（地方制定的地方（地方制定的地方性政策）性政策）（4）國家職能國家職能不僅指的是國家通過政府依法承擔(dān)

19、的社會管理種類和范圍，同時包括國家職能的特點、行使職能的手段和方法。國家職能的范圍決定了公共政策的范圍。（5）政府體制廣義的政府體制主要是指國家立法、司法、行政之間的權(quán)力分配。狹義的政府體制指的是行政體制。政府體制主要涉及公共政策決策權(quán)分布。 公共政策的制定權(quán)應(yīng)該按照職能分劃分還是按照職權(quán)大小劃分？3、經(jīng)濟環(huán)境 經(jīng)濟形態(tài) 經(jīng)濟體制 經(jīng)濟能力 經(jīng)濟利益 等 4、社會環(huán)境重點社會的組織化程度 如果社會的組織化程度比較高，同時社會組織與國家、政府組織的關(guān)系比較正常和良好，則組織化程度越高，公共政策制定的質(zhì)量就越高，公共政策執(zhí)行就越順利。 如果社會的組織化程度比較高，其與國家和政府的關(guān)系比較緊張，則會

20、大大增加公共政策制定和執(zhí)行的難度。不過，在這時候，應(yīng)該首先注意辨析組織化的社會所表達(dá)的需求是否是公共需求。5、文化環(huán)境 政治文化的類型 公民主體意識的成熟程度 公民的政府價值觀和政策價值觀 公共政策主體的價值觀第一講的基本結(jié)論 任何政策，它不僅是一個文本，同時也是一個過程和體系。 沒有一個良好的公共政策系統(tǒng)作為支撐，好的政策只能是一種偶然。第二講 公共政策過程的兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)第一節(jié) 問題認(rèn)定一、問題、社會問題、公共問題和政策問題的區(qū)別 問題問題意識者主觀意識中的現(xiàn)實狀態(tài)與期望狀態(tài)之間的差距。 社會問題社會上相當(dāng)數(shù)量的個體主觀意識中的共同的問題。（影響較大、共同） 公共問題社會問題中，社會公眾希望

21、由政府來加以解決的問題。 公共政策問題從效能和法律角度屬于政府職責(zé)范圍內(nèi)的公共問題。從法律角度而言一個問題要成為政策問題，這個問題必須是屬于政府管轄權(quán)范圍之內(nèi)的事務(wù)。從效率角度而言一個問題要成為政策問題，必須是存在著市場失靈和社會失靈。市場失靈在市場機制下不能使資源配置達(dá)到最優(yōu)效率的狀態(tài)。導(dǎo)致市場失靈的原因舉例：壟斷；公共產(chǎn)品；外部效應(yīng)；不完善市場；信息不對稱；經(jīng)濟周期性；收入分配不公正；非優(yōu)效品。社會失靈不能通過社會自主協(xié)調(diào)或者協(xié)作的方式予以滿足或者實現(xiàn)。社會失靈原因舉例：相關(guān)利益沖突的不可調(diào)和性；社會自組織程度低下；社會組織回應(yīng)能力的低下；與主流社會價值取向沖突，等。二、公共政策問題的特點

22、 主觀性 相互關(guān)聯(lián)性 歷史積淀性 動態(tài)性 結(jié)構(gòu)的多樣性注意兩點：（1）嚴(yán)重的問題不一定就是政策問題。例如愛滋病，在早期，雖然它被大多數(shù)人看作是嚴(yán)重的問題，但只是嚴(yán)重的個人問題（影響個人和責(zé)任在個人），并沒有將其看作是一個社會問題。當(dāng)它影響社會上包括嬰兒、社會名流在內(nèi)的越來越多的人的時候，大多數(shù)人才將其視為社會問題。（2）影響廣泛的問題不一定就是政策問題。例如，城市的居民每天需要花費大量的時間上下班，這一問題的影響面非常廣，但是這個問題可能還不那么嚴(yán)重，或者解決這一問題所需要付出的代價可能比問題本身付出的代價還要大。（3）即使是同樣的問題，其內(nèi)涵也是處于變動之中的。例如，壟斷問題：自然壟斷政府壟

23、斷。又例：城市人口的老齡化問題。三、政策問題的認(rèn)定過程又稱公共政策議程的建立，指的是政策問題得到政策制定者的重視，并進入政府議程日程的過程。1、從宏觀的角度看，它包含兩個過程：系統(tǒng)議程指的是政治系統(tǒng)（利益集團、政黨、政治家）正式討論和認(rèn)定公共政策問題的過程。又稱為公眾議程，其特征是問題引起公眾注意。并非所有社會關(guān)心的問題都會成為進入系統(tǒng)議程。政府議程指的是政府組織正式討論和認(rèn)定公共政策問題的過程，其特征是問題引起了政府的注意。2、從操作的角度劃分：第一，問題的思考問題本身是否真實存在？思考的目的是：確定能否不進行政策介入。第二，勾畫問題邊界的輪廓說明問題存在的地點、時間、涉及范圍以及演變趨勢。

24、目的：再次確認(rèn)能否不要進行政策介入。第三，確定事實根據(jù)尋找和核實有關(guān)數(shù)據(jù)，以進一步明確問題的邊界。目的：確定政策介入的對象范圍。第四，列出目的和目標(biāo)目的：確定政策介入的程度。第五，弄清政策領(lǐng)域可以對解決問題發(fā)揮作用的政策領(lǐng)域有哪些？目的：確定具體政策介入的領(lǐng)域。第六，展示潛在成本和收益用敘述和圖表的形式來展示政策利益相關(guān)者在這一問題上的潛在成本和收益。目的：確定是否真有能力和必要進行政策介入。第七，檢查問題陳述再次確認(rèn)問題陳述的整個過程是否全面和準(zhǔn)確。四、問題分析時的注意事項 （1）注意分析角度的可信程度。 （2）盡可能用數(shù)字說話。 （3）注意分析數(shù)據(jù)的解釋能力。 （4）謹(jǐn)慎使用二手資料。 （

25、5）注意概念的界定。案例一（假設(shè)）：如何看待統(tǒng)計資料所顯示的某城市族群分布和犯罪情況 00120542086每千人犯罪率03761515320華人比例%FEDCBA社區(qū)案例二：貧困家庭數(shù)量變化的分類和解讀分類196519681972數(shù)量（百萬）占總戶數(shù)比例數(shù)量（百萬）占總戶數(shù)比例數(shù)量（百萬）占總戶數(shù)比例補助前戶數(shù)A156257149232176248補助后戶數(shù)B10517110115710014101的回答：A區(qū)的失業(yè)問題即在A區(qū)屬于工作年齡段（18至60歲）具備就業(yè)能力的健康人沒有就業(yè)達(dá)三個月（含三個月）以上的人數(shù)占A區(qū)內(nèi)屬于工作年齡段（18歲至60歲）具備就業(yè)能力的健康人數(shù)的比例在6%（含

26、6%）以上。案例三（作業(yè)）：定義“A區(qū)的失業(yè)問題”02回答： 根據(jù)調(diào)查： 1、25歲以下的青年有近1500名在家待業(yè)，其中大約有1/6為大專以上文憑求職困難； 2、40歲以上的中年婦女近3000名下崗； 3、約2500名男子被解聘或下崗。 根據(jù)統(tǒng)計，A區(qū)失業(yè)人口占全區(qū)總?cè)丝诘?7.8%，失業(yè)現(xiàn)象相當(dāng)突出，且有上升趨勢，具有社會廣泛性，使A區(qū)社會生活和社會進步發(fā)生障礙03回答：A區(qū)失業(yè)問題可定義為：1、何謂失業(yè)：男性在1860歲之間，女性在1855歲之間，擁有勞動能力，但沒有就業(yè)的。（就業(yè)包括鐘點工月總收入高于570元最低工資標(biāo)準(zhǔn)的）。2、失業(yè)率： 失業(yè)人數(shù) P= 100% 全區(qū)就業(yè)年齡段、適于

27、工作總?cè)藬?shù)文盲的定義文盲的定義 聯(lián)合國重新定義的文盲標(biāo)準(zhǔn)：第一類，不能讀書識字的人；第二類，不能識別現(xiàn)代社會符號（即地圖、曲線圖等）的人；第三類，不能使用計算機進行學(xué)習(xí)、交流和管理的人。 我國的掃盲標(biāo)準(zhǔn)：識字1500個，能閱讀簡單淺顯的報刊，記簡單的生活賬目，重點人群是年齡在15周歲至50周歲的青壯年文盲。政策問題認(rèn)定不當(dāng)之一政策問題認(rèn)定不當(dāng)之一混淆了概念混淆了概念 問題問題意識者主觀意識中的現(xiàn)實狀態(tài)與期望狀態(tài)之間的差距。 社會問題社會上相當(dāng)數(shù)量的個體主觀意識中的共同的問題。（影響較大、共同） 公共問題社會問題中，社會公眾希望由政府來加以解決的問題。 公共政策問題從效能和法律角度屬于政府職責(zé)范

28、圍內(nèi)的公共問題。政策問題認(rèn)定不當(dāng)之二政策問題認(rèn)定不當(dāng)之二對于問題原因?qū)τ趩栴}原因的認(rèn)識不深、不全的認(rèn)識不深、不全案例方便看病不分晝夜 長期以來，A市各級公立醫(yī)院的門診掛號時間，一般都是周一至周五上午7時30分至11時，下午13時30分至16時30分。這種門診制度，給許多市民就醫(yī)帶來不便。 市民在非門診時間上公立醫(yī)院看病，必須掛急診；但傷風(fēng)感冒、腸胃不適、牙科、婦科，以及其他非“重、危、急”疾病，又不屬急診收治范圍。許多“上班族”看門診只能向所在單位請假。 市委主要負(fù)責(zé)人在一份情況簡報看到反映后，當(dāng)即對人民群眾呼吁“公立醫(yī)院延長門診時間”問題作出了重要批示：這個問題在所有公益企事業(yè)單位全都存在。

29、市精神文明辦是否可協(xié)調(diào)牽頭，做些讓人民滿意的事。市委副書記也批示要求，市文明辦積極依靠各“窗口”單位的上級主管部門，切實落實市委主要負(fù)責(zé)人的批示精神。市委常委、宣傳部長就貫徹落實市委領(lǐng)導(dǎo)要求，作了具體部署。 該市8家主要的公立醫(yī)院積極貫徹市委領(lǐng)導(dǎo)批示精神，率先以“中午連一連，晚上延一延，雙休日再加半天”等方式，延長門診時間。 一周后，根據(jù)市衛(wèi)生局的指示，延長門診服務(wù)時間的醫(yī)院從8家擴大到69家二級甲等以上醫(yī)院，進一步滿足市民就醫(yī)需求。 具體時間安排是：中午休息時間，門診各科室安排值班醫(yī)生，使門診從上午連續(xù)到下午；門診結(jié)束時間，原來的16時30分延長到20時；雙休日門診時間，由原來的周六一個半天

30、再增加一個半天。 170000人69家醫(yī)院100天2464人 25人？個科室？人問題認(rèn)識不當(dāng)之三：對于問題所涉范圍的認(rèn)識過于狹窄（舉例） 問題涉及的人群結(jié)構(gòu)： 信 徒 癡迷者 犯罪者問題認(rèn)識不當(dāng)之四：虛構(gòu)原因 1、邪惡迷思不恰當(dāng)?shù)貧w咎于人性的邪惡。 2、內(nèi)在迷思不恰當(dāng)?shù)貧w咎于問題對象自身的缺陷。 3、文化迷思不恰當(dāng)?shù)貧w咎于文化的缺陷。 4、社會迷思不恰當(dāng)?shù)貧w咎于社會因素。 6、庸人自擾因素說（標(biāo)簽透視說）不恰當(dāng)?shù)貧w咎于問題人群或團體的主觀界定。問題認(rèn)定不當(dāng)之四問題認(rèn)定不當(dāng)之四目標(biāo)選擇不當(dāng)目標(biāo)選擇不當(dāng)（1）政策作用的目標(biāo)群體的數(shù)量過多或者范圍不確定。（2）政策作用的目標(biāo)行為種類過于復(fù)雜。（3）政

31、策調(diào)節(jié)的目標(biāo)群體的行為幅度過大。第二節(jié) 政策評估一、對政策評估概念理解的常見錯誤： （1）將政策效果等同于政策目標(biāo)實現(xiàn)的程度。（2）將政策效果混同于政策執(zhí)行行為本身。注意區(qū)分政策效果、政策目標(biāo)實現(xiàn)程度，以及政策產(chǎn)出之間的區(qū)別 政策效果政策執(zhí)行后對政策目標(biāo)群體和環(huán)境產(chǎn)生的綜合性影響，包含預(yù)期的和非預(yù)期的。（2）政策目標(biāo)實現(xiàn)程度政策預(yù)期指標(biāo)和實際達(dá)到指標(biāo)之間的差距（3）政策輸出政策執(zhí)行機關(guān)為實施政策所采取的行動。在美國東部康涅狄格州境內(nèi)有一條高速公路，是連接波士頓、紐約、華盛頓特區(qū)等東海岸主要城市的重要走廊。1955年，圣誕節(jié)還沒有到，該州的交通死亡事故已經(jīng)創(chuàng)下了歷史最高記錄。為了解決該州多年來交

32、通事故特別是交通死亡事故不斷發(fā)生的問題，圣誕節(jié)前夕的12月23日，州長發(fā)布了一項十分嚴(yán)厲的交通條令。其內(nèi)容主要是，超速行使一次被發(fā)現(xiàn)，扣押駕駛執(zhí)照30天，兩次60天，三次則無限期扣押駕駛執(zhí)照。正確政策效果評估之困難（舉例說明） 由于在該州高速公路上行駛的多為鄰近各州的車輛，康涅狄格州的這一條令發(fā)布后受到了鄰近各州人們的強烈批評。康涅狄格州內(nèi)部也有人要求修改處罰的規(guī)定。對此，州長進行了辯解。他說，1955年該州的交通事故死亡人數(shù)為324人，實行了速度限制之后，1956年死亡人數(shù)減少至284人，這項政策有什么不好。他說：“與1955年相比，這項條令救了40人、即123%的人的生命。因此，我自信地認(rèn)

33、為，這項條令是絕對必要的”。他在記者招待會上出示了一張圖來強調(diào)自己的觀點。（見圖1）州長拿出的數(shù)據(jù)圖260270280290300310320330政策實施前政策實施后反對者拿出的數(shù)據(jù)圖05010015020025030035051年52年53年54年55年56年57年 從圖2看出，交通事故死亡人數(shù)波動相當(dāng)大。但是從1954年到1955年死亡人數(shù)的上升是明顯的，而1956年，這種急劇上升的勢頭確實得到了收斂。里比科夫州長將其作為政策介入的結(jié)果，而其他人則認(rèn)為他是牽強附會和貪天之功。那么我們應(yīng)該如何進行政策評估，或者說，如何做才能比較準(zhǔn)確地測定政策介入的效果？要點匯總：1955年，州長下令實施車

34、速限制政策，以降低交通事故死亡率；1956年，交通事故死亡人數(shù)急劇上升勢頭發(fā)生改變；州長認(rèn)為政策介入產(chǎn)生了良好的效果；有人提出不同、意見。問題：應(yīng)該如何正確評估政策效果？二、影響個別政策評估的主要因素 （一）環(huán)境方面的因素1、歷史性因素在政策實施期間發(fā)生的、有可能影響政策目標(biāo)、實現(xiàn)程度、但是在對于政策效果檢驗時沒有進行檢驗的事物和現(xiàn)象所產(chǎn)生的影響。2、長期趨勢的變遷一個地區(qū)或者國家、一個行業(yè)或者產(chǎn)業(yè)的長期趨勢的變化。（二）目標(biāo)群體方面：1、成長性因素的影響由伴隨著時間的經(jīng)過而自然產(chǎn)生的情況和現(xiàn)象所產(chǎn)生的影響。2、實踐性因素的影響所謂“吃一塹，、長一智”。3、競爭心理所產(chǎn)生的補償作用的影響受到不

35、利待遇或者沒有獲得特殊待遇的人，為了證明自己沒有特殊待遇照樣可以成就某一目標(biāo)，立志進行加倍的努力以戰(zhàn)勝競爭對手的心理。4、逆反心理（自暴自棄）因素的影響因?qū)τ谒艿降拇龅牟粷M、灰心等所產(chǎn)生的影響。（三）評估者方面：1、政策信息系統(tǒng)缺陷的影響信息資料的匱乏，缺乏有效的信息收集途徑科學(xué)和分析。2、測評角度的不同所產(chǎn)生的影響政策效果的廣泛性使得評價的角度對于評價的結(jié)論會產(chǎn)生直接的影響。3、隨機因素的影響樣本的不同，可能會影響測評的結(jié)論。4、測評尺度因素因測評尺度的選擇而對政策效果產(chǎn)生的影響。5、主觀偏好所產(chǎn)生的影響由評價者在選取評估對象時候的主觀偏好對評估結(jié)果產(chǎn)生的影響。（四）政策文本方面:政策目

36、標(biāo)的不確定性所產(chǎn)生的影響 現(xiàn)實中獲得通過并且付諸實施的許多政策存在著兩種情況： 一種是政策目標(biāo)、含糊不清、缺乏可操作性； 另一種是它本身就是一個由多種目標(biāo)組成的目標(biāo)體系，各個子目標(biāo)的地位并不明確，這就給評估政策目標(biāo)的實現(xiàn)程度帶來了困難。三、影響公共政策評估結(jié)論推廣價值的因素： 推廣價值，又稱為“普遍性”或者“外部有效性”，指的是對于某一政策對象實施的政策所作出的評估結(jié)論是否具有普遍的指導(dǎo)意義。 在某一案例中得到驗證的政策效果結(jié)論，未必適用于一般的情況或其他的情況。影響政策評估結(jié)論普遍性的因素大致有以下四種：（ 1 ） 評 估 結(jié) 論 系 來 自 “ 奶 油 式 ”（Creaming）評估 即僅僅評估對象的精華部分、或金字塔的頂端部分。例如，評估者為了證明職業(yè)培訓(xùn)政策的有效性，將那些懶惰的人剔除，而以那些工作愿望強、學(xué)歷高、年紀(jì)輕、過去有比較好的職業(yè)經(jīng)歷者為評估對象；這樣的話，其評估的對象僅僅是牛奶表層的奶油部分。（2）評估結(jié)論系來自于“懶漢式評估” 為了確保調(diào)查工作的進度，僅以那些積極配合調(diào)查的人進行調(diào)查，其評估的對象范圍十分有限，造成評估結(jié)論可靠程度下降。（3）評估結(jié)論系來自于“非典型性對象” 評估的對象范圍僅限于特定對象，并且這些對象不具有典型性和代表性。 如：