第4講 教育財政效益分析

1、第4講 教育財政效益分析 財政支出效益分析 教育財政的成本與效率 教育財政支出成本-效益分析 教育財政支出的經(jīng)濟學分析張愛文課件財政支出效益分析 一、財政支出效益分析的內(nèi)容 所謂效益，是指人們在有目的的實踐活動中“所費”與“所得”的對比關系。財政支出必須講求效益，其根本原因也在于社會經(jīng)濟資源的有限性，財政支出的過程實質(zhì)上是一個資源配置過程。社會經(jīng)濟資源的總規(guī)模是有限的，有限的經(jīng)濟資源是由社會微觀經(jīng)濟組織支配使用效益高，還是由政府集中支配使用效益高，是各國政府必須考慮的問題。二、財政支出效益分析的特點 政府對財政支出效益的分析評估，與微觀經(jīng)濟組織對其生產(chǎn)經(jīng)營支出效益分析評估有許多不同之處，從這些

2、區(qū)別中可以看到財政支出效益分析的特點。 政府財政支出效益分析與微觀經(jīng)濟組織生產(chǎn)經(jīng)營支出效益分析的差別，主要表現(xiàn)在以下幾方面：(一)計算所費與所得的范圍不同 微觀經(jīng)濟組織在分析其生產(chǎn)經(jīng)營支出的效益時,只計算其自身直接投入的各項費用和自身實際獲得的收益。所費與所得相比較，所得大于所費，即可以說其生產(chǎn)經(jīng)營活動是有效益的。然而，政府在分析財政支出的效益時，計算所費與所得的范圍較微觀經(jīng)濟組織寬得多。 政府不僅要計算直接的、有形的所費與所得，而且還需要分析間接的、無形的所費與所得。不僅要分析政府本身在某項支出上的投入及所得到的效益，還需分析社會為該項支出所付出的代價和所獲得的利益。 (二)衡量效益的標準不

3、同 微觀經(jīng)濟組織的效益分析標準十分明確，且易于把握，其標準就是單純的經(jīng)濟效益。而對于財政來說，衡量效益的標準就要復雜許多。因為財政支出的用途十分廣泛，有些財政支出項目，其資金的使用只會帶來無法用貨幣單位來衡量的社會效益。 要對這些支出項目的效益作出評估并不是一件十分容易的事情。在財政實踐中，能夠帶來直接經(jīng)濟效益的支出項目較少，更多的支出項目只產(chǎn)生社會效益。這在客觀上決定了財政支出效益分析必須確定經(jīng)濟效益與社會效益雙重的效益標準。 (三)擇優(yōu)的標準不同 對支出活動進行效益分析的目的，是要通過效益比較選擇出最優(yōu)的支出方案，但微觀經(jīng)濟組織與政府財政的擇優(yōu)標準有所不同。微觀經(jīng)濟組織擇優(yōu)的標準很簡單，自

4、身直接所費最少、所得最多的支出方案即為最優(yōu)方案。它絕不會選擇使自己賠錢的方案。 而政府財政則不然，財政分配所追求的是整個社會的最大效益。因此，某些關系整個國民經(jīng)濟發(fā)展、社會總體效益很大、而對于政府財政卻無經(jīng)濟效益可言、甚至賠錢的支出項目，仍是政府安排支出時的選擇目標。三、成本收益分析 成本收益分析是以長期的觀點（必須探究不久的將來和未來所產(chǎn)生的各種影響）和深入的觀點（必須探究多種對居民、工業(yè)以及地區(qū)的連帶影響），將某項公共支出計劃一切可能發(fā)生的成本與收益，利用數(shù)量分析的方法，計算益本比以了解該項目的可行性。 成本收益分析人員針對各種公共支出項目的目標，分別評估各種方法的成本與收益，比較其凈收益

5、的大小，或計算益本比的高低，為決策者提供參考，以期選擇最適當?shù)姆桨?，達到預期的目標。因此，成本收益分析方法的目的在于確定項目的可行性，以追求目標函數(shù)的極大化，提高公共部門資源利用的效率，使稀缺資源得到最優(yōu)配置。 資源是有限的，財政收入作為一種公共資源，其獲取尤為不易，如果不講求使用效率，勢必會浪費有限的財政收入。各種財政支出項目的擬定、執(zhí)行，應該區(qū)分輕重緩急,決定優(yōu)先順序，因此在目標的設定、方案的選擇、本益的分折、問題的假定以及項目的研究設計方面，必須有一個客觀的衡量工具，社會成本一收益分析不失為重要的評價方法，它被廣泛地運用在公共設施建設、教育、衛(wèi)生、交通運輸、新社區(qū)開發(fā)以及家庭計劃等方面。

6、 社會成本一收益分析是一套技術(shù)，它被用來確保社會資源的有效配置。它應保證社會資源在相互競爭的私人經(jīng)濟和公共經(jīng)濟之間的有效配置。稀缺資源在公、私部門之間的分配問題是預算控制的基本出發(fā)點。因為在資源一定的條件下，公共部門使用的資源量也就是可供私人部門使用資源的減少。四、公私部門之間的結(jié)構(gòu)優(yōu)化模型 兩個部門使用資源都會帶來一定的收益，在資源一定的情況下，公共部門使用資源并由此得到收益，就排斥了私人部門使用同一資源并取得收益的可能性。從成本的意義上去衡量公共部門支出的機會成本就是私人部門收益的損失。 假設社會總資源量為K，公共部門占有資源量為X，收益函數(shù)是F(X)；私人部門的資源擁有量為K-X，收益函

7、數(shù)是G(K-X)。 則社會總收益函數(shù): Y(X)=F(X)+G(K-X), 令其一階導數(shù)為0，Y(X)=F(X)-G(K-X)=0F(X)=G(K-X)這證明了只有當公共部門與私人部門的邊際收益率相等時，社會總收益才會達到最大。公共部門與私人部門之間的資源配置 左圖是公共部門的支出分析圖，右圖是私人部門的支出分析圖?？v軸表示部門的邊際報酬率或收益率，橫抽表示部門的支出量。左圖中FC表示公共部門的邊際收益曲線，當其邊際收益率達到C點、與右圖中私人部門的邊際收益率正好相等時，整個社會的收益最大。此時，社會得自公共部門的收益為AOFC，得自私人部門的收益為BOGD，整個社會的總收益為：AOFCBOG

8、D。 此時公共部門和私人部門占用經(jīng)濟資源的量分別為OA和OB。而該社會可供使用的資源量為0A0B是一個常數(shù)K。從經(jīng)濟學意義上說政府占用的資源量是0A時才是最佳的，過多或過少的占用量都不能使社會總收益最大。 在決定了公共部門的最佳支出量或財政支出量以后隨之而來的問題是在公共部門資金或資源的分配問題，即如何將資金分配于若干下屬部門或投資工程中，使社會收益最大化。收益最大化有多重含義： 第一 ，它意味著在資源一定的條件下，使平均收益最大化； 第二 ，是在一定資源條件下，使凈收益最大化，即總收益減總成本的差額最大； 第三，在公共部門可支配資源盡可能全部花費掉的情況下，使總收益最大。不管是在什么意義下的

9、最大化，具共同點就是保證社會資源在可選擇的公共項目之間以及公共項目內(nèi)部的有效使用。 對于任何政府投資支出項目來說，它也同私人投資一樣，將產(chǎn)生一個消費收益值。而在減去投資和經(jīng)營成本之后，公共項目也將提供一個純消費價值。為了使各種各樣千差萬別的成本與收益之間有一個共同的尺度，人們使用了貨幣來度量。項目建設的有關收益和成本，全都通過市場價格或其他相關的方法，轉(zhuǎn)化成以貨幣單位計量的價值。 對于公共投資將產(chǎn)生的純收益流來說，是分布于一個持續(xù)相接的時期內(nèi)的。為了計算出純收益流的總價值，社會成本收益分析也如同私人成本收益分析一樣,要將有關的成本、收益以及純收益全都轉(zhuǎn)化為現(xiàn)值才行。 當面臨著若干投資項目并且必

10、須在它們之中作出抉擇時，個人投資者作為最大效用的追求者,將選擇的是純收益的現(xiàn)值數(shù)額最大的項目,只要這一項目在他的預算約束之內(nèi)即可。而選擇某一項目的機會成本，就是他放棄次優(yōu)項目所可能產(chǎn)生的純收益總值。同樣的，政府抉擇也是追求效益最大化。不過，它追求的不是自身內(nèi)部效益最大化,而是社會效益最大化,即除內(nèi)在效益和成本外，還兼顧外在效益和成本。 五、公私部門的凈效益計算 私人部門： 內(nèi)在效益內(nèi)在成本內(nèi)在凈效益； 公共部門： ( 內(nèi)在效益外在效益) ( 內(nèi)在成本外在成本) 社會效益社會成本 社會凈效益或者說，總社會效益與總社會成本的差額，是總凈社會效益。 教育財政的成本與效率 在教育經(jīng)濟研究中，對于成本分

11、析理論的基礎和應用方面的限制及不足之處還存有很多爭議。成本分析應該被看作是一種能夠為教育財政決策提供部分有用信息的工具，借此獲得某些相關信息，并不是機械地把準確數(shù)據(jù)當作某個方案的實際價值來確定。如果能夠恰當、公正地將成本分析應用于教育財政的成本分析之中，并對其進行明確的解釋，那么對于政府合理的教育投入決策將具有重要意義。一、政府提供教育成本問題 教育成本分析是政府、學校、接受教育者及家庭進行教育投入的重要依據(jù)，是提高教育資源利用效率、加強教育資源管理的有效工具，是社會各界都非常關心的重要信息，也是教育財政研究的重要內(nèi)容。教育財政所負擔的是全部成本(Total Factor Cost of Ed

12、ucation)的一部分，在很大程度上受到教育成本負擔的社會綜合因素的影響。（一）權(quán)利與義務教育被認為是一種基本的人權(quán)，這在聯(lián)合國通過的人權(quán)宣言中已經(jīng)得到了確認。不同國家對教育權(quán)的理解不一樣，因此政府與市場對教育成本的負擔方式也各有不同。有的政府負擔小學到大學的全部成本，多數(shù)由政府、社會及個人共同承擔。隨著國際社會對教育系統(tǒng)運作過程中市場作用的認同，隨之產(chǎn)生了教育成本的承擔主體以及所承擔份額的問題。一般情況下，政府主要承擔初等教育，個人主要承擔高等教育。（二）政府預算約束問題受預算線的約束，教育財政對教育成本負擔的決策與政府的財政預算密切相關。貧困地區(qū)及一些發(fā)展中國家，教育財政預算比較吃緊。一

13、些發(fā)達國家由于受經(jīng)濟不景氣影響、軍費擴張、自然災害及赤字預算等，也使教育財政預算面對壓力。因此，憲法中雖然有義務教育的規(guī)定，但在多數(shù)情況下教育成本還是被轉(zhuǎn)嫁給了個人、社會與家庭。（三）學生家庭的成本選擇 在政府沒有足夠教育財政支持的情況下，社會和家庭對教育成本的提供的意愿就表現(xiàn)得特別明顯，如現(xiàn)階段的初等教育就是如此。 教育成本的家庭選擇，對政府負擔教育成本的政策具有十分重要的意義。但是也需要看到一些特殊情況才能斷定這一結(jié)論是否具有普遍意義。其中包括負擔費用的意愿在不同收入家庭的差異，以及其他一些諸如貧富差距、婦女地位等因素。二、政府教育成本負擔的基本狀況（一）教育全部成本中的政府負擔社會發(fā)展對

14、勞動者教育水平的要求越來越高,歐美國家認識到由政府提供教育的重要性，并逐漸形成了以政府為主導的公共教育體系，這種格局一直延續(xù)到今天并擴展到世界上絕大多數(shù)國家，教育成為政府的職責并在憲法中得到確立。除了政府家庭、社會、社區(qū)等也承擔部分教育成本。教育成本包括資金、勞務、土地及家庭教育花費、機會成本等。（二）教育財政對各級教育成本的負擔 教育財政對教育成本的負擔一般分三級:初、中、高等教育。根據(jù)不同國家對義務教育和基礎教育規(guī)定的年限不同，政府對各級教育支出的比重也會不同?？傮w上講，義務教育和公共教育的經(jīng)費應該來自國家財政已經(jīng)是既定的事實，對非義務教育則可以由政府與市場共同承擔。在發(fā)展中國家，政府無力

15、負擔教育的全部費用，甚至無法滿足基礎義務教育的要求，為此允許私立學校和社會力量辦學，減輕政府教育財政的壓力。部分國家教育財政對各級教育成本的負擔情況（三）各級政府教育財政對成本的負擔情況（四）教育全部成本的分類（五）教育財政成本分類（六）教育財政成本的估算 從教育成本的分類來看，估算直接成本較為容易，可以從歷年的統(tǒng)計資料中取得所需的數(shù)據(jù)，而估算間接成本則相對困難，如對校辦產(chǎn)業(yè)或勤工儉學所得稅收減免等。特別是對于機會成本的估算就更加困難了，若再考慮接受教育者因為失去工作機會而導致的所得稅收損失,對其估算的難度更大。三、教育財政效率分析特點 與其他政府支出決策一樣，政府在進行教育支出決策時，需要了

16、解某些教育成本是否應該負擔，其效益是否大于成本，或者成本是否最小化。政府在安排每項教育支出時，都要對其進行定性與定量分析，以便作出適當?shù)脑u價，從而使教育財政成本負擔更為合理。（一）教育財政成本效益分析的特殊性 分析方法：成本效益分析法與最低成本分析法。前者適宜用在成本與收益都便于量化的情形，而后者則適宜用在成本易于量化，收益不易量化的情形。 政府部門與私人部門的成本分析是不同的，前者教后者更為復雜，操作難度更大。政府部門的投資目的有時是為了體現(xiàn)某種政策意圖，而不是單純?yōu)榱私?jīng)濟利益，有時投資與收益并不在同一個市場，難以直接比較。（二）教育財政成本效益分析法的局限 政府在安排投資預算時，一般都要對

17、投資項目成本和效益進行評估，進而對成本效益進行分析。所謂政府投資項目的成本效益分析法，是指政府在安排投資項目時，通過比較各種備選的全部效益和全部預期成本，來評估這些項目，并據(jù)此來確定投資項目的一種分析或研究方法。但是該方法在教育財政領域的應用中還有一些局限，主要是對收益的計量技術(shù)還不能圓滿解決。具體表現(xiàn)在：1、成本與效益測量的量化標準難以統(tǒng)一 政府支出的成本效益法要求對各種支出項目或方案進行盡可能的量化，最好以統(tǒng)一的貨幣單位進行估價，表明它們的金額大小。而教育是一種具有明顯外部特性以及無形收益的項目，成本收益法難以對其進行準確的衡量，如當政府進行教育支出后，接受教育后勞動力資本的價值如何計算？

18、教育質(zhì)量的度量標準是什么？這些量化標準都難以統(tǒng)一。2、不同性質(zhì)教育財政支出成本和效益不可比 政府支出的成本效益法要求將各種支出項目或方案的總金額變成可比的形式并加以比較,取得各項目或方案的凈收益的情況。但是這種方法用于分析教育財政支出則比較困難，比如初等教育、中等教育、高等教育的成本和社會收益率是不一樣的，教育財政預算安排應該側(cè)重于哪一級的教育？僅憑成本教育分析法難以提供準確有效的答案。3、確定各項目或方案優(yōu)劣組合的有限性 由于教育收益難以量化的特點，因此通過成本和凈收益的比較來排列優(yōu)劣組合就會有較大的限制。此外，并非所有的教育財政支出方案都具有多樣性，如政府對義務教育和基礎教育支出的選擇上，

19、由于義務教育是基礎教育的前提，政府只有保障義務教育的實施,才能實現(xiàn)基礎教育質(zhì)量的提高。 另外，市場均衡價格、市場利率、貼現(xiàn)率難以確定；還有文化歷史背景、社會價值觀、國家制度等的不同也會影響成本效益評價。教育財政支出效益分析圖四、教育財政效益評價指標體系 教育產(chǎn)品大致可以分為三類： 純公共產(chǎn)品，如義務教育、基礎教育； 提供教育產(chǎn)品的單位，如各級院大中校； 私人產(chǎn)品性質(zhì)的教育教育服務，如家教等 對教育的評價不僅要關注其直接效益，如升學率、文盲率等短期、長期指標，還要關注教育所產(chǎn)生的間接效益，如教育收益率（促進經(jīng)濟增長）、促進提高就業(yè)機會與水平、增強法制、降低犯罪率等社會間接的效益。五、教育成本的負

20、擔、補償與分擔1、教育成本的預算負擔與稅收負擔2、教育收費3、教育機構(gòu)的經(jīng)營性收入4、公共教育體系中的社區(qū)教育資源5、借貸、捐贈及發(fā)行教育公債 教育財政的分擔方式主要是以非政府方式存在，包括私立教育機構(gòu)，各種非營利性團體和組織、個人及國外辦學機構(gòu)和國外合作辦學機構(gòu)的教育資助。教育財政支出效益評價一、教育財政支出效益的概念及評估方法 效益，是人們在從事經(jīng)濟活動后獲得的凈收益，或者說是“所費”與“所得”的比例。教育財政支出效益是指一定的教育財政支出所獲得的凈收益。 人們在從事經(jīng)濟活動時，需要將資源配置到最有效益的地方去。政府在集中資源時，首先應當考慮：將有限的資源集中由政府支配還是由私人部門支配，

21、誰更能有利于資源配置效率的提高，誰更能有利于促進社會福利的增長。只有當資源集中在政府手中能夠發(fā)揮更大的效益時，政府占有資源才是合理的。因此，財政支出規(guī)模是否適當，結(jié)構(gòu)是否合理，一個根本的判斷標準，就是財政支出的效益是否更高。教育財政支出效益的評價方法 1、成本-收益分析（Cost Benefit Analysis）是對社會經(jīng)濟活動的投入與實現(xiàn)的收益進行分析評價的基本方法，通過這種方法，使投資者更直觀地了解自身投資行為可能產(chǎn)生的結(jié)果,從而為投資者提供決策依據(jù)。 人們在進行成本-收益分析時，通常以計算投資項目的凈收益現(xiàn)值為評價標準。其計算公式是： 對公共部門來說，在按上述公式進行成本-收益分析時，

22、面臨的主要問題是： 1. 公共部門的成本收益包括哪些范圍？ 2. 公共部門的成本收益按什么價格標準核算？ 3. 如何選擇貼現(xiàn)率？ 4. 如何考慮未來風險與不確定性？ 2、凈現(xiàn)值（Net Present Value，NPV） 設NPV代表凈現(xiàn)值，Bt代表第t年的效益，Ct代表第t年的成本，n代表支出方案的期限，i代表確定的社會貼現(xiàn)率，r代表內(nèi)部收益率。則凈效益現(xiàn)值的計算公式如下： 若凈現(xiàn)值大于零，則表示該支出規(guī)劃可行。凈效益現(xiàn)值愈大，則項目越優(yōu)，越應優(yōu)先選擇；若凈現(xiàn)值小于零，則表示該支出規(guī)劃不可行。 但是，不同的項目之間，NPV是不可比的。為了使不同的規(guī)劃項目之間可以相互比較，可以采用另外一個標

23、準效益成本率。3、效益成本率(B/C) 效益成本率的計算公式如下： 使用效益成本率評價項目的法則是 其一，在決定是否將資源投入某個規(guī)劃時,只有當效益成本率大于1時,規(guī)劃項目才可實施； 其二，當金額為一定的總預算在一組項目中分配時，可按效益成本率從高到低排出優(yōu)劣次序，效益成本率最高者為最可??； 其三，在若干個相互排斥的對比性規(guī)劃中選擇其中之一，而且沒有預算總額和最低效益成本率約束時，僅看項目的效益成本率是不行的，只有凈效益最高者才是最可取的。 4、內(nèi)部收益率 除了凈效益現(xiàn)值和效益成本率外，也可以用內(nèi)部收益率作為項目選擇的依據(jù)。所謂內(nèi)部收益率(r)，就是使某項目的凈效益現(xiàn)值為零時的貼現(xiàn)率。設內(nèi)部收

24、益率為r，則如前所述：例：請分別對男生與女生的教育投資作比較評價分析5、明瑟收入函數(shù)法(Mincerian earnings equation ) 明瑟收入函數(shù)是由經(jīng)濟學家明瑟（Mincer, 1974）根據(jù)人力資本理論推導出的研究收入決定的函數(shù)，該模型包括兩個基本的變量：教育和工作經(jīng)歷及其平方，實證模型中教育變量的系數(shù)就是教育的個人收益率（明瑟收益率）,其含義為多接受一年教育（不考慮教育水平）可引起的收入增加的比率。如果把基本收入函數(shù)中的連續(xù)變量學校教育年限（S）分成一系列教育水平虛擬變量，就可以根據(jù)這些虛擬變量系數(shù)的比較確定不同水平教育的收益率。 （1）明瑟收益率的含義：多受一年教育者的收

25、入增加的比率。（2）明瑟收益率（邊際收益率）定義：設Y = f(S,*,*)，Y 是就業(yè)者的收入，S 是該就業(yè)者受教育的年限，則明瑟收益率R等于： 探討高校畢業(yè)生起薪的影響因素，可以參考個人收入的影響因素?；谌肆Y本理論的明瑟收入函數(shù)只考慮了兩種人力資本形式對個人收入或工資的影響，一是從學校教育中獲得的知識，二是在工作實踐中積累的技能。 收入函數(shù)法估算教育收益率的基本公式如下：LnY=a+bS+cX+dX2+ 式中，Y 表示年收入，S 表示受教育年數(shù)，X表示勞動力的市場經(jīng)歷，a表示截距，b、c、d 表示各變項的回歸系數(shù)，是誤差項，其中b 就是每增加一年教育的私人收益率。 對方程關于S求偏導得

26、： 可見，收益率b即是受教育年限S變動所引起的收入LnY的相應變化。 對方程加以修改，以使它適于分別估算各級教育的私人收益率： LnY=a+bS1+cS2+dS3+eX+fX2+其中S1、S2、dS3是二進制虛變量，當一個人完成了初等、中等和高等教育時，它們就取值1，否則就取值0。比如，當一個人已完成中等教育但沒有繼續(xù)接受高等教育時，就取值：S1=1、S2=1、S3=0。 用收入函數(shù)法估算教育收益率自變量：受教育年數(shù)S、勞動力的市場經(jīng)歷X，因變量：年收入Y。二、財政支出成本-收益計量范圍 公共項目的成本和收益的范圍與私人部門的成本收益范圍不同，后者只考慮投資者本身的成本收益，前者卻都要考慮所有

27、社會成員的成本收益。其內(nèi)容主要有以下幾個方面：(一) 實際的與貨幣的成本收益 項目的實際成本是該項目實際消耗的資源，實際收益是項目的最終消費者所獲得的收益。貨幣的成本收益是指因項目支出的安排，引起市場發(fā)生相對價格變動而使不同社會成員產(chǎn)生的損失與收益，但這種損益是一些人受益，另一些人受損，整個社會的凈受益或凈損失并不因此發(fā)生變化。因此，在對教育財政支出進行成本收益分析時，對于貨幣的成本收益一般不予考慮。但如果考慮財政支出對收入分配的影響，對貨幣的成本收益就有分析的必要。(二) 直接的與間接的成本收益 直接的成本收益是與項目主要目標的實現(xiàn)直接相關的成本收益，間接的成本收益是受該項目的影響而產(chǎn)生的其

28、他方面的成本收益。由于教育財政支出通常以社會收益作為投資決策的主要因素，所以在其成本-收益分析中，對可能產(chǎn)生的直接和間接的成本收益都將進行評估，以使財政支出能達到最大的社會效益。(三) 有形與無形的成本收益 有形的成本收益是指能按市場價格確定其貨幣價值的成本收益。無形的成本收益是指不能以市場價格計量其貨幣價值的成本收益。國防支出的有形成本易于計算，但因國防安全給社會成員帶來的收益的計算就困難得多。盡管無形的成本收益難以計量，在教育財政支出中，也應將一切可能發(fā)生的有形與無形成本收益納入成本-收益分析之中。(四) 中間的與最終的成本收益 一些項目僅生產(chǎn)中間產(chǎn)品，并不向消費者提供最終產(chǎn)品，這些項目的

29、成本與收益存在于社會經(jīng)濟過程的中間環(huán)節(jié)，其影響不容易準確計量。 最終的成本收益是以向消費者提供最終產(chǎn)品為計算依據(jù)，對產(chǎn)品提供的全過程的成本都可以得到反映，并能通過最終消費來計算其收益。顯然，有些項目如果將中間成本與最終成本一起計算，不一定有經(jīng)濟效益，或者僅可能有社會效益。因此，只有財政支出才會考慮對這些項目的投資。(五) 內(nèi)部與外部的成本收益 內(nèi)部的成本收益是指項目本身涉及范圍內(nèi)所產(chǎn)生的成本收益。如一條河流上游地區(qū)修建的水利工程，其建造成本為內(nèi)部成本，在該地區(qū)產(chǎn)生的收益屬內(nèi)部收益，但下游地區(qū)可能因此受益（如防洪）或受損（如水源枯竭），這是外部收益或外部成本。所以對于這類工程項目,更適合作為公共

30、工程來考慮。 在教育財政投資決策時，也需要考慮這些外部收益與外部成本。三、收益與成本的估價 成本-收益分析方法是以完全競爭市場下的效率標準為基礎的，因此理想的價格應該是帕累托均衡價格（即效率價格）。如果市場處于完全競爭狀態(tài)，就應采用市場價格來計算成本收益；如果市場處于不完全競爭狀態(tài)，就應根據(jù)市場價格計算出影子價格，并據(jù)此計算成本收益。所謂影子價格（Shadow Price），就是依據(jù)市場價格計算的資源配置處于帕累托最優(yōu)配置時的價格。顯然，影子價格反映的是社會機會成本。 由于現(xiàn)實經(jīng)濟中，完全競爭市場并不是普遍存在，市場價格等同于效率價格的情況較為少見，因此，在成本收益分析時要對市場價格作相應的調(diào)

31、整。 第一，壟斷因素會導致生產(chǎn)要素和最終產(chǎn)品的市場價格和它們的效率價格不一致，市場價格中往往包括超過社會平均利潤的壟斷利潤。同樣，成本遞減行業(yè)產(chǎn)品的市場價格超過它的邊際成本。 第二，稅收會引起市場價格與它們的效率價格不一致。 第三，當經(jīng)濟處在非充分就業(yè)狀態(tài)時，由于資源閑置，這個市場價格就夸大了公共項目投入品的社會成本。比如，如果失業(yè)的勞動力被運用于公共部門資本項目，那么這個成本將小于它的市場價格，因為雇傭失業(yè)者的社會成本是零。 第四，市場價格可能是過渡的或暫時的均衡價格而不是長期均衡價格。這樣，就需要用反映社會機會成本的影子價格予以調(diào)整。 公共商品絕大部分不存在帕累托效率價格，也無法從相應的市

32、場價格信息中獲得影子價格。因此，有些成本和收益要采取非市場方式定價，例如可采取問詢方式獲得相應的計算價格。問詢需要的信息是：在那個項目的收益中，消費者愿意為那個收益支付的價格。但這種方法取得的價格信息的可靠性受到以下三方面的限制： 一是被詢問者并不一定清楚地知道他將得到的收益和他將承擔的費用； 二是詢問者可能會采取機會主義態(tài)度，以便對項目的選擇產(chǎn)生有利于自身的影響； 三是要對問詢者得到的價格予以平均，因為每個人表達的價格是不一樣的，需要相應的方法加權(quán)平均。四、貼現(xiàn)率的選擇(一) 貼現(xiàn)率的選擇方法 公共項目的成本和收益是跨年度的，在評估未來的收益和成本時必須折合為現(xiàn)值。在成本-收益分析中，采用現(xiàn)

33、值法計算凈收益，就要選擇貼現(xiàn)率。 貼現(xiàn)率的選擇對于成本- 收益分析是至關重要的。這是因為： 第一，如果貼現(xiàn)率選擇太低，那么社會無收益的項目將會被采納。相反，如果貼現(xiàn)率選擇太高，那么有收益的項目可能不被采納。 第二，貼現(xiàn)率的選擇不僅對決定一個公共項目是否被采納，而且是決定資源究竟被配置在公共部門還是私人部門的重要依據(jù)。 在完全競爭的資本市場上，市場利率就是效率利率。但完全競爭的資本市場不存在，現(xiàn)行的市場利率也不只一個，因此通常不能簡單地選用市場利率作為貼現(xiàn)率。 對公共投資貼現(xiàn)率的選擇，經(jīng)濟學家主要有兩種思路： 1. 資本的社會機會成本方法。資本的社會機會成本是以公共部門利用的原本可用于其他用途的

34、資源來衡量的。公共部門項目的社會機會成本取決于被運用的資源是從個人消費還是投資中轉(zhuǎn)移而來。如果來源于私人投資,這時，公共項目運用的資源的社會機會成本是大于該支出額的，因為這些資源如果用于私人部門，會產(chǎn)出相應的消費收益；然而，如果來源于私人消費，那么資本的社會機會成本就等于該支出額。 按這種思路，貼現(xiàn)率的選擇應反映出私人部門的資源價值,即計算公共投資的影子價格。 2. 社會時間偏好率方法。社會時間偏好率是要解決全社會對不同時期消費的評價，即確定未來消費的現(xiàn)值，它反映的是社會倫理和對未來經(jīng)濟形勢的判斷。按這種思路，公共投資的貼現(xiàn)率的選擇應反映出社會對未來消費的評價.(二) 市場利率的調(diào)整 反映社會

35、時間偏好率的市場利率是個人利率的加權(quán)平均，但個人利率本身就是需要調(diào)整的。這主要包括： 1. 個人對未來的折現(xiàn)通常是不正確的。這是因為個人缺乏遠見，對未來是短視的。個人通常更關注即時的消費收益。而對未來成本和收益存有不適當?shù)目捶?。因此，必須對個人用于貼現(xiàn)私人投資的個人時間偏好率(即市場利率)進行調(diào)整，使私人部門的投資率與儲蓄率更接近社會最佳狀態(tài)。 2. 代際消費關系。由于個人的短視性，會給未來幾代人造成成本外溢。如：采用污染環(huán)境的工藝技術(shù)，把污染的成本遺傳給下一代；當代人大量耗用非再生資源而影響下代人的消費計劃等等。由于沒有特定的市場機制讓下代人表露其偏好，市場利率不可能充分反映代際平均的社會時

36、間偏好率。于是就產(chǎn)生這樣的問題:怎樣考慮未來一代的偏好？對解決這種問題，理論上確實還沒有有效的方法。 3. 政府支出的籌資方式。稅收通常減少私人的消費，而公債通常減少私人的投資。不同的籌資方式不僅會造成公共部門投資的機會成本不同，而且也會因其對私人消費和投資的扭曲不同，而產(chǎn)生對市場利率的不同影響。 4. 公共部門和私人部門投資的高回報率可能是壟斷定價的結(jié)果（投資回報率會影響對資本的需求）；而反映社會時間偏好的市場利率還可能取決于最初的收入分配（收入分配會影響社會邊際儲蓄傾向從而影響資本供給）。 5. 市場利率中包括風險回報，它反映了人們對風險的厭惡程度。公共部門投資的貼現(xiàn)率是否也同樣要考慮這一

37、因素？一般認為，公共項目投資風險比私人部門要低，因此，在將市場利率作為確定公共投資貼現(xiàn)率的基準時，應調(diào)低其中包含的風險費。五、風險和不確定性的決策規(guī)則未來往往是不確定的，因此成本和收益也是不確定的，那么如何考慮不確定因素呢？(一) 不確定性的類型 1.雖然不知道結(jié)果的確定形式，但決策者仍然知道未來結(jié)果的可能性。這或者是因為決策者有以往的經(jīng)驗，或者是因為決策者對未來形勢分析判斷。對此，需要列出所有可能的結(jié)果，然后再確定最有可能發(fā)生的那一種。 2.未來的結(jié)果可能不知道，但未來絕對不可能發(fā)生的結(jié)果卻可以知道。(二) 不確定性結(jié)果的判斷方法 對于上述兩種未來的不確定性，要根據(jù)具體情況進行判斷。在實踐中

38、通常有五種方法。 1. 計算結(jié)果的期望值。如果各種可能性結(jié)果是已知的，那么權(quán)衡各種可能的結(jié)果并加以匯總，就可得到不確定性結(jié)果的期望值。例如，如果公共項目在某一年內(nèi)的收益是與概率P1，P2，Pn相對應的收益b1, b2, ，bn，那么在該年中的收益期望值E(b)可表示如下： 2. 敏感性分析法。如果對可能的結(jié)果所知不多，或結(jié)果分布的范圍有限以及對概率也知道不多，通常采用敏感性分析。即對未來結(jié)果采取最悲觀、最樂觀和位于中等水平的估計，計算各項目凈收益的現(xiàn)值與影響目標期望值的各因素之間的敏感度。 3. 平均概率估算法。如果各種未來結(jié)果的可能性根本不能知道，那么就以相等的可能性來估算其結(jié)果。根據(jù)計算結(jié)

39、果對公共項目排隊。如，假設有三個項目1、2、3，根據(jù)三種假設A、B、C，有三種不同的凈收益現(xiàn)值，見下表：按照計算結(jié)果，項目2中選 4. 風險最小化標準。如果決策者是厭惡風險的，可以采用這一方法。這種方法是把決策失誤可能產(chǎn)生的損失列出來，然后以損失最小化的項目為決策項目。在上例中，選擇項目3，因為在所有可能最壞的結(jié)果中(120，100，150),項目3的值最大。 5. 遺憾最小化標準。如果決策者既厭惡風險,又不想放棄可能的機會，可采用這種方法。它是計算每一種錯誤決定的機會成本，以機會成本之和最低的方案為最佳。錯誤決定的機會成本就是，在各種可能的情況下(A、B、C)，每一個方案的收益與各方案中收益

40、最大值之間的差。在上例中,各方案的機會成本計算如下表：依據(jù)計算結(jié)果，項目2中選 在以上成本-收益分析中，側(cè)重于決策的收益方面，目標是使經(jīng)濟更向帕累托效率靠近。但收入再分配同樣是財政的重要目標，而且任何一項公共政策都有收入再分配效應。因此公共部門項目的選擇應在權(quán)衡效率和公平的關系中做出決定。六、財政支出效益評價的其他方法 (一) 成本-收益分析方法在財政支出評價中的局限性 在財政支出中運用成本-收益分析方法，可以對政府的各項公共計劃進行較為現(xiàn)實的預測，為財政支出預算的確定提供重要依據(jù)，但是，成本-收益分析也存在一些局限，其表現(xiàn)如下： 1. 成本-收益分析在目標設定上的問題。如果成本-收益分析以實

41、現(xiàn)社會總產(chǎn)品最大化或凈現(xiàn)值最大為目標，那么對不能用貨幣價值來表示的社會福利目標，難以準確反映其收益而未將其納入實際的支出計劃，就可能使應達到的社會福利目標受到影響。 2. 成本-收益分析方法難以準確界定成本收益的范圍。如前所述，財政支出項目的成本收益與一般的會計中的成本收益的內(nèi)涵并不完全一致。特別是對外部成本和間接收益以及無法用貨幣表示的無形收益的估計與評價，既無一定的尺度，又容易受人為的主觀認識的影響，這對教育財政支出項目的決策，難免產(chǎn)生一些負面影響。 3. 成本-收益分析在實施中存在的限制。這既包括根據(jù)成本-收益分析制定的財政支出計劃所要求的特定生產(chǎn)要素不足或存在技術(shù)上的限制，也包括法律或

42、行政上的限制。如法律對價格的限制，對政府機構(gòu)行為的限制，或行政機構(gòu)本身的制度與措施的限制，都可能使建立在成本-收益分析基礎上的財政支出計劃的實施受到影響。而政府預算總量的有限性也可能使某些成本收益指標較好的財政支出項目難以實施.(二) 財政支出效果評價的其他方法1. 計劃-規(guī)劃-預算制度 這一方法是以總體與長期的觀點來評價某項財政支出計劃。在財政支出實踐中，由于受法律的限制，使預算資金必須分配到各個部門，這可能使各個部門的支出計劃出現(xiàn)重復浪費。為避免這一問題，要求政府從總體上出發(fā)，并運用成本-收益分析方法客觀評價某一財政支出項目的長期收益。 在實踐中，預算控制者首先要弄清各部門決策者的目標和實

43、現(xiàn)其目標的方法，選擇其中的最佳決策；其次，分析達到目標的機會成本和外在成本，決定是否由財政預算支出；第三，進行定量分析，并運用成本-收益分析確定應采納的目標；最后，由政府的專門機構(gòu)根據(jù)項目的工作特征將項目交給不同部門去實施。2. 成本-效率分析 在財政支出計劃中，有的支出項目并不能以成本和收益來決定，因為這類支出本身類似消費，但對全社會而言這種消費不僅需要，而且必須加以安排。如國防、治安及國家管理方面的支出就有這種性質(zhì)。利用成本-效率分析方法來評價這類支出，主要是通過對多種方案的評價來實現(xiàn)。 對成本的研究與成本-收益分析方法基本相同，但對支出產(chǎn)生的結(jié)果則不是以收益大小來評價, 只需要確定該項財

44、政支出是有價值的。3、最低成本法 利用成本-效率方法評價成本的標準通常有常數(shù)成本和最小成本。常數(shù)成本分析是分析以不同的生產(chǎn)方式進行生產(chǎn)可能達到的產(chǎn)出，告訴決策者用一定的支出能達到什么效果；最小成本分析則是討論生產(chǎn)一定數(shù)量的產(chǎn)品的最小支出方案（也可稱為最低費用法）。在無法確定產(chǎn)出價值的條件下，最小成本法則可以用來評價不同支出計劃的優(yōu)劣，從而為決策者擇優(yōu)選用支出計劃提供依據(jù)，所以成本-效率方法在評價財政支出計劃中也是一種常用的方法。 最低成本法是在給定的政府教育政策目標和支出政策下，以最低的成本或最大收益為擇優(yōu)標準，通過比較各種備選方案的全部預期成本和收益，來確定教育財政預算安排的一種分析或研究方

45、法。 政府支出項目多含有政治因素、社會因素等復雜因素，如果是以費用高低或效益是否最大來決定方案取舍，而不考慮社會效益及其其他因素也是不妥當?shù)?。這都需要決策者在綜合分析、全面比較的基礎上進行擇優(yōu)選擇財政支出投資項目。教育財政支出的經(jīng)濟學分析 高等教育是一種典型的準公共產(chǎn)品,它同時具有公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的屬性，即具有排他性、競爭性和正外部效應。高等教育是價格排他的公共產(chǎn)品。一方面，高等教育的效用名義上向全社會成員提供，誰都可以享受;另一方面，高等教育的受益卻是排他的，誰花錢誰才受益。 如果高等教育由私人部門通過市場提供，那么由此導致的正外部效應，必須由政府給予補貼，不然就可能出現(xiàn)供給不足；如果由公

46、共部門(政府)直接出資經(jīng)營，通常也需要利用市場價格機制。一、高等教育的準公共產(chǎn)品屬性 高等教育也是價格排他的準公共產(chǎn)品，高等教育經(jīng)費不必由財政全部承擔，而應依據(jù)“誰受益，誰負擔”的原則由財政和學生個人分別承擔。財政支出是由于學生畢業(yè)后能給社會帶來的效益，而學生交納學費是因為高等教育會給學生未來帶來額外的個人利益。因此高等教育產(chǎn)品應該有市場機制的參與。學生剩余=學生愿意支付的學費實際支付的學費學校剩余=學校收到的學費支付的培養(yǎng)成本1.學生剩余和學校剩余 圖中，D和S分別表示教育的需求曲線和供給曲線，相交于E點，決定了均衡學費ON，均衡學生數(shù)量為OM，則NEG為學生剩余，NEH為學校剩余。由于可以

47、用學生剩余測度學生的總的凈收益，同時可以用學校剩余測度學校的凈收益，這樣，我們可以通過計算學生剩余和學校剩余的變化，來測度政府干預學生和學校帶來的損失或收益。2.低學費的福利損失 學費標準低于均衡學費的情況下，學生剩余和學校剩余如圖2所示，ONa為均衡學費，OM為均衡學生數(shù)量。由于政府將學費定為ON，低于均衡學費ONa，希望上學的人數(shù)由OM增加到Mb，但學校只能接受OMa的學生數(shù)量，造成MaMb供給不足。 政府將學費定為ON，低于均衡學費ONa 那些能夠上學的學生現(xiàn)在支付的學費降低，獲得的剩余增加，為矩形A。然而還有一些學生因教育供給不足不能上學，他們的剩余損失為三角形B。因此，學生剩余的凈變

48、化為(A-B)。因為矩形區(qū)域A大于三角形區(qū)域B，所以，學生剩余的凈變化為正。 而學校由于只能收取較低的學費，失去了矩形A代表的學校剩余。但是，因供給不足，學生數(shù)量減少到OMa，導致學校剩余的額外損失為三角形區(qū)域C。因此，學校剩余的總變化為(-A-C)。顯然，學費標準控制使學校遭受損失。 學生剩余的變化為(A-B)，學校剩余的變化為(-A-C)，那么，剩余的總變化為(-B-C)，即由于政府規(guī)定的學費水平低于市場形成的均衡學費水平，使得學校剩余的損失超過了學生剩余的增加，造成總剩余的凈損失。這也是學費控制造成的資源配置低效率。3.高學費的福利損失 政府從保護學生利益的立場轉(zhuǎn)向保護學校利益的立場，規(guī)

49、定較高的學費標準。從圖3中看出，ON是均衡學費，ONa是政府規(guī)定的較高學費，所以遭受的剩余損失為矩形A。一些學生由于學費高上不起學，退學的損失為三角形B,因此，學生剩余總的變化為-A-B。顯然高學費政策使學生的境況惡化。 由于學費高，學校剩余增加為矩形A(由學生交給學校的學費)。但是由于學費提高，學生數(shù)量減少，從OM減為OMa，導致學校剩余損失為三角形C。并進一步導致學校擴大教學規(guī)模(MMb)的成本無法補償，其大小如梯形面積F。這樣，學校剩余的變化為(A-C-F)。如果梯形足夠大，政府規(guī)定較高學費甚至會導致學校剩余的凈損失。 如果從學生和學校兩方面來綜合考慮，剩余損失就更大了，為(-B-C-F)。因此，教育市場的學費標準應該由市場供求通過競爭自發(fā)形成,政府干預很難達到均衡，必然會造成各種無謂的福利和效率損失。不過僅就學費高低做出利弊判斷來選擇，學費寧可低一些，因為學費高一些的剩余損失為(-B-C-F)，低一些的損失為(-B-C)，高學費比低學費多損失一個F。4.結(jié)論 對高等教育來說，政府的作用不僅僅是要保證接受高等教育機會的公平，更重要的是要注重教育資源配置的效率。高等教育領域的收費政策旨在調(diào)節(jié)教育產(chǎn)品的需求，不僅給學生提供公平享受高等教育的權(quán)利，而且使全社會的教育資源得到最佳利用。 高等教育的競