奧斯本的企業(yè)家政府理論

1、第六章 奧斯本的企業(yè)家政府理論一、奧斯本及其企業(yè)家政府理論的提出n戴維奧斯本，現(xiàn)任美國(guó)著名的進(jìn)步政策研究所研究員，同時(shí)兼任美國(guó)州長(zhǎng)政策顧問委員會(huì)成員和內(nèi)布拉斯加州研究和發(fā)展局顧問委員會(huì)委員。他曾經(jīng)擔(dān)任舊金山的太平洋新聞社主編，美國(guó)首都華盛頓的新共和周刊的正式撰稿人，耶魯大學(xué)的客座講師，他還曾長(zhǎng)期為包括時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓在內(nèi)的共和黨和民主黨主要政府領(lǐng)導(dǎo)人和候選人擔(dān)任顧問。 n1992年，奧斯本與特德蓋布勒合作出版了改革政府企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門（重塑政府）一書。在此書中，奧斯本和蓋布勒提出了“企業(yè)家政府”這一概念并進(jìn)而將其發(fā)展成為一種理論，指出應(yīng)該用企業(yè)家精神來改革或重新塑造政府，從而提出了

2、他的企業(yè)家政府理論。n奧斯本的企業(yè)家政府理論的提出是與西方傳統(tǒng)政府官僚體制的危機(jī)而出現(xiàn)的。n（1）政府的現(xiàn)狀及其根源分析n奧斯本認(rèn)為，政府對(duì)于社會(huì)的存在和發(fā)展固然是必不可少的，但遺憾的是，政府的現(xiàn)狀并不令人滿意，它并沒有像人們所期望的那樣有效地運(yùn)作。n“我們相信沒有一個(gè)有效的政府，文明社會(huì)就不能有效地運(yùn)作，不過今天有效的政府實(shí)屬鳳毛麟角。我們相信，工業(yè)時(shí)代的政府官僚機(jī)構(gòu)既龐大又集權(quán)化，提供的服務(wù)千篇一律地標(biāo)準(zhǔn)化而又不看對(duì)象，因而不足以迎接迅速變化的信息社會(huì)和以知識(shí)為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)?！眓對(duì)問題產(chǎn)生的根源，奧斯本引用德魯克的話進(jìn)行了分析： “掌管公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，尤其是掌管政府機(jī)構(gòu)半年以后，即使那些

3、最有企業(yè)家創(chuàng)新精神的人，其行為也會(huì)變得像最糟糕的混日子的官僚和爭(zhēng)權(quán)奪利的政客一樣?！薄拔覀兿嘈艈栴}不在于政府中工作的人，問題在于他們工作所在的體制體制。政府公務(wù)員他們中的大多數(shù)是負(fù)責(zé)的，有才能的、立志獻(xiàn)身的人，只是受制于陳舊體制的桎梏，創(chuàng)造性得不到發(fā)揮，精力遭到浪費(fèi)?！?“如果一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)是鼓勵(lì)企業(yè)家精神和行為的，那么幾乎人人都可以成為企業(yè)家。反之，如果一個(gè)組織的結(jié)構(gòu)是鼓勵(lì)官僚主義行為的，則幾乎任何企業(yè)家都會(huì)變成官僚主義者”。 n（2）傳統(tǒng)政府官僚體制的危機(jī)n在韋伯那里，官僚制代表了一種理想的、高效的組織形式，它的層級(jí)組織形式與專業(yè)化管理使高效地完成大規(guī)模的復(fù)雜任務(wù)成為可能。n“那時(shí)，這個(gè)詞

4、意味著組織方式的理性和效率，是集權(quán)主義統(tǒng)治濫用權(quán)力的取代物。官僚制度給政府工作帶來的邏輯規(guī)范，如同裝配傳送線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣。官僚主義制度利用其層次系統(tǒng)的權(quán)威和功能的專門化，使大規(guī)模的復(fù)雜任務(wù)得以有效地完成。推進(jìn)官僚主義制度的決定性理由一直是它超過其他任何組織形式的純技術(shù)上的優(yōu)越性精確、快速、明確減少摩擦、降低人和物的成本，在嚴(yán)格的官僚主義治理中這一切都被提高到最佳點(diǎn)?！眓政府體制都是特定的社會(huì)環(huán)境的產(chǎn)物。奧斯本認(rèn)為，官僚制的政府組織形式之所以在過去的很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期內(nèi)經(jīng)久不衰，其原因并非僅僅在于它的高效率，在很大程度上更在于它適應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)的需要，它向人們提供了相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè)，向社會(huì)顯示

5、了公開、平等的精神，提供了最基本的社會(huì)服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)蕭條和兩次世界大戰(zhàn)期間，官僚制便是以它的中央集權(quán)、令行禁止的特征來表現(xiàn)出其優(yōu)勢(shì)的。 n他認(rèn)為，今天的社會(huì)環(huán)境與官僚組織產(chǎn)生的環(huán)境大不相同。當(dāng)官僚組織產(chǎn)生時(shí)，人們的生活節(jié)奏較慢，整個(gè)社會(huì)處于一種金字塔式的結(jié)構(gòu)之下，居于塔尖上的人們比其他人更能獲得信息、作出正確決策。當(dāng)時(shí)勞動(dòng)力水平很低，手工勞動(dòng)是主要形式，地理位置嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，市場(chǎng)很不發(fā)達(dá)。 n然而，20世紀(jì)90年代的社會(huì)環(huán)境與官僚組織產(chǎn)生的環(huán)境大不相同：社會(huì)瞬息萬變,全球市場(chǎng)的形成使原來的經(jīng)濟(jì)體制面臨巨大的挑戰(zhàn),信息技術(shù)的發(fā)達(dá)使普通百姓也能像他們的領(lǐng)導(dǎo)一樣獲取知識(shí)和信息,教育水平的提高使腦力

6、勞動(dòng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，人們對(duì)市場(chǎng)的需求也趨于多樣化。這一切都要求政府體制必須是靈活的、適應(yīng)性強(qiáng)的；要求政府提供的產(chǎn)品和服務(wù)必須是高質(zhì)量的、多樣化的；要求政府能給予其人民更多的權(quán)利和利益。n在這種環(huán)境下，傳統(tǒng)的官僚體制顯然越來越不適應(yīng)了。正如奧斯本所言：“本世紀(jì)30年代和40年代設(shè)計(jì)出的官僚體系，中央集權(quán)，層次繁多，在變化迅速、信息豐富、知識(shí)密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)?！眓隨著競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈、千變?nèi)f化，人們對(duì)服務(wù)質(zhì)量的要求越來越苛刻，政府面臨重重困境；教育、醫(yī)療、住房建設(shè)等舉步維艱。n（3）企業(yè)家政府理論提出n盡管奧斯本清醒地認(rèn)識(shí)到政府現(xiàn)行的管理體制存在著嚴(yán)重的弊端，但是他并未因此而對(duì)政

7、府產(chǎn)生悲觀的態(tài)度，相反，他對(duì)政府的未來充滿信心。他說:“今天我們政府失敗的主要之處，不在目的而在手段。許許多多的這類書籍目的是批評(píng)政府，而我們的目的不是批評(píng)政府而是重新改造政府。我們對(duì)政府的未來持牛市看漲的態(tài)度，正如我們對(duì)政府目前狀況持熊市看跌的態(tài)度一樣?！眓另一方面，在20世紀(jì)八九十年代，面對(duì)官僚體制危機(jī)，當(dāng)美國(guó)經(jīng)濟(jì)蕭條乃至更加不景氣時(shí)，一些地方政府的行政首長(zhǎng)首先對(duì)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)作出了反應(yīng)，紛紛尋找新的出路，他們自愿拋棄舊的管理方法，遵循市場(chǎng)規(guī)律，與私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行合作，以多種方式提供服務(wù)。城市間也展開競(jìng)爭(zhēng)，公共管理人員也大談企業(yè)經(jīng)營(yíng)之道，各州之間也開始重新設(shè)計(jì)它們的公共制度和社會(huì)福利。 “重新塑

8、造政府”的呼聲日益高漲。n正是在此背景下，奧斯本提出了他所謂的“企業(yè)家政府理論”，試圖把企業(yè)管理的精髓移植到政府中來，通過改變官僚政府內(nèi)部的管理機(jī)制和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，來達(dá)到重新塑造政府形象的目的。 二、企業(yè)家政府理論的主要內(nèi)容n（一）企業(yè)家政府的本質(zhì)含義n “企業(yè)家政府” 是一個(gè)容易引起人們誤解的概念。為了明確這一概念的本質(zhì)含義，奧斯本借用法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩伊的企業(yè)家定義對(duì)此專門作了說明。n在他看來，企業(yè)家的實(shí)質(zhì)在于“把經(jīng)濟(jì)資源從生產(chǎn)率和支出較低的地方轉(zhuǎn)移到較高的地方”，即運(yùn)用新的形式創(chuàng)造最大限度的生產(chǎn)率和實(shí)效；這一概念不僅僅適用于私營(yíng)部門，也適用于公營(yíng)部門和第三部門。n奧斯本指出：“我們說到公共事業(yè)

9、的企業(yè)家，指的正是那些這般行事的人。我們說到企業(yè)家式的模式時(shí)，指的是習(xí)慣性地這般行事的公營(yíng)部門的機(jī)構(gòu)，不斷地以新的方式運(yùn)用其資源來提高其效率和效能” 。由此可見，奧斯本采用的企業(yè)家政府這一概念，實(shí)際上是試圖把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的一些成功方法移植到政府中來,使政府這類公共組織能像私人企業(yè)那樣,合理利用合理利用資源，注重投入產(chǎn)出資源，注重投入產(chǎn)出, ,提高行政效率提高行政效率。 n為消除人們對(duì)企業(yè)家政府這一概念的誤解，奧斯本還對(duì)政府組織與企業(yè)組織的差異進(jìn)行了比較分析。他認(rèn)為，政府和企業(yè)是兩種性質(zhì)根本不同的機(jī)構(gòu)組織，政府不能像企業(yè)那樣運(yùn)作政府不能像企業(yè)那樣運(yùn)作。在他看來，政府組織和企業(yè)組織的區(qū)別主要體現(xiàn)在

10、以下幾個(gè)方面: n第一,政府領(lǐng)導(dǎo)者與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的行為動(dòng)機(jī)不同（連選連任/獲取利潤(rùn)）； n第二,政府與企業(yè)的主要收入來源和方式不同（收稅/顧客購買商品或勞務(wù)）； n第三,政府與企業(yè)的動(dòng)力不同（壟斷/競(jìng)爭(zhēng)）；n第四,政府部門與企業(yè)組織對(duì)其成員的考核標(biāo)準(zhǔn)不同（能否討好當(dāng)選的政客/能否出產(chǎn)品或獲得利潤(rùn)）。n第五，政府雇員與企業(yè)雇員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和報(bào)酬的看法不同（保證不犯錯(cuò)誤/敢冒風(fēng)險(xiǎn)）。 n此外,奧斯本認(rèn)為政府與企業(yè)“還有許多其他的不同。政府是民主的和開放式的，所以它的行動(dòng)比公司企業(yè)緩慢,而公司企業(yè)的經(jīng)理們可以關(guān)起門來迅速作出決定。政府的基本使命是辦好事，而不是掙錢，所以企業(yè)中的成本效益計(jì)算到了公營(yíng)部門就變成

11、了道德的絕對(duì)準(zhǔn)則。政府必須常常替每個(gè)人平等服務(wù)，不管這個(gè)人支付的能力和對(duì)服務(wù)的需要如何，于是政府也就做不到公司企業(yè)那樣的市場(chǎng)效政府也就做不到公司企業(yè)那樣的市場(chǎng)效率率”。 n在奧斯本看來,正是由于政府與企業(yè)存在著上述種種區(qū)別,所以政府不能像企業(yè)那樣運(yùn)作。然而,奧斯本強(qiáng)調(diào)指出:“政府不可能像企業(yè)那樣運(yùn)作這一事實(shí)并不意味著它不可能具有企業(yè)家精神。任何機(jī)構(gòu),無論是公營(yíng)私營(yíng),都可以有企業(yè)家的精神,正像任何公私機(jī)構(gòu),都會(huì)出現(xiàn)官僚主義?！币虼?，完全可以用企業(yè)家精神來改革政府。n（二）改革政府的十項(xiàng)原則（企業(yè)家政府的基本特征）n奧斯本認(rèn)為，對(duì)傳統(tǒng)的政府官僚體制的改革應(yīng)當(dāng)遵循以下十項(xiàng)原則，在他看來，這十項(xiàng)原則所

12、規(guī)定的內(nèi)容也正是他所謂的企業(yè)家政府的基本特征。n1、 掌舵而不是劃槳不是“實(shí)干”的政府而是治理的政府n長(zhǎng)期以來，政府的領(lǐng)導(dǎo)人一直都誤以為政府的主要職責(zé)就是收稅和向社會(huì)提供服務(wù)，而奧斯本則不然，在他看來，政府的中心工作應(yīng)該是“掌舵”,而不是“劃槳”。向社會(huì)提供各種服務(wù)是劃槳，政府并不精通此道。尤其是在當(dāng)今社會(huì)環(huán)境瞬息萬變、社會(huì)需求多元化的情況下，政府再試圖向社會(huì)提供壟斷性的服務(wù)已經(jīng)不可能了?！熬哂衅髽I(yè)家精神的領(lǐng)導(dǎo)人都懂得如果讓其他人干更多的劃槳工作他們就能更有效地進(jìn)行掌舵。如果一個(gè)組織最佳的精力和智慧都用于劃槳,掌舵將會(huì)很困難?！眓為此，他提出政府應(yīng)該集中精力做好決策工作(即掌好舵)，而把具體的

13、服務(wù)性工作承包給私營(yíng)企業(yè)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)去做。這樣，政府可以居高臨下，用政策吸引競(jìng)爭(zhēng)者,保持最大的靈活性來應(yīng)付變化著的環(huán)境，出色地扮演好自己的角色。他認(rèn)為，企業(yè)家政府應(yīng)該“轉(zhuǎn)向一種把政策制定(掌舵)同服務(wù)提供(劃槳)分開的體制”。 n他引用德魯克的話指出：“我們面臨著選擇，選樣一個(gè)龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己己局限于決策和指導(dǎo)從而把實(shí)干讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府。(我們需要)一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。這不是一個(gè)實(shí)干的政府，不是一個(gè)執(zhí)行的政府。這是一個(gè)治理的政府?！眓在談到政府的作用時(shí)，他反對(duì)“私有化”的觀點(diǎn)，他明確指出：“私有化實(shí)際上是一個(gè)錯(cuò)誤的出發(fā)點(diǎn)。具體的各項(xiàng)服務(wù)可以承包或轉(zhuǎn)移

14、給私營(yíng)部門。但是治理不能這樣做。我們可以把個(gè)別的掌舵性職能加以私有化，但是我們不能把治理的全過程都私有化。如果這樣做，我們就會(huì)失去作出集體共同決定的機(jī)制，就沒有為市場(chǎng)制定規(guī)章條文的途徑，就會(huì)失去強(qiáng)制執(zhí)行行為規(guī)范的手段。我們就會(huì)喪失社會(huì)公平感和利他主義精神，不管是為無家可歸者提供住房還是為窮人提供健康醫(yī)療，任何不能賺錢盈利的社會(huì)服務(wù)都將不復(fù)存在?！眓“我們面對(duì)的不是國(guó)家的逐漸消亡。相反，我們需要一個(gè)有活力的、強(qiáng)大的和非常活躍的政府。但是我們面臨著選擇，選樣一個(gè)龐大的但軟弱無力的政府，還是選擇把自己局限于決策和指導(dǎo)從而把實(shí)干讓給他人去做的強(qiáng)有力的政府。(我們需要)一個(gè)能夠治理和實(shí)行治理的政府。這不

15、是一個(gè)實(shí)干的政府，不是一個(gè)執(zhí)行的政府。這是一個(gè)治理的政府?！眓2、重妥善授權(quán)而非事必躬親社區(qū)擁有的政府n奧斯本認(rèn)為，在一個(gè)民眾自治的國(guó)家里，政府的行政專家們不應(yīng)事必躬親,而要善于授權(quán)，鼓勵(lì)公眾參與管理。n他指出，政府在管理公益事業(yè)時(shí), 往往讓公共服務(wù)領(lǐng)域?yàn)楣倭艡C(jī)構(gòu)所控制，這樣做是無視那些被服務(wù)對(duì)象的主動(dòng)性。當(dāng)我們做這一切時(shí)，我們實(shí)際上是在破壞廣大民眾的自信心和能力,并導(dǎo)致了市民對(duì)政府的嚴(yán)重依賴心理。n奧斯本以美國(guó)公共住房制度的例子來說明公眾參與管理的重要性。n在奧斯本看來，市民自治組織能有效的管理，因?yàn)樗麄兏私鈫栴}的關(guān)鍵所在，更關(guān)心其成員的生活環(huán)境，更經(jīng)濟(jì)也更具創(chuàng)造性。n當(dāng)然,奧斯本也并沒有

16、簡(jiǎn)單地說要拋棄政府或?qū)＜业姆?wù)。相反,他認(rèn)為政府有許多事情要做,例如,制定政策、消除阻力、鼓勵(lì)自治、提供資助、培訓(xùn)人員、提供咨詢、合理配置資源等等。n3、注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制競(jìng)爭(zhēng)性的政府n奧斯本認(rèn)為，政府是最習(xí)慣于采取壟斷方式進(jìn)行管理活動(dòng)的,它常常把競(jìng)爭(zhēng)看做是一種浪費(fèi)和重復(fù)。在他看來，政府之所以沒有商界那樣富有效率,其主要原因就在于它缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。他說，競(jìng)爭(zhēng)有種種好處，而其中“最明顯的好處是提高效率：即投入少產(chǎn)出多。競(jìng)爭(zhēng)迫使公營(yíng)的(或私營(yíng)的)壟斷組織對(duì)顧客的需要作出反應(yīng)。競(jìng)爭(zhēng)獎(jiǎng)勵(lì)革新，壟斷扼殺革新。競(jìng)爭(zhēng)提高公營(yíng)組織雇員的自尊心和士氣”。n“競(jìng)爭(zhēng)是促進(jìn)革新的永恒動(dòng)力,而政府通常是缺乏這種動(dòng)力的。”為

17、此，他提出政府應(yīng)通過各種形式引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,改善行政管理。在他看來,“商界總是比政府更富有效率的老生常談并不正確。主要的區(qū)別不在于公營(yíng)對(duì)私營(yíng),而在于壟斷對(duì)競(jìng)爭(zhēng)。哪里有競(jìng)爭(zhēng),哪里就會(huì)取得較好的結(jié)果,增強(qiáng)成本意識(shí),提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)?！?。 n奧斯本還指出，競(jìng)爭(zhēng)也不是自流的東西。不經(jīng)規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)可能導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)問題，為此公共政策必須規(guī)范什么樣的競(jìng)爭(zhēng)可以開展，什么樣的不能。這就是政府在競(jìng)爭(zhēng)中的責(zé)任。n4、注重目標(biāo)使命而非繁文縟節(jié)有強(qiáng)烈使命感的政府或任務(wù)驅(qū)動(dòng)型政府n奧斯本認(rèn)為，長(zhǎng)期以來，大多數(shù)公共組織都是被它們的規(guī)章制度和預(yù)算所左右，因而常常被稱之為“規(guī)章驅(qū)動(dòng)的政府”：它們制定出無數(shù)個(gè)規(guī)章來防止可能的錯(cuò)誤發(fā)生；

18、每當(dāng)事情出錯(cuò)，它們又習(xí)慣地制定出更多的規(guī)章。n規(guī)章制度太多的弊端：會(huì)使政府行動(dòng)遲緩,難以對(duì)瞬息萬變的環(huán)境作出反應(yīng)；規(guī)章本來是為了防止壞的事情發(fā)生，但它還可能窒息好事情的活力。在很多情況下，為了懲罰5%的不良行為，政治家們創(chuàng)造出來的繁文縟節(jié)實(shí)際上窒息了95%的活力。他以美國(guó)文官制度說明這一問題。n奧斯本認(rèn)為,企業(yè)家政府是有使命感的政府,它擺脫了這種繁文縟節(jié)的束縛,它只是簡(jiǎn)單地界定它的基本目標(biāo)和任務(wù),再根據(jù)這一目標(biāo)和任務(wù)制定必要的規(guī)章和預(yù)算,然后就放手讓其雇員去履行各自的責(zé)任。如果事情出錯(cuò),只是解雇肇事者。這就是“任務(wù)驅(qū)動(dòng)的政府”。n在他看來，改變政府行為的這種內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，關(guān)鍵是要將龐大的機(jī)構(gòu)分解

19、成較小的部分，每一部分設(shè)定相對(duì)單一的責(zé)任目標(biāo)，然后界定其權(quán)限和預(yù)算，并授予其自主管理的權(quán)力。這是變官僚政府為企業(yè)家政府的關(guān)鍵。n當(dāng)然，奧斯本并不是主張要完全取消規(guī)章，他反對(duì)是的繁文縟節(jié)而不是必要的規(guī)章。n 5、重產(chǎn)出（效果）而非投入講究效果的政府n奧斯本認(rèn)為，傳統(tǒng)的官僚制度注重投入，而非產(chǎn)出。這種重投入而不重產(chǎn)出的觀念，導(dǎo)致在政府機(jī)構(gòu)里，雇員的年資、機(jī)構(gòu)的規(guī)模、權(quán)力的層次(這些都可以看做是一種投入)等等成為最重要的因素，進(jìn)而致使官僚機(jī)構(gòu)只想著去設(shè)法追求多預(yù)算、多編制、多權(quán)力，營(yíng)造自己的“帝國(guó)”。甚至造成這些機(jī)構(gòu)工作做得越差，政府投入越大的結(jié)果。n奧斯本認(rèn)為，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的主要原因是政府工作好壞

20、的根本標(biāo)志不是它的表現(xiàn)，而是它能否連選連任。企業(yè)必須注重產(chǎn)出，因?yàn)楫a(chǎn)值一下降，企業(yè)就要倒閉，但政府不必?fù)?dān)心這個(gè)問題。政府的成敗不是能否取得預(yù)期目標(biāo)，而是能否再度當(dāng)選。政治家們能否當(dāng)選，又取決于選民和利益集團(tuán)是否接受他們，而非政府能否提供良好的社會(huì)服務(wù)。這種狀況不改變，政府的管理水平不可能提高。n在奧斯本看來,企業(yè)家政府體制則可以避免傳統(tǒng)政府官僚體制的這種弊端,因?yàn)槠髽I(yè)家政府是講究效果的政府,它是按效果而不是按投入撥款；它對(duì)政府各部門表現(xiàn)的評(píng)估和資助是以其政策效果為依據(jù),而非依據(jù)項(xiàng)目的多少。奧斯本認(rèn)為,盡管對(duì)政府某些行為結(jié)果的測(cè)量有一定的難度，但是，一旦適當(dāng)?shù)拇胧┑轿?，政府部門便可以采取以下三種

21、方法來利用測(cè)量提供的信息去改進(jìn)自己的業(yè)績(jī)： n(1)按業(yè)績(jī)付酬，即對(duì)業(yè)績(jī)好的個(gè)人或集團(tuán)實(shí)行某種形式的業(yè)績(jī)加薪制度或獎(jiǎng)金制度；n(2)按業(yè)績(jī)進(jìn)行管理，即業(yè)績(jī)信息主要當(dāng)做一種管理手段，用來繼續(xù)改進(jìn)自己的工作；n(3)按效果作預(yù)算，即把自己組織的支出同效果掛鉤。n他還指出：“最富有企業(yè)家精神的組織設(shè)法在這三個(gè)方面都加以實(shí)施?！眓6、具備“顧客意識(shí)”顧客取向的政府n奧斯本這里所謂的“顧客”就是指政府公共組織的服務(wù)對(duì)象公民。他說,從理論上講“民主政府是為它們的公民服務(wù)而存在的。企業(yè)是為贏利而存在的”。但現(xiàn)實(shí)是，企業(yè)在想方設(shè)法取悅顧客，而政府卻是個(gè)“顧客盲”。他認(rèn)為，產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因很簡(jiǎn)單:企業(yè)的錢是直

22、接從顧客那里來的；而政府是依靠議會(huì)撥款,依靠納稅人交稅。政府的“顧客”是在被動(dòng)地等待政府為其提供服務(wù),因此常常不被重視。 n交警稱“我只管領(lǐng)導(dǎo)安全”引關(guān)注n為此，奧斯本指出，今天的時(shí)代已經(jīng)不同于過去的工業(yè)時(shí)代,伴隨著政府提供的壟斷服務(wù)被打破，政府也應(yīng)該按照企業(yè)家政府理論來對(duì)自己進(jìn)行重塑。按照企業(yè)家政府理論，政府是受顧客驅(qū)使的，其宗旨是滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要。n在奧斯本看來，顧客驅(qū)使的制度具有種種好處： n第一，顧客驅(qū)使的制度迫使服務(wù)提供者對(duì)它們的顧客負(fù)責(zé)。因?yàn)轭櫩涂梢匀e的地方辦他們的事，提供者必須不斷尋求有關(guān)他們需要的反饋，然后采取必要的行動(dòng)滿足他們。 n第二，顧客驅(qū)使的制度使選

23、擇提供者的決定不受政治影響。n第三,顧客驅(qū)使的制度促進(jìn)更多的革新。當(dāng)提供者不得不參與競(jìng)爭(zhēng)時(shí),它們不斷尋求減少成本和增進(jìn)質(zhì)量的方法。 n第四，顧客驅(qū)使的制度讓人們?cè)诓煌N類服務(wù)之間作出選擇。 n第五，顧客驅(qū)使的制度浪費(fèi)較少，因?yàn)樗鼈兪构┣笙噙m應(yīng)。 n第六，顧客驅(qū)使的制度授權(quán)顧客作出選擇，而被授權(quán)的顧客成為更加盡責(zé)的顧客。 n第七，顧客驅(qū)使的制度創(chuàng)造更多公平機(jī)會(huì)。當(dāng)政府直接為計(jì)劃或機(jī)構(gòu)撥款時(shí),公平難以實(shí)施。n因此，奧斯本強(qiáng)調(diào)，政府應(yīng)像企業(yè)一樣具備“顧客意識(shí)”。 n 7、有收益而不浪費(fèi)有事業(yè)心的政府n奧斯本認(rèn)為，政府長(zhǎng)期以來都是靠財(cái)政預(yù)算過日子,很少考慮如何賺錢。當(dāng)財(cái)政出現(xiàn)赤字,政治家們本能的反應(yīng)就

24、是提高稅收。而企業(yè)卻不同，企業(yè)家必須考慮支出與收入兩個(gè)方面。他們不在乎花多少錢,只要這筆錢能帶來利潤(rùn)。但政府則不行,它只注意花錢的一面而忽略贏利的一面,它絞盡腦汁在節(jié)約開支上下功夫,即使這種開支能夠帶來豐厚的利潤(rùn)；然而這種管理方法往往導(dǎo)致更大的浪費(fèi)。 n奧斯本認(rèn)為,企業(yè)家政府是有事業(yè)心的政府,是有收益而不浪費(fèi)的政府,它不應(yīng)僅僅靠預(yù)算度日,它應(yīng)學(xué)會(huì)用種種形式集資、賺錢，它主張以花錢來省錢，為回報(bào)而投資。在他看來,企業(yè)家政府的一個(gè)重要特征就是具有一種“投資”觀點(diǎn)，要變管理者為企業(yè)家,變花錢政府為賺錢政府。 n不過,奧斯本認(rèn)為,這里面有個(gè)利益機(jī)制問題。如果管理者不能從贏利的收入中獲益,他當(dāng)然不愿意花

25、時(shí)間去追究它。也就是說,“如果我們想使政府雇員有收入意識(shí),我們就需要有獎(jiǎng)勵(lì)刺激,來鼓勵(lì)他們像花錢那樣來賺錢”；“如果我們想要政府管理人像企業(yè)家那樣思考,我們得把那樣做的獎(jiǎng)勵(lì)刺激給他們”。比如,開發(fā)一些營(yíng)利性項(xiàng)目,讓公共組織的管理者們能享受著賺錢的利潤(rùn)；對(duì)適用公共設(shè)施實(shí)行收費(fèi)制度；鼓勵(lì)公共組織像企業(yè)那樣學(xué)會(huì)投資,與企業(yè)開展競(jìng)爭(zhēng)等等。 n(八) 重預(yù)防而不是治療有預(yù)見的政府n奧斯本認(rèn)為，政府應(yīng)該有預(yù)見能力，我們的政府曾經(jīng)是很有預(yù)見力的；然而，當(dāng)政府的專業(yè)化程度越來越高時(shí)，他們的注意力開始轉(zhuǎn)移了，開始注重事后的處理而非事先的預(yù)防，防患于未然的觀念淡薄了?！八鼈円恢钡鹊絾栴}變成危機(jī)，然后才對(duì)那些受到

26、影響的人街上的無家可歸者、退學(xué)學(xué)生、吸毒者提供新的服務(wù)。因此我們針對(duì)癥狀花去大量的錢雇用更多的警察，建造更多的監(jiān)獄，提供更多的福利金以及更高的醫(yī)療補(bǔ)助支出而對(duì)于采取預(yù)防對(duì)策卻又顯得資金缺乏?！?n在他看來,“在一個(gè)變化來得驚人迅速的時(shí)代,未來盲是個(gè)致命的弱點(diǎn)”，這使我們的政府像一艘航行在大海里的巨輪，船上具有各種豪華設(shè)備，但是卻缺少雷達(dá)和導(dǎo)航系統(tǒng)。n奧斯本認(rèn)為，在現(xiàn)代社會(huì)要把握好未來社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)變變得困難得困難。我們的政治體制要能夠從這紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象中，提煉出社會(huì)未來發(fā)展的共同利益，就必須改變決策層的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，包括改革預(yù)算體制、改變財(cái)務(wù)制度、建立區(qū)域性聯(lián)合政府、改革選舉制度等,從而達(dá)到轉(zhuǎn)變政

27、府目光短淺的根基，使政府具有企業(yè)家精神。n在他看來,具有企業(yè)家精神的政府應(yīng)該著眼于以預(yù)防為主，而不是通過事后服務(wù)來挽回?fù)p失，應(yīng)該是有預(yù)見力的政府,而有預(yù)見力的政府應(yīng)該集中精力做好“兩件根本性的事情：它們使用少量錢預(yù)防,而不是花大量錢治療；它們?cè)谧鞒鰶Q定時(shí),盡一切可能考慮到未來”。他精辟地指出:“精明的人解決問題,有天才的人避免問題?！眓9、重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式分權(quán)的政府n奧斯本認(rèn)為，50年前，集權(quán)式的政府是不可避免的。當(dāng)時(shí),信息技術(shù)還很原始，地區(qū)之間的通信很慢，勞動(dòng)力教育水平很低，所以政府不得不采取集中管理形式，以使公共管理更有效。 然而，今天的情況則大不一樣了：信息技術(shù)

28、的發(fā)達(dá)使邊遠(yuǎn)地區(qū)的通信瞬間即至,勞動(dòng)力教育水平空前提高,外部環(huán)境變化莫測(cè),坐等信息再作決策的時(shí)代一去不復(fù)返了。n面對(duì)信息時(shí)代的復(fù)雜環(huán)境，企業(yè)界的領(lǐng)導(dǎo)者往往本能地采取分權(quán)的辦法，而傳統(tǒng)的政府領(lǐng)導(dǎo)者卻常常本能地采取集權(quán)方式。他們不斷聘用更多的政客、官僚、專家，使用更多的電腦來“截堵潰決的堤壩”。但這種集中控制和強(qiáng)化中央管理的辦法常常事倍功半。其原因在于那種集權(quán)的層級(jí)式組織把自己劃成了不同的區(qū)域和層次，組織中的每個(gè)成員都隸屬于自己的“單位”，不同區(qū)域和層次間的溝通變得困難。n而要解決這個(gè)矛盾，政府則應(yīng)當(dāng)仿效企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的做法,要善于分權(quán),即應(yīng)削平復(fù)雜的層級(jí)組織模式,將集權(quán)式的管理權(quán)下放。 n在奧斯本看

29、來，分權(quán)的機(jī)構(gòu)有許多優(yōu)越性： n(1)它們比集權(quán)的機(jī)構(gòu)有多得多的靈活性；(2)權(quán)力分散的機(jī)構(gòu)比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更有效率；(3)分權(quán)的機(jī)構(gòu)比集權(quán)的機(jī)構(gòu)更具創(chuàng)新精神； (4)分權(quán)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣,更強(qiáng)的責(zé)任感,更高的生產(chǎn)率。 n奧斯本明確指出分權(quán)的政府應(yīng)變層級(jí)節(jié)制模式為參與協(xié)作模式。為此，他還特別提出了“合作式組織”的形式，即圍繞某一具體項(xiàng)目，組成跨組織間的合作式攻關(guān)小組完成任務(wù)。這種工作形式可以打破組織間、地域間的界線，把不同的利益統(tǒng)一到共同的任務(wù)上來，又可以發(fā)展組織間橫向聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，開闊組織成員的視野，提高其工作能力。當(dāng)然，奧斯本也強(qiáng)調(diào)指出分權(quán)并不等于放權(quán)不管。 n10、 重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而非僅靠行政

30、指令控制市場(chǎng)導(dǎo)向的政府n奧斯本認(rèn)為,上述討論的官僚體制的種種不足,大都可以概括為行政機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制之爭(zhēng)。在他看來，市場(chǎng)機(jī)制有許多優(yōu)勢(shì),如分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)、顧客選擇自由、資源與產(chǎn)出緊密相連、對(duì)外部環(huán)境反應(yīng)迅速等等。n而行政的方法則是一種指令和控制的機(jī)制，這種機(jī)制在某些場(chǎng)合下是可行的，但也有其致命的弱點(diǎn)：它缺少像企業(yè)那樣的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力；它主要依賴懲罰的威懾力量；它需要一個(gè)很慢的程序才能執(zhí)行；它妨礙個(gè)人或組織的創(chuàng)造性；它鼓勵(lì)組織擴(kuò)張自己機(jī)構(gòu)的規(guī)模等等。n行政機(jī)制這種弊端還可以從計(jì)劃的缺陷中體現(xiàn)出來。在奧斯本看來，計(jì)劃在同市場(chǎng)進(jìn)行比較時(shí)有一系列的缺陷： n(1)計(jì)劃受選民而不是顧客的推動(dòng)； n(2)計(jì)劃受政治

31、而不是政策的推動(dòng)； n(3)計(jì)劃創(chuàng)造了地盤，政府機(jī)構(gòu)不惜代價(jià)全力保衛(wèi)；n(4)計(jì)劃傾向于創(chuàng)造分裂的服務(wù)系統(tǒng)。 n(5)計(jì)劃不是自我改正的。 n(6)計(jì)劃難得壽終正寢。 n(7)計(jì)劃很難達(dá)到為取得重大影響所必需的規(guī)模。 n(8)計(jì)劃通常運(yùn)用命令而不是獎(jiǎng)勵(lì)手段。n當(dāng)然，奧斯本并沒有簡(jiǎn)單地否定政府應(yīng)有的作用他指出：“許多市場(chǎng)也是有嚴(yán)重缺陷的。當(dāng)一個(gè)市場(chǎng)引起嚴(yán)重的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)問題的時(shí)候，往往要求政府采取行動(dòng)?！倍宜J(rèn)為，世界上并不存在完全自由、不受任何控制的市場(chǎng)。任何合法的市場(chǎng)都有一定的規(guī)則，并且需要政府一定的干涉。n奧斯本列舉了政府在建立市場(chǎng)過程中所要擔(dān)負(fù)的責(zé)任: n(1)建立市場(chǎng)規(guī)則； (2)為消

32、費(fèi)者提供信息； (3)利用政策平衡供求關(guān)系； (4)刺激私營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)； (5)填補(bǔ)市場(chǎng)空白； (6)鼓勵(lì)新的市場(chǎng)因素的產(chǎn)生； (7)與私營(yíng)企業(yè)一起分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)； (8)調(diào)整公共投資政策；(9)溝通買方賣方關(guān)系； (10)利用稅收政策調(diào)節(jié)市場(chǎng)； (11)支持建立群眾自治組織。 n可見，奧斯本在政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題上并沒有走極端，他所強(qiáng)調(diào)的是政府要善于建立市場(chǎng)機(jī)制，不能只靠指令控制進(jìn)行管理。 n總之，企業(yè)家政府理論的宗旨就是試圖把企業(yè)管理的精髓企業(yè)家精神移植到政府中來，通過改變官僚政府內(nèi)部的管理機(jī)制和內(nèi)部驅(qū)動(dòng)力，來達(dá)到重新塑造政府形象的目的。三、簡(jiǎn)評(píng)和啟示n奧斯本的企業(yè)家政府理論提出的十大改革原

33、則，也即其企業(yè)家政府的十大特征，對(duì)我們認(rèn)識(shí)新時(shí)代的政府角色具有重要的啟示。正因?yàn)槠淅碚搩r(jià)值，所以問世之后在美國(guó)等西方國(guó)家產(chǎn)生了很大的影響，導(dǎo)致了克林頓政府的行政改革?！懊恳晃划?dāng)選官員都應(yīng)當(dāng)閱讀重塑政府一書，我們要使政府在九十年代充滿活力，就必須對(duì)政府進(jìn)行改革”（克林頓）n在其風(fēng)靡于歐美時(shí)也受到一些批評(píng)（如古德爾、格林等），表明它的一些局限性。n第一,理論認(rèn)為向社會(huì)提供各種服務(wù)是劃槳,政府不精通此道,所以政府不需去做也不應(yīng)去做,政府應(yīng)集中精力做好決策工作,而把具體的服務(wù)性工作承包給私營(yíng)企業(yè)和非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)去做。這似乎過于絕對(duì)，這是因?yàn)檎畬?duì)服務(wù)性工作的干預(yù)是必不可少的,甚至某些服務(wù)性工作如國(guó)家安全

34、等只能由政府來提供。n第二,理論主張政府應(yīng)學(xué)會(huì)用種種形式集資、賺錢,以花錢來省錢,為回報(bào)而投資,這顯然與政府的職責(zé)和目標(biāo)是背道而馳的。因?yàn)?與企業(yè)活動(dòng)的根本目的獲取利潤(rùn)相區(qū)別,政府的本質(zhì)決定了政府必須側(cè)重選擇公共利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益而非經(jīng)濟(jì)利益、暫時(shí)利益,即使這種選擇有悖于或沖突于經(jīng)濟(jì)利益或暫時(shí)利益。這就決定了政府不可能像企業(yè)一樣為回報(bào)而投資,將集資、賺錢作為主要目標(biāo)之一。否則,政府產(chǎn)生及其存在、發(fā)展的根基就將受到質(zhì)疑。n第三,理論在主張政府應(yīng)削平復(fù)雜的層級(jí)組織模式,將集權(quán)式的管理權(quán)下放的同時(shí),忽略了對(duì)下放權(quán)力的監(jiān)管問題。下放權(quán)力一方面可以使權(quán)力得以因地制宜的合理、有效地運(yùn)用,但另一方面也容易滋生權(quán)

35、力的濫用,因?yàn)樵谌狈ΡO(jiān)管的情況下,一切握有權(quán)力的人都可能濫用權(quán)力?？梢?對(duì)下放權(quán)力的監(jiān)管是下放權(quán)力不可缺少的對(duì)等物,不解決這一問題,則下放權(quán)力將很難達(dá)到預(yù)期的效果,甚至?xí)m得其反。n第四,因?yàn)檎畬?duì)社會(huì)的管理是一種宏觀式的管理,這就使得對(duì)政府的工作效果,尤其是對(duì)具體工作人員的行為結(jié)果的評(píng)估是困難的。企業(yè)家政府理論在提出改進(jìn)業(yè)績(jī)的三種措施的同時(shí)沒能提出公平、公正、準(zhǔn)確地測(cè)量工作效果的方法,這就使得理論在這一方面的可操作性大打折扣。n正因?yàn)槿绱?，奧斯本坦言：“我們所提供的十項(xiàng)原則只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。 ”學(xué)界對(duì)新公共管理理論的質(zhì)疑n新公共管理理論雖然在英國(guó)、美國(guó)、加拿大、澳大利亞、

36、新西蘭等國(guó)的政府再造方面取得了顯著的成就，但是由于任何理論都不是完美無缺的，在歐美國(guó)家盛行新管理理論進(jìn)行政府再造的同時(shí)，質(zhì)疑與批評(píng)之聲此起彼伏，學(xué)者們從不同的角度對(duì)新公共管理理論提出了質(zhì)疑，其主要觀點(diǎn)如下：n(1)批評(píng)新公共管理的理論基礎(chǔ)。n新公共管理的理論基礎(chǔ)主要是新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)，尤其是公共選擇理論、交易成本理論以及委托代理理論。批評(píng)主要集中在公共選擇理論的人性物質(zhì)主義假設(shè)。批評(píng)者從文化因素、特殊性、歷史性的角度指出人性物質(zhì)主義假設(shè)的缺陷。把人作為“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)將使人失去了自我生存的內(nèi)在根基，使人淪為失去精神的逐利者，將人的本質(zhì)異化了。 n(2)批評(píng)新公共管理混淆公私部門的界限及其市場(chǎng)化的管

37、理模式。n公共行政要求在復(fù)雜的政治環(huán)境中有能力進(jìn)行管理工作，以社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)為己任，并且在治理過程中合乎憲法規(guī)范，在這些方面，公共行政與企業(yè)管理都有本質(zhì)的區(qū)別。新公共管理理論混淆公共管理和私人管理，忽視公共部門必須承擔(dān)的公共目的，必將造成侵蝕公共利益等不良后果。n新公共管理選擇市場(chǎng)這只看不見的手，把市場(chǎng)原則視為至上原則，確信通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、利益驅(qū)動(dòng)等方式，臃腫的政府就會(huì)自動(dòng)變得“苗條”而靈活。但是市場(chǎng)從來就不是萬能的，市場(chǎng)同樣會(huì)導(dǎo)致政府失靈。過分的迷信市場(chǎng)原則將會(huì)使政府在未來發(fā)生的困境面前喪失反省和應(yīng)對(duì)能力。市場(chǎng)原則的泛化會(huì)帶來一系列的負(fù)面效應(yīng)。因?yàn)檎谌魏蔚胤健⑷魏螘r(shí)候都承擔(dān)著改善人們生活水平、優(yōu)化人們的政治環(huán)境等公共責(zé)任。公共行政如果不以民主、公共利益、社會(huì)正義作為基本的價(jià)值出發(fā)點(diǎn)，無法代表和體現(xiàn)“公共性”，其合法性和存在的合理性就喪失了。n(3)顧客導(dǎo)向的偏頗。n新公共管理的“顧客導(dǎo)向”理念能夠積極促使具有壟斷性的政府改變觀念，并為顧客提供回應(yīng)性、及時(shí)性的服務(wù)。但是，“顧客導(dǎo)向”同時(shí)也存在著兩方面問題：n第一，“顧客導(dǎo)向”把政府與公民之間的關(guān)系簡(jiǎn)化為政府與顧客的關(guān)系，政府提供公共服務(wù)，公民享受公共服務(wù)，他們之間演變成了生產(chǎn)者與消費(fèi)者的關(guān)系。但是公民不僅僅是消費(fèi)者，同時(shí)也