納稅評(píng)估制度的國(guó)際借鑒

1、.PAGE . 納稅評(píng)估制度的國(guó)際借鑒仙桃市國(guó)家稅收研究會(huì)納稅評(píng)估是源于美日德等國(guó)家的稅務(wù)審計(jì)制度、美英法系的訴辯交易程序和日的行政指導(dǎo)制度的綜合體1。稅務(wù)審計(jì)有廣義和狹義之分。廣義的稅務(wù)審計(jì)，泛指相關(guān)主體從稅收角度對(duì)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和涉稅事項(xiàng)進(jìn)展的分析評(píng)定；狹義的稅務(wù)審計(jì)，是對(duì)納稅人的申報(bào)納稅情況做出的評(píng)估2。訴辯交易程序是指為了節(jié)約訴訟本錢(qián)，提高訴訟效率，在法官許可的前提下，控訴方和被告人或者辯護(hù)律師經(jīng)過(guò)談判和討價(jià)還價(jià)來(lái)達(dá)成被告人認(rèn)罪以換取較輕定罪或刑罰的協(xié)議。其精神實(shí)質(zhì)是可以獲取被告人對(duì)法律的信任，最大限度地減少因刑罰而產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)。日的行政指導(dǎo)是指行政機(jī)關(guān)在其職責(zé)圍，為適應(yīng)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)

2、和社會(huì)需要，實(shí)現(xiàn)一定的行政目的，對(duì)行政相對(duì)人采取的符合法律精神、原則、規(guī)則或政策的指導(dǎo)、勸告、建議等行為。行政指導(dǎo)具有非強(qiáng)制性，不直接產(chǎn)生法律效果。日本、國(guó)認(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是一種和積極的管理形態(tài)，而行政指導(dǎo)具有簡(jiǎn)便性、溫和性和實(shí)效性的特點(diǎn)，是在政企雙方共同受益根底上采取的而積極的行政管理手段，符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)展的要求。以上三種制度的有關(guān)具體規(guī)定及其所蘊(yùn)含的相關(guān)法律精神，為納稅評(píng)估制度的建立奠定了重要的理論根底。一、國(guó)外納稅評(píng)估的理論根底稅收流失一直是世界各國(guó)稅務(wù)管理當(dāng)局面對(duì)的重大問(wèn)題。西方興旺國(guó)家普遍認(rèn)為，刻意偷逃稅收的納稅人只是少數(shù)，大局部納稅人是想誠(chéng)信納稅的，既使出現(xiàn)稅收問(wèn)題，也多是由

3、于納稅人的非主觀(guān)意愿造成的。因此，建立以納稅評(píng)估為核心的稅收管理制度，對(duì)于有效配置稅收資源、科學(xué)監(jiān)控稅源、營(yíng)造良好的稅收環(huán)境具有不可替代的作用,且已被納稅人普遍承受。一稅收遵從理論是納稅評(píng)估最核心的根底理論。1964年，美國(guó)國(guó)收入局實(shí)施了一項(xiàng)名為“納稅人遵從測(cè)量程序的方案，主要目的是評(píng)估納稅人的納稅自覺(jué)性、納稅申報(bào)的真實(shí)性、是否存在偷漏稅及其他違規(guī)行為等。因此，納稅評(píng)估理論的根底源于對(duì)納稅不遵從行為的評(píng)判與測(cè)量。從1983年起，美國(guó)將納稅遵從理論作為納稅評(píng)估的根底理論。美國(guó)社會(huì)學(xué)家墨頓的差異行為理論認(rèn)為，人們面對(duì)強(qiáng)制性的指令可能會(huì)有五種不同的現(xiàn)實(shí)反響，即遵從、創(chuàng)造、形式主義、隱退和反判3。如果

4、納稅人依法納稅，表現(xiàn)出來(lái)的就是稅收遵從；反之，就是稅收不遵從，具體形式有偷逃稅、欠稅或稅收延遲、騙稅或抗稅。稅收遵從是指納稅人遵照稅收法令及稅收政策，正確計(jì)算并向國(guó)家繳納各項(xiàng)稅收，服從稅務(wù)部門(mén)及稅務(wù)執(zhí)法人員符合法律規(guī)的管理行為。西方國(guó)家通常利用以下三個(gè)征管指標(biāo)分別反映稅收遵從：一是申報(bào)遵從，即實(shí)際申報(bào)收入的納稅人占注冊(cè)登記應(yīng)申報(bào)收入的納稅人的比例;二是報(bào)稅遵從，即納稅人申報(bào)的稅額占實(shí)際依法應(yīng)繳納的稅款的比例，或叫申報(bào)準(zhǔn)確率;三是繳稅遵從，即納稅人實(shí)際繳納的稅款占納稅人申報(bào)的稅款或稅務(wù)部門(mén)核定稅款的比例。稅收遵從程度可以通過(guò)稅收遵從度來(lái)衡量。稅收遵從度是指納稅人受主觀(guān)心理態(tài)度的支配所表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)

5、稅法的遵從程度，是稅務(wù)部門(mén)對(duì)納稅人依法照章納稅狀況的評(píng)估和描述。稅收遵從度的提高，依賴(lài)于納稅意識(shí)的提高主觀(guān)原因和稅制的制定與執(zhí)行客觀(guān)原因。主觀(guān)原因主要有四個(gè)方面：一是納稅人的政治偏好。主要是指納稅人對(duì)政府是否信任及信任的程度，對(duì)政府的經(jīng)濟(jì)政策是否滿(mǎn)意及滿(mǎn)意的程度；二是納稅入的納稅意識(shí)。提高納稅人的納稅意識(shí)可以有效提高納稅遵從度。三是納稅人的納稅心理。從心理學(xué)的角度分析，納稅人可分為本我型、自我型和超我型。在“本我的貪婪本性的作用下，不會(huì)自覺(jué)繳稅的納稅人，一定是一個(gè)自私的不遵從者；能“自我約束的納稅人會(huì)認(rèn)為應(yīng)該主動(dòng)繳稅，則有可能成為防衛(wèi)型遵從者；在“超我的境界中，納稅人會(huì)認(rèn)為繳稅是公民應(yīng)盡的義務(wù)

6、，一定是一個(gè)忠誠(chéng)型遵從者4。四是納稅人對(duì)稅務(wù)人員的印象。主要是指納稅效勞態(tài)度，稅務(wù)人員的優(yōu)質(zhì)效勞可以調(diào)動(dòng)納稅人的積極性。客觀(guān)原因主要有四個(gè)方面：一是稅制效率。合理的稅基、恰當(dāng)?shù)亩惙N、適度的稅率、公平的稅負(fù)、簡(jiǎn)捷的程序、明確的規(guī)定以及嚴(yán)格的鼓勵(lì)約束機(jī)制等能促進(jìn)稅收遵從度的提高；二是征管效率。高效便捷的納稅效勞機(jī)制和稅收征管體系，能引導(dǎo)納稅人實(shí)現(xiàn)稅收遵從；三是征納本錢(qián)。征納本錢(qián)越低，越有利于稅收遵從度的提高；四是稅款使用的透明度。國(guó)家有效地分配使用稅收，為廣闊納稅人提供公共物品和效勞在很大程度上影響著納稅人的納稅情況。西方興旺國(guó)家的稅收遵從理論是解決稅收流失的有效途徑5。二流程再造理論是納稅評(píng)估合

7、理化的先進(jìn)理論。流程再造原稱(chēng)業(yè)務(wù)流程重組、企業(yè)流程再造，是對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)展根本的重新思考和徹底的重新設(shè)計(jì)，以求在質(zhì)量、本錢(qián)、業(yè)務(wù)處理周期等績(jī)效指標(biāo)上取得顯著的改善，是90年代由美國(guó)麻省理工學(xué)院的計(jì)算機(jī)教授邁克爾哈默和管理參謀公司董事長(zhǎng)錢(qián)皮提出的，其根本思想就是把*項(xiàng)完整的工作分成不同局部，由各自相對(duì)獨(dú)立的部門(mén)依次進(jìn)展的工作方式。流程再造本身是一套比擬完整的理論體系，再造的不僅是流程，同時(shí)還有人員觀(guān)念、思維方式、管理習(xí)慣、組織構(gòu)造、組織文化的轉(zhuǎn)變。近二十年來(lái)，隨著英美等興旺國(guó)家“新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，政府部門(mén)借鑒企業(yè)的先進(jìn)管理理念和方法已成為一種趨勢(shì)。流程再造以顧客為導(dǎo)向的原則與稅收效勞的要求一致

8、，都是著眼于滿(mǎn)意度的提高。作為國(guó)際最新的管理理論，流程再造理論在指導(dǎo)稅收征管改革實(shí)踐方面具有強(qiáng)大的生命力和廣闊前景。歐美國(guó)家在稅收工作中引入“顧客概念，并以“顧客為導(dǎo)向，給稅收工作帶來(lái)新的管理理念和效勞理念，不僅可以建立起從“根本不相信納稅人到“根本相信納稅人的效勞機(jī)制，讓納稅人感受到理解與尊重，而且有助于解決征、管、查等協(xié)調(diào)銜接不暢的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)稅收管理質(zhì)的飛躍。流程再造理論對(duì)處于稅收業(yè)務(wù)流程中的重要環(huán)節(jié)的納稅評(píng)估的定位提供了全新的理論支持，對(duì)稅收征管改革和傳統(tǒng)的稅務(wù)行政管理模式有著重要的借鑒意義，即改變傳統(tǒng)稅務(wù)管理以職能為導(dǎo)向的組織構(gòu)造，建立以咨詢(xún)、受理、核批、調(diào)查、評(píng)估、檢查和執(zhí)行等七個(gè)環(huán)

9、節(jié)為主的扁平化的稅收業(yè)務(wù)主流程，是建立健全納稅評(píng)估工作流程的重要指導(dǎo)思想6。三納稅風(fēng)險(xiǎn)管理理論是現(xiàn)代管理科學(xué)與稅收管理相融合的產(chǎn)物。風(fēng)險(xiǎn)是指在*一特定環(huán)境和時(shí)間段，*種損失發(fā)生的可能性，包括自然屬性、社會(huì)屬性和經(jīng)濟(jì)屬性7。風(fēng)險(xiǎn)管理是指經(jīng)濟(jì)單位透過(guò)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)、衡量和分析，選擇最有效的方式，主動(dòng)地、有目的、有方案地處理風(fēng)險(xiǎn)，以最小的本錢(qián)爭(zhēng)取獲得最大的平安保證的管理方法。風(fēng)險(xiǎn)管理能促進(jìn)決策的科學(xué)化、合理化。風(fēng)險(xiǎn)管理理論產(chǎn)生于20世紀(jì)30年代，最早由美國(guó)賓西法尼亞大學(xué)的所羅門(mén)許布納博士于1930年在美國(guó)管理協(xié)會(huì)發(fā)起的一個(gè)保險(xiǎn)問(wèn)題會(huì)議上提出的。20世紀(jì)70年代以后，風(fēng)險(xiǎn)管理在政府管理、財(cái)務(wù)管理、審計(jì)等

10、領(lǐng)域日益受到關(guān)注。美國(guó)英國(guó)澳大利亞等國(guó)家先后公布了風(fēng)險(xiǎn)管理體系框架和國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)管理標(biāo)準(zhǔn)。八大要素即為風(fēng)險(xiǎn)管理的核心容：一是外環(huán)境。同其他管理活動(dòng)一樣，風(fēng)險(xiǎn)管理也是在一定的環(huán)境下進(jìn)展的，也要受到環(huán)境中各種因素的影響。二是目標(biāo)設(shè)定。分為戰(zhàn)略目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和合規(guī)目標(biāo)。三是事件識(shí)別。指識(shí)別可能對(duì)主體產(chǎn)生影響的潛在事項(xiàng)，包括區(qū)分代表風(fēng)險(xiǎn)和時(shí)機(jī)的事項(xiàng)。四是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。指對(duì)識(shí)別的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)展分析，以便確定管理的依據(jù)。五是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。即針對(duì)識(shí)別出的風(fēng)險(xiǎn)提出應(yīng)對(duì)策略，分為躲避風(fēng)險(xiǎn)、減少風(fēng)險(xiǎn)、承受風(fēng)險(xiǎn)和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)四類(lèi)。六是控制活動(dòng)。是指設(shè)計(jì)的程序和政策，操作的目的是管理和控制風(fēng)險(xiǎn)。七是信息與溝通。加強(qiáng)信息交流與溝通，確保獲取

11、管理和控制風(fēng)險(xiǎn)所必需的信息。八是監(jiān)控。整個(gè)流程尤其是風(fēng)險(xiǎn)控制和程序必須被監(jiān)控，以評(píng)估、確認(rèn)其需要修改或采取的補(bǔ)救措施。風(fēng)險(xiǎn)管理本身具有其在的規(guī)律性，在不同的組織之間具有一定共性，可運(yùn)用于管理稅收風(fēng)險(xiǎn)。稅收風(fēng)險(xiǎn)是指在稅收管理中，對(duì)提高納稅遵從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生負(fù)面影響的可能性，稅收風(fēng)險(xiǎn)又稱(chēng)稅收遵從風(fēng)險(xiǎn)。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是指稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法，合理配置管理資源，通過(guò)對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)展分析識(shí)別、等級(jí)排序、應(yīng)對(duì)處理以及過(guò)程監(jiān)控、績(jī)效評(píng)估等措施，不斷提高納稅遵從度的過(guò)程和方法。稅務(wù)機(jī)關(guān)總是根據(jù)其擁有的資源條件，以提高納稅遵從度為根本目標(biāo)，但是要保證納稅人的全面遵從，這些征管資源又總是有限的。因此，科學(xué)有

12、效的稅收管理必須盡量將有限的資源進(jìn)展合理的配置和充分的利用。稅收風(fēng)險(xiǎn)管理不是一個(gè)技術(shù)性的手段，是科學(xué)審視管理資源和目標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，稅收風(fēng)險(xiǎn)管理不僅僅是為了更好地選擇稅務(wù)審計(jì)、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查，更是通過(guò)預(yù)先分析、發(fā)現(xiàn)并采取積極措施解決問(wèn)題，以到達(dá)最大限度地發(fā)揮稅收遵從作用的目的。四法理依據(jù)是納稅評(píng)估理論的重要理論依據(jù)。法理一般是法的原則、理論，用于法律缺乏以解釋*一法律關(guān)系或事件時(shí)使用，目的在于彌補(bǔ)法律的空隙。法理不是成文法，特殊情況下，可以補(bǔ)充法律的缺乏，被當(dāng)做法律使用或作為*一案件判決的參照，一般用于學(xué)理研究，指導(dǎo)法律的改良和提升8。法理依據(jù)是指國(guó)家、集體或個(gè)人在行使*項(xiàng)權(quán)利時(shí)所依據(jù)的

13、法律理論。法理依據(jù)是一種抽象的、概括的法的形式，是形成*一國(guó)家全部法律或*一部門(mén)法律的根本精神和學(xué)理，在一定意義上是法的淵源?！耙允聦?shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩是法律制度的根本準(zhǔn)則。法律“事實(shí)是指有證明力、說(shuō)服力的法律構(gòu)成。更確切地說(shuō)，是一種主觀(guān)認(rèn)知下的事實(shí)描述。法哲學(xué)已說(shuō)明“這不是一個(gè)純粹認(rèn)識(shí)的行為所能確定的，而是一種決斷，必須借助權(quán)力來(lái)做成9。在稅收工作中，稅務(wù)機(jī)關(guān)通常處于信息不對(duì)稱(chēng)的劣勢(shì)，且時(shí)過(guò)境遷的自然力量又很難重現(xiàn)客觀(guān)真實(shí)事實(shí)，“法律思維方式所追求的結(jié)論是盡可能地令人承受，而不可能到達(dá)絕對(duì)必然的真10。因此，授權(quán)法律執(zhí)行者能動(dòng)地推定事實(shí)，即估值征稅已成為各國(guó)稅收法律的根本容之一。納稅評(píng)估測(cè)

14、定的具體稅收“應(yīng)然事項(xiàng)稅收義務(wù)能否轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩?shí)然稅收收入，關(guān)鍵在于納稅評(píng)估行政作為的法律依據(jù)，因?yàn)椤靶姓袨槭窍碛行姓?quán)能的組織依法運(yùn)用行政權(quán)力對(duì)特定公民、法人、其他組織或特定事項(xiàng)所做的法律行為11。國(guó)外稅收法律制度中稅收估征法律條款授權(quán)稅務(wù)機(jī)關(guān)在規(guī)定條件下依事實(shí)材料進(jìn)展估計(jì)、做出修正或認(rèn)定納稅人稅收義務(wù)的決定。而納稅評(píng)估就是對(duì)稅收法律事實(shí)進(jìn)展推定，而推定本身并不能保證構(gòu)建事實(shí)的法律上的正確性。因此，納稅評(píng)估應(yīng)遵循以下法律規(guī)則：一是適用圍規(guī)則。法律強(qiáng)制權(quán)力應(yīng)該運(yùn)用于法律規(guī)定的適用圍，法律強(qiáng)制性是對(duì)被認(rèn)為違反法律秩序的行為責(zé)任者做出調(diào)整的實(shí)在行為。各國(guó)對(duì)稅收評(píng)定的適用圍規(guī)定不盡一樣，但比擬一致地對(duì)

15、未按法律規(guī)定申報(bào)稅收、會(huì)計(jì)賬簿毀損或無(wú)法查證申報(bào)、對(duì)有質(zhì)疑的申報(bào)都被列為法律適用對(duì)象。二是構(gòu)建事實(shí)規(guī)則。必須根據(jù)法律規(guī)的主觀(guān)理性和邏輯去構(gòu)建事實(shí)。邏輯推論法律事實(shí)涉及兩種：一方面，據(jù)以做出推斷的根底事實(shí)，必須用客觀(guān)證據(jù)予以證“實(shí)；另一方面，是根據(jù)根底事實(shí)而假設(shè)存在的推定事實(shí)，它不用證據(jù)證明直接以法律規(guī)則予以認(rèn)定。三是舉證責(zé)任規(guī)則。必須遵守法律規(guī)定的舉證責(zé)任規(guī)則。四是要式行政規(guī)則。要式行政行為是指法律、法規(guī)規(guī)定必須具備*種方式或形式才能產(chǎn)生法律效力的行政行為。國(guó)外稅收法律明確規(guī)定必須制作稅收評(píng)定行政決定文書(shū)。五是保障權(quán)利規(guī)則。要依靠行政救濟(jì)與司法救濟(jì)保障權(quán)利12。二、國(guó)際納稅評(píng)估的通行做法無(wú)論是

16、我國(guó)地區(qū)、新加坡的“評(píng)稅，德國(guó)、美國(guó)的“審計(jì)，還是英國(guó)的“估稅，其實(shí)質(zhì)都是納稅評(píng)估，且借助于現(xiàn)代化的信息網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，成為國(guó)際上較為通行的一種稅收管理方式。一美國(guó)的稅務(wù)審計(jì)。美國(guó)稅收征管實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，納稅評(píng)估智能化程度較高。美國(guó)國(guó)收入局下屬各級(jí)檢查部負(fù)責(zé)納稅申報(bào)資料準(zhǔn)確性、真實(shí)性的評(píng)判工作，首先由西弗吉尼亞州的計(jì)算機(jī)中心自動(dòng)對(duì)申報(bào)資料進(jìn)展分類(lèi)，然后通過(guò)篩選過(guò)程核實(shí)納稅人是否正確申報(bào)，并以此估算其稅款。具體有五種常用方法：一是判別函數(shù)系統(tǒng)，此為計(jì)算機(jī)實(shí)現(xiàn)的模型系統(tǒng)，通過(guò)對(duì)歷史數(shù)據(jù)的分析，選出最可能有不遵從行為的納稅人。二是納稅人遵從測(cè)度程序，即通過(guò)數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法給出判別函數(shù)系統(tǒng)的參數(shù)估計(jì)值。三是資料完善

17、程序，即通過(guò)此程序檢查出申報(bào)表填寫(xiě)計(jì)算錯(cuò)誤，并通知納稅人重新計(jì)算后的應(yīng)納稅額。四是信息匹配程序，即該程序通過(guò)和銀行、勞工委員會(huì)的相關(guān)資料與納稅申報(bào)表比照，檢查遺漏和不正確的工程。五是特殊審計(jì)程序，即運(yùn)用由計(jì)算機(jī)和定期改變的手工選擇標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)計(jì)的很多特殊審計(jì)程序，比方針對(duì)退稅額、申報(bào)扣除額、調(diào)整后的所得等特殊審計(jì)程序，旨在提高納稅評(píng)估的有效性、公平性和權(quán)威性。二新加坡的“評(píng)稅。有三個(gè)特點(diǎn)：一是分工較細(xì)；二是重視納稅人的自查自糾；三是評(píng)稅智能化。新加坡稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)展納稅評(píng)估主要依托兩個(gè)電子信息庫(kù)：即通過(guò)電子信息系統(tǒng)，向社會(huì)各界調(diào)取納稅人的相關(guān)資料，構(gòu)成評(píng)稅情報(bào)庫(kù)；通過(guò)納稅申報(bào)采集納稅人的收入、支出、扣

18、除等涉稅信息，構(gòu)成申報(bào)信息庫(kù)。采用兩種方法開(kāi)展納稅評(píng)估：一是核對(duì)法，即通過(guò)評(píng)估情報(bào)庫(kù)和申報(bào)信息庫(kù)的信息進(jìn)展核比照擬，據(jù)此對(duì)申報(bào)納稅作出正確評(píng)估。二是財(cái)務(wù)分析法，即評(píng)稅師對(duì)已經(jīng)掌握的各行業(yè)財(cái)務(wù)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)值即平均值進(jìn)展財(cái)務(wù)分析，利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)對(duì)偏離標(biāo)準(zhǔn)值的納稅人進(jìn)展評(píng)估。新加坡稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅評(píng)估工作的依據(jù)是納稅人申報(bào)納稅時(shí)提供的資料和評(píng)估人員通過(guò)其他渠道收集的相關(guān)信息。在評(píng)估工作中，如果發(fā)現(xiàn)納稅人有事實(shí)，一般都要先給納稅人一個(gè)主動(dòng)坦白的時(shí)機(jī)。如納稅人不配合，稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)將行為定性為主動(dòng)事故并追究其相關(guān)責(zé)任。如果納稅人對(duì)評(píng)稅結(jié)果有異議，可先繳稅再申訴舉證，舉證責(zé)任在納稅人。如評(píng)稅機(jī)構(gòu)拒絕修正，納稅人可上

19、訴至稅務(wù)檢討委員會(huì)，如仍維持原評(píng)稅結(jié)果，納稅人可到法院起訴，由法院進(jìn)展最后裁決。三澳大利亞的納稅風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。澳大利亞國(guó)稅局認(rèn)為納稅人實(shí)行自行申報(bào)、自行審核后，雖然提高了工作效率，但也增大了納稅風(fēng)險(xiǎn)，因此，必須對(duì)納稅人的涉稅資料進(jìn)展審核，重點(diǎn)是納稅風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。主要做法有：一是收集整理納稅人的信息。一方面，是稅務(wù)人員甄別后的舉報(bào)和銀行、海關(guān)、移民局、證券市場(chǎng)信息以及能提供1000戶(hù)企業(yè)、母公司的財(cái)務(wù)等多方面信息形成的外部商用數(shù)據(jù)庫(kù)；另一方面，部數(shù)據(jù)主要是稅務(wù)當(dāng)局的數(shù)據(jù)信息庫(kù)，包括納稅人的申報(bào)資料、歷史評(píng)估資料、審計(jì)資料等。二是對(duì)信息進(jìn)展評(píng)估分析。評(píng)估人員將納稅信息輸入模型中，自動(dòng)生成評(píng)估報(bào)告，然后由評(píng)

20、估人員進(jìn)展分析和修正，得出公平、合理、權(quán)威的結(jié)論。三是納稅風(fēng)險(xiǎn)的判定與對(duì)策。按風(fēng)險(xiǎn)大小對(duì)納稅人實(shí)行區(qū)別管理，即對(duì)遵從度較高的納稅人側(cè)重實(shí)行自我管理、自行評(píng)估，稅務(wù)機(jī)關(guān)只是進(jìn)展簡(jiǎn)單的監(jiān)視與觀(guān)察，而對(duì)于遵從度較低的納稅人的管理具有強(qiáng)制性，通常采用納稅審計(jì)和移送法辦的措施。在評(píng)估結(jié)果出來(lái)以后，稅務(wù)機(jī)關(guān)會(huì)給納稅人一個(gè)解釋的時(shí)機(jī)，以到達(dá)節(jié)約時(shí)間、增加執(zhí)法透明度、改善征納關(guān)系的目的。如果納稅人解釋不清或不能讓評(píng)估人員滿(mǎn)意，則轉(zhuǎn)入實(shí)地審計(jì)程序，并將結(jié)果和納稅評(píng)估資料錄入數(shù)據(jù)庫(kù)。四加拿大的自我評(píng)估。自我評(píng)估是加拿大稅收體系的基石。加拿大實(shí)行以納稅人自我評(píng)估為主，稅務(wù)部門(mén)稅務(wù)審計(jì)為輔的納稅評(píng)估制度。加拿大自我評(píng)

21、估制度規(guī)定，聯(lián)邦稅務(wù)機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)符合規(guī)定的自我評(píng)估的納稅人免予處分或起訴，納稅人只需補(bǔ)繳相應(yīng)的稅款即可。該制度不僅為納稅人提供了自我糾錯(cuò)的時(shí)機(jī)，而且通過(guò)給予其更多信任與公平待遇，有力地推動(dòng)了全社會(huì)樹(shù)立誠(chéng)信納稅意識(shí)，提高了稅收征管效率。2001年4月，加拿大稅務(wù)機(jī)關(guān)開(kāi)場(chǎng)針對(duì)不同納稅人采用不同策略，對(duì)于大型企業(yè)一般兩至三年檢查一次，對(duì)于中小企業(yè)則實(shí)行選擇性抽查方式，并根據(jù)納稅信用和風(fēng)險(xiǎn)確定檢查的次數(shù)與力度。三、國(guó)外納稅評(píng)估的經(jīng)歷分析興旺國(guó)家和地區(qū)憑借其健全的稅收法制、層次清楚的管理機(jī)構(gòu)、普及高效的網(wǎng)絡(luò)資源、及時(shí)便捷的綜合治稅等積極因素，促進(jìn)了納稅評(píng)估工作模式的日趨成熟和逐步現(xiàn)代化。一有健全的法律保障

22、機(jī)制。國(guó)外納稅評(píng)估制度通過(guò)法律原則、法律規(guī)則和法律概念三要素嚴(yán)謹(jǐn)構(gòu)架“推定法律事實(shí)的行為準(zhǔn)則，約束行政權(quán)力，是提高納稅評(píng)估效率的重要保證。一是法律地位清晰。國(guó)外的經(jīng)歷說(shuō)明，納稅評(píng)估作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的一種工作方法或者手段，其根本目的在于稅務(wù)機(jī)關(guān)依據(jù)可以掌握的信息，對(duì)納稅人的稅收遵從情況進(jìn)展判斷，稅務(wù)機(jī)關(guān)的納稅評(píng)估結(jié)論并不直接對(duì)納稅人發(fā)生法律效力，也就是說(shuō)納稅評(píng)估結(jié)論不能作為對(duì)納稅人進(jìn)展行政處分的依據(jù)，納稅人并不因納稅評(píng)估的負(fù)面判斷而承當(dāng)不利的法律后果。二是法律原則明確。國(guó)外稅收法律規(guī)定了納稅評(píng)估適用的客觀(guān)要件，可作證據(jù)的信息資源和推定方法以及有如言之有理、持之有物、令人信服等正義原則，對(duì)納稅評(píng)估的圍

23、、容、時(shí)機(jī)、依據(jù)、操作方法等均有明確規(guī)定等，使得納稅評(píng)估工作有章可循，是稅務(wù)行政法治的一種表達(dá)。三是配套法律完備。尤其表達(dá)在作為部行政行為的納稅評(píng)估在取得外部法律效力時(shí)所依據(jù)的法定程序。國(guó)外的稅收征管法律制度都強(qiáng)調(diào)并保護(hù)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法獲取納稅人相關(guān)涉稅信息的權(quán)利，并規(guī)定了實(shí)際控制涉稅信息的組織、機(jī)構(gòu)或者個(gè)人有提供涉稅信息的義務(wù)。二有獨(dú)立的納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)。表達(dá)了納稅評(píng)估工作專(zhuān)業(yè)化強(qiáng)的特點(diǎn)。一方面，機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)。納稅評(píng)估工作的性質(zhì)，決定了納稅評(píng)估工作必須在相對(duì)獨(dú)立和穩(wěn)定的環(huán)境下進(jìn)展。在德國(guó)，稅務(wù)審計(jì)的最高機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦財(cái)政部和各州的財(cái)政局，其下分設(shè)稅務(wù)審計(jì)局，且分別負(fù)責(zé)大型企業(yè)公司集團(tuán)、中小型企業(yè)的稅務(wù)審計(jì)

24、。法國(guó)設(shè)有專(zhuān)門(mén)的稅務(wù)審計(jì)機(jī)構(gòu)，分為中央級(jí)、大區(qū)級(jí)和地區(qū)級(jí)，其部審計(jì)以各級(jí)稅務(wù)部門(mén)的管轄圍為界，各負(fù)其責(zé)。另一方面，職能界定科學(xué)。興旺國(guó)家地區(qū)一般把納稅評(píng)估定位于管理和效勞。納稅評(píng)估是一種非現(xiàn)場(chǎng)的檢查，與現(xiàn)場(chǎng)稽查有一定的區(qū)別。納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)與稽查機(jī)構(gòu)的界限和環(huán)節(jié)清晰，職責(zé)清楚，前者側(cè)重稅源管理，后者側(cè)重執(zhí)法打擊。這種重效勞過(guò)程、輕處分結(jié)果的管理理念，比擬符合現(xiàn)代稅收管理的要求。美國(guó)稅務(wù)審計(jì)人員約占稅務(wù)總?cè)藬?shù)的一半以上。如在澳大利亞維多利亞州稅務(wù)局400名稅務(wù)人員中，分別有70人從事稅務(wù)稽查和130人從事納稅評(píng)估。三有完善的公共效勞職能。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，公共效勞職能的完善，為稅務(wù)部門(mén)有效大量獲取

25、第三方涉稅信息提供保證，促進(jìn)了稅收信息資源的有效利用，納稅評(píng)估得以更加科學(xué)化、規(guī)化、準(zhǔn)確化。美國(guó)各級(jí)政府、政府的部門(mén)如海關(guān)、能源部、社會(huì)保障局、移民局以及銀行、商品期貨交易委員會(huì)、商業(yè)銀行等單位每年都應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)部門(mén)提供納稅人的貨幣收付報(bào)告、國(guó)外銀行賬戶(hù)、車(chē)輛登記、不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、租賃權(quán)證等多種信息。美國(guó)人大多用支票或信用卡進(jìn)展交易，企業(yè)在銀行的來(lái)往賬目非常清楚，很難隱瞞，交易中如果納稅人收到一萬(wàn)美元以上的現(xiàn)金，納稅人和銀行就要分別將此筆交易向稅務(wù)機(jī)關(guān)報(bào)告?zhèn)浒?，利息或股息的支付要通過(guò)磁盤(pán)或網(wǎng)絡(luò)將“稅源信息報(bào)告表報(bào)到稅務(wù)機(jī)關(guān)。稅務(wù)機(jī)關(guān)將納稅人的涉稅信息輸入計(jì)算機(jī)后，計(jì)算時(shí)機(jī)自動(dòng)進(jìn)展邏輯審核，篩選出10

26、%的異常程度較高的申報(bào)表，評(píng)定員根據(jù)申報(bào)資料的解釋是否決定放過(guò)這些申報(bào)表，然后書(shū)面通知該納稅人被選為稽查對(duì)象。四有龐大的中介效勞機(jī)構(gòu)。稅務(wù)中介組織是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)運(yùn)作的根底，在降低稅收本錢(qián)，躲避納稅風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)征納行為，加強(qiáng)征納間的交流與溝通，維護(hù)征納雙方合法權(quán)益，提高納稅申報(bào)的準(zhǔn)確性等方面起到積極作用。自1988年大力推行和規(guī)稅務(wù)代理以來(lái)，澳大利亞已建立了一套比擬完備的稅務(wù)代理制度。目前全國(guó)有近3萬(wàn)個(gè)稅務(wù)代理人公司或個(gè)人，約80的納稅申報(bào)通過(guò)稅務(wù)代理完成。五有科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)模型?？茖W(xué)化的應(yīng)用模型在興旺國(guó)家地區(qū)得到廣泛運(yùn)用。美國(guó)用于納稅評(píng)估方面的判別涵數(shù)系統(tǒng)是由包括納稅申報(bào)表信息在的成百上千個(gè)變量的計(jì)

27、算機(jī)復(fù)雜程序組成的，計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)的模型及參數(shù)經(jīng)常調(diào)整，因而很難從幾個(gè)指標(biāo)中判別出哪些納稅人易成為檢查對(duì)象，納稅人很難弄虛作假，保證了納稅評(píng)估的有效性、公平性和權(quán)威性。納稅指標(biāo)體系確實(shí)立必須遵循“四性原則：一是全面性。要選出能夠反映納稅人全貌的指標(biāo)，既要考慮現(xiàn)狀，也要考察歷史記錄，還要觀(guān)察開(kāi)展趨勢(shì)。將定性資料和定量資料相結(jié)合，全面考慮納稅人所處的環(huán)境、面臨的風(fēng)險(xiǎn)、資金流向等諸方面的影響。二是可靠性。必須通過(guò)實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐來(lái)考察納稅評(píng)估指標(biāo)的敏感度、可靠性。三是客觀(guān)性。指標(biāo)選取和評(píng)估方案的設(shè)計(jì)要客觀(guān)、公平、公正。四是可行性。信息化是開(kāi)展納稅評(píng)估工作的必由之路，可操作性是評(píng)估方法能否推廣使用的重要因素之一。

28、六有良好的人才成長(zhǎng)環(huán)境。納稅評(píng)估的性質(zhì)決定了評(píng)估人員必須具備較高的業(yè)務(wù)水平、一定的工作經(jīng)歷、較強(qiáng)的洞察力和處理問(wèn)題的能力。德國(guó)招聘的現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)人員通常要求獲得法律、經(jīng)濟(jì)學(xué)、數(shù)學(xué)等學(xué)科的大學(xué)學(xué)位，而且要通過(guò)專(zhuān)門(mén)的考試，或者至少要有一年以上的稅務(wù)工作經(jīng)歷；新雇員在必須完成至少6個(gè)月的稅收審計(jì)培訓(xùn)后，能獨(dú)立審記3個(gè)小企業(yè)，并完成審計(jì)報(bào)告。為納稅評(píng)估人員設(shè)置了評(píng)稅主任、助理評(píng)稅主任等一系列職位階梯，形成了一個(gè)良好的育才、留才機(jī)制，納稅評(píng)估方面人才輩出。七有完善的社會(huì)信用體系。社會(huì)信用體系是一種社會(huì)機(jī)制。經(jīng)過(guò)160多年的建立，許多西方興旺國(guó)家地區(qū)建立了以公共信息和信用數(shù)據(jù)開(kāi)放為根底，以商業(yè)化運(yùn)作的中介機(jī)構(gòu)

29、效勞為主體的規(guī)的信用管理法律體系和良好的社會(huì)信用意識(shí)。完善的社會(huì)信用體系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行的推動(dòng)劑，如果市場(chǎng)參與者的每次交易行為都被記錄，并可以提供應(yīng)其他參與者，則失信行為會(huì)因時(shí)機(jī)本錢(qián)過(guò)高而防止，整個(gè)社會(huì)交易本錢(qián)將大大減少。興旺國(guó)家地區(qū)有效的納稅評(píng)估無(wú)不以完善的社會(huì)信用體系為隱形后盾。四、納稅評(píng)估制度的國(guó)際比擬與經(jīng)歷借鑒將興旺國(guó)家納稅評(píng)估的通行做法與我國(guó)納稅評(píng)估制度的現(xiàn)狀進(jìn)展比擬，有利于進(jìn)一步完善我國(guó)納稅評(píng)估制度，提高納稅評(píng)估工作的質(zhì)量和效率。一納稅評(píng)估的稅收法制環(huán)境不同。納稅評(píng)估的主要方式為推定稅收法律事實(shí),法理與依據(jù)決定了其存在的理由和法律效力。新加坡稅務(wù)機(jī)關(guān)之所以能夠方便地從其他部門(mén)獲得

30、所需信息，就是因?yàn)槠渚哂蟹伤x予的權(quán)力。相關(guān)法規(guī)是納稅評(píng)估權(quán)力的來(lái)源，也是納稅評(píng)估效率的重要保證。比擬分析我國(guó)的“核定征收法律條文，具有較為突出的法律瑕疵：一是缺乏具體的、實(shí)質(zhì)的法律概念，界定事物的“標(biāo)準(zhǔn)、“尺度無(wú)從評(píng)價(jià)“事物的客觀(guān)與公正。二是缺乏反駁推定的特別舉證規(guī)則，法律既然設(shè)立了推定效力就應(yīng)該訂立反駁推定的權(quán)利與行為規(guī)則，不致使相對(duì)人的法律救濟(jì)落空。三是缺乏法律證據(jù)規(guī)則。國(guó)外稅收證據(jù)規(guī)則有兩類(lèi)模式：一種為抽象處理模式，如“可根據(jù)任何有用的信息等；另一種為歸納處理模式，如“申報(bào)表、賬簿記錄、收付憑證、“第三方信息、“檢查獲得信息等，證據(jù)合法性直接影響法律執(zhí)行效率。四是法律規(guī)定的適用圍受限，忽略了支出實(shí)務(wù)考量，如法律規(guī)定的“計(jì)稅依據(jù)明顯偏低的語(yǔ)言顯然不適用于欺詐稅收利益給付的具體事項(xiàng)。法律瑕疵一方面給法律執(zhí)行保存太多的自由栽量空間；另一方面也使法律執(zhí)行處在規(guī)則不確定的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境。二納稅評(píng)估的功能定位不同。興旺國(guó)家(地區(qū))一般把納稅評(píng)估定位在管理和效勞上。納稅評(píng)估是一種非現(xiàn)場(chǎng)的檢查，與現(xiàn)場(chǎng)稽查有一定的區(qū)別，納稅評(píng)估機(jī)構(gòu)與稽查機(jī)構(gòu)的界限也比擬清晰。前者側(cè)重稅源管理，后者側(cè)重執(zhí)法打擊。例如稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)評(píng)稅工作的人數(shù)為570人，負(fù)責(zé)稅務(wù)稽查的只有160人，兩