地方餐廚垃圾管理立法的完善

1、地方餐廚垃圾管理立法的完善李愛年劉愛良.地方餐廚垃圾管理立法之探析J.法學(xué)雜志，2011 （6） :79-83 （一）界定餐廚垃圾法律概念筆者認(rèn)為餐廚垃圾，是指食品加工、飲食服務(wù)、單位供餐等活動(dòng)中產(chǎn)生的廚余垃圾和廢 棄食用油脂。廚余垃圾是指食物殘余和食品加工廢料；廢棄食用油脂是指不可再食用的動(dòng)植 物油脂和各類油水混合物。理解這個(gè)概念必須把握如下幾個(gè)方面：第一，餐廚垃圾不僅包括 居民日常生活外的經(jīng)營(yíng)性單位產(chǎn)生的，也包括居民日常生活中產(chǎn)生的餐廚垃圾。對(duì)此，我國(guó) 可借鑒美國(guó)的做法。美國(guó)環(huán)保局將餐廚垃圾（FoodWaste）定義為：“居民日常生活和食品雜 貨店、餐館、機(jī)構(gòu)食堂以及員工的午餐室等商業(yè)機(jī)構(gòu)

2、產(chǎn)生的不可食用的食品與食品加工廢 物?！钡牵紤]到居民日常生活中的餐廚垃圾具有分散、單位產(chǎn)生量少的特點(diǎn)，可對(duì)居 民日常生活中的餐廚垃圾實(shí)施單獨(dú)管理，即居民日常生活中的餐廚垃圾與日常生活外的餐廚 垃圾分開管理。對(duì)于居民日常生活中的餐廚垃圾，我們可以借鑒美國(guó)的做法，將居民日常生 活中的餐廚垃圾源頭收集，在每戶家庭安裝餐廚垃圾過(guò)濾裝置，經(jīng)下水道集中后再統(tǒng)一處理； 第二，以食品加工、飲食服務(wù)、單位供餐等行為來(lái)確定餐廚垃圾的產(chǎn)生范圍，而不是以食品 加工單位、飲食服務(wù)單位、單位供餐單位等具體的主體來(lái)確定。這就可以盡可能擴(kuò)大法律的 適用范圍，即任何主體只要從事食品加工、飲食服務(wù)或者單位供餐行為并產(chǎn)生餐廚垃

3、圾即可 納入管理，而不受具體的主體范圍的限制；第三，餐廚垃圾應(yīng)作廚余垃圾與廢棄食用油脂的 分類。由于廚余垃圾與廢棄食用油脂在物理、化學(xué)性質(zhì)上差異明顯，因此對(duì)兩者的處置和利 用也應(yīng)當(dāng)分別處理，廚余垃圾以無(wú)害化為原則，也可進(jìn)行適度的資源化利用，如堆肥、制作 飼料等，對(duì)于廢棄食用油脂則以資源化利用為原則，但必須對(duì)利用方式進(jìn)行嚴(yán)格限制。這種 分類也是規(guī)定餐廚垃圾產(chǎn)生單位安裝餐廚垃圾油水分離裝置義務(wù)、違法利用餐廚垃圾的對(duì)象 不同法律責(zé)任不同等內(nèi)容的原因，如果法律不做如此分類，則很難提供充分的法律理由。第 四，廚余垃圾包括食物殘余和食品加工廢料，不包括其他諸如酒瓶、紙屑等生活垃圾。 二）明確餐廚垃圾管理立

4、法目的美國(guó)1976年資源保護(hù)回收法對(duì)于立法目的規(guī)定：“本法目的是通過(guò)如下措施對(duì)人類 健康和環(huán)境的保護(hù)，并保護(hù)有價(jià)值的物資和能源”這種立法目的值得我們借鑒。筆者 認(rèn)為餐廚垃圾管理立法目的應(yīng)當(dāng)包含如下三個(gè)層次：第一層次是加強(qiáng)餐廚垃圾管理，這是最 基礎(chǔ)的，最直接的目的。最基礎(chǔ)是說(shuō)加強(qiáng)餐廚垃圾管理是必須予以規(guī)定的，如果餐廚垃圾管 理立法連加強(qiáng)餐廚垃圾管理的立法目的都拋棄無(wú)疑是錯(cuò)誤的。最直接是說(shuō)加強(qiáng)餐廚垃圾管理 的立法目的的位階是最低的，如果將加強(qiáng)餐廚垃圾管理排在其他立法目的之后就是錯(cuò)誤的。 另外，在加強(qiáng)餐廚垃圾管理的立法目的也包含兩層意義，一是無(wú)害化處理，二是資源化利用。 第二層次是改善城市市容環(huán)境衛(wèi)

5、生。通過(guò)加強(qiáng)餐廚垃圾管理來(lái)提高城市市容環(huán)境衛(wèi)生，這是 立法的應(yīng)有之義。另外，這里的“改善”既有“維護(hù)”也有“提高”之意，同時(shí)也與城市 市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例的表述相一致，因此這個(gè)表述比部分地方立法中所用的“維護(hù)”、 “提高”要全面。第三層次是保障公眾身體健康，這是最終目的。無(wú)論是加強(qiáng)餐廚垃圾管理 抑或是改善城市市容環(huán)境衛(wèi)生，最終還是要落實(shí)到保障公眾身體健康這一目的上來(lái)。三個(gè)層 級(jí)的立法目的是逐層遞進(jìn)的，通過(guò)加強(qiáng)餐廚垃圾管理，進(jìn)而改善城市市容環(huán)境衛(wèi)生，最終保 障公眾身體健康。（三）完善餐廚垃圾管理制度臺(tái)賬制度的完善。首先，臺(tái)賬制定主體應(yīng)當(dāng)具有較強(qiáng)的覆蓋性。餐廚垃圾的產(chǎn)生、收 集和運(yùn)輸、處置單位都

6、應(yīng)當(dāng)建立臺(tái)帳；其次，不同主體的臺(tái)賬所記載的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)明確。餐廚 垃圾產(chǎn)生單位的臺(tái)賬應(yīng)當(dāng)記錄餐廚垃圾的產(chǎn)生種類與數(shù)量等情況，餐廚垃圾收集和運(yùn)輸單位 的臺(tái)賬應(yīng)當(dāng)記錄餐廚垃圾收集和運(yùn)輸?shù)姆N類、數(shù)量、去向等情況，餐廚垃圾處置單位的臺(tái)帳 應(yīng)當(dāng)記錄餐廚垃圾來(lái)源、數(shù)量、產(chǎn)品流向、運(yùn)行數(shù)據(jù)等情況；再次，不同臺(tái)賬之間應(yīng)當(dāng)形成 確認(rèn)機(jī)制，如收集和運(yùn)輸單位記錄的收集、運(yùn)輸數(shù)量和來(lái)源應(yīng)當(dāng)由餐廚垃圾的產(chǎn)生單位確認(rèn)， 處置單位記錄的餐廚垃圾來(lái)源和數(shù)量應(yīng)當(dāng)由收集和運(yùn)輸單位確認(rèn)；最后，餐廚垃圾收集和運(yùn) 輸、處置單位應(yīng)當(dāng)按季度向主管部門報(bào)送臺(tái)賬。實(shí)行餐廚垃圾有償收集制度。有償收集方式是一種多贏局面，無(wú)論是餐廚垃圾產(chǎn)生、 收集和運(yùn)

7、輸單位、處置單位、政府以及社會(huì)公眾都能夠從中得到各自的實(shí)惠。我們的思路是， 餐廚垃圾產(chǎn)生單位與餐廚垃圾收集和運(yùn)輸單位簽訂收運(yùn)合同，其中包括有償收集條款。餐廚 垃圾收集和運(yùn)輸單位又與餐廚垃圾處置單位簽訂合同，由處置單位給予收集和運(yùn)輸單位一定 的報(bào)酬。最后，在處置單位產(chǎn)生盈利前，由政府對(duì)餐廚垃圾處置單位進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。當(dāng)然， 這種有償收集方式在國(guó)內(nèi)的實(shí)踐是較少的。上海市在普陀區(qū)進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟地與餐廚垃 圾產(chǎn)生單位簽訂有償收集合同，定時(shí)、定點(diǎn)、定人、定車實(shí)行上門收集的試點(diǎn)，并取得了良 好的效果。這一試點(diǎn)的成功為有償收集的實(shí)踐操作增強(qiáng)了可行性。目前，實(shí)行有償收集的最 大擔(dān)憂在于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何確定。事

8、實(shí)上，我們認(rèn)為這種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題只是制度設(shè)計(jì)初期所需 要擔(dān)心的問(wèn)題，因?yàn)閺谋举|(zhì)上說(shuō)，傳統(tǒng)的餐廚垃圾收費(fèi)收集方式事實(shí)上就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的環(huán) 境管理模式的縮影，在這種制度下，執(zhí)法部門的權(quán)力是主導(dǎo)，產(chǎn)生單位只需要被動(dòng)地執(zhí)行。 而有償收集則是一種運(yùn)用市場(chǎng)方式與行政管理方式相配套的環(huán)境管理模式，在這種模式中政 府的職責(zé)僅僅是監(jiān)管指導(dǎo)，而餐廚垃圾產(chǎn)生單位、收集和運(yùn)輸單位以及處置單位都是市場(chǎng)主 體，依照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。因此，在這種市場(chǎng)機(jī)制下，價(jià)格的制定只需要行政部門進(jìn)行指導(dǎo)與監(jiān)管，實(shí)際操作層面 上的問(wèn)題，市場(chǎng)能夠自發(fā)地進(jìn)行調(diào)節(jié)。建立餐廚垃圾管理信息公開制度。建立信息公開制度著重要解決的是誰(shuí)公開，如何公 開，公

9、開什么的問(wèn)題。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的解答，可以借鑒國(guó)務(wù)院頒布的政府信息公開條例 與環(huán)境保護(hù)部頒布的環(huán)境信息公開辦法（試行）的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)餐廚垃圾管理的具體 情況，筆者認(rèn)為餐廚垃圾管理信息公開的主體應(yīng)當(dāng)是餐廚垃圾管理部門和餐廚垃圾產(chǎn)生單 位、收集和運(yùn)輸單位、處置單位。餐廚垃圾管理部門的信息公開是政府信息公開，屬于強(qiáng)制 性的，而餐廚垃圾產(chǎn)生單位、收集和運(yùn)輸單位、處置單位屬于企業(yè)環(huán)境信息公開，一般屬于 自愿性的。自愿公開的信息內(nèi)容是沒有限制的，而作為強(qiáng)制公開的政府環(huán)境信息應(yīng)當(dāng)按季度 向社會(huì)公布下列信息：（一）頒發(fā)收集和運(yùn)輸、處置服務(wù)許可證的情況；（二）餐廚垃圾產(chǎn)生 的種類和數(shù)量；（三）廚余垃圾的無(wú)害化處理

10、情況；（四）廢棄食用油脂的資源化利用情況；（五）餐廚垃圾的產(chǎn)生單位、收集和運(yùn)輸單位、處置單位的違法情況；（六）對(duì)餐廚垃圾處 置單位的補(bǔ)償情況；（七）餐廚垃圾管理應(yīng)當(dāng)公開的其他信息。當(dāng)然立法不單是一種純粹法 制實(shí)踐活動(dòng)，也是一種具有一定經(jīng)濟(jì)意義的國(guó)家行為。這就要求我們充分考慮信息公開給企 業(yè)所加之的規(guī)則負(fù)擔(dān)，并力求在企業(yè)的規(guī)則負(fù)擔(dān)與公眾的知情權(quán)之間實(shí)現(xiàn)平衡。完善預(yù)案制度。首先餐廚垃圾主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門制定餐廚垃圾收集、運(yùn)輸和 處置應(yīng)急預(yù)案，建立餐廚垃圾應(yīng)急處置系統(tǒng)，確保緊急或者特殊情況下餐廚垃圾正常收集、 運(yùn)輸和處置。其次餐廚垃圾收集和運(yùn)輸、處置單位應(yīng)當(dāng)制定餐廚垃圾收集和運(yùn)輸、處置應(yīng)急 預(yù)

11、案，并報(bào)市主管部門備案。（四）合理設(shè)計(jì)餐廚垃圾管理法律責(zé)任法律責(zé)任的設(shè)計(jì)必須充分考慮到各地立法的實(shí)際情況，不可能千篇一律，但是對(duì)于 法律責(zé)任的設(shè)計(jì)也必須遵循一定的準(zhǔn)則，否則勢(shì)必造成餐廚垃圾管理執(zhí)法的困境。因此，在 設(shè)計(jì)餐廚垃圾管理的法律責(zé)任時(shí)，我們不應(yīng)當(dāng)苛求如何具體確定什么樣的處罰方式，或者處 罰的程度，而應(yīng)當(dāng)確立一些設(shè)計(jì)法律責(zé)任的原則，各地方在遵循這些原則的前提下，可以結(jié) 合實(shí)際情況設(shè)計(jì)法律責(zé)任。這些指導(dǎo)原則主要有三個(gè)：一是充分尊重上位法，在上位法的限 度內(nèi)進(jìn)行處罰。固體廢物防治法、城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例、城市生活垃圾管理 辦法等法律法規(guī)是餐廚垃圾管理立法的上位法，餐廚垃圾管理的法律責(zé)任設(shè)計(jì)必須在這些 上位法確定的限度之內(nèi)進(jìn)行，否則是無(wú)效的。二是科學(xué)設(shè)計(jì)法律責(zé)任，做到有義務(wù)即有責(zé)任。 三是防止出現(xiàn)違法成本低于守法成本的怪象，在上位法的