地方餐廚垃圾管理立法的完善

1、地方餐廚垃圾管理立法的完善李愛年劉愛良.地方餐廚垃圾管理立法之探析J.法學雜志，2011 （6） :79-83 （一）界定餐廚垃圾法律概念筆者認為餐廚垃圾，是指食品加工、飲食服務、單位供餐等活動中產生的廚余垃圾和廢 棄食用油脂。廚余垃圾是指食物殘余和食品加工廢料；廢棄食用油脂是指不可再食用的動植 物油脂和各類油水混合物。理解這個概念必須把握如下幾個方面：第一，餐廚垃圾不僅包括 居民日常生活外的經營性單位產生的，也包括居民日常生活中產生的餐廚垃圾。對此，我國 可借鑒美國的做法。美國環(huán)保局將餐廚垃圾（FoodWaste）定義為：“居民日常生活和食品雜 貨店、餐館、機構食堂以及員工的午餐室等商業(yè)機構

2、產生的不可食用的食品與食品加工廢 物?！钡牵紤]到居民日常生活中的餐廚垃圾具有分散、單位產生量少的特點，可對居 民日常生活中的餐廚垃圾實施單獨管理，即居民日常生活中的餐廚垃圾與日常生活外的餐廚 垃圾分開管理。對于居民日常生活中的餐廚垃圾，我們可以借鑒美國的做法，將居民日常生 活中的餐廚垃圾源頭收集，在每戶家庭安裝餐廚垃圾過濾裝置，經下水道集中后再統(tǒng)一處理； 第二，以食品加工、飲食服務、單位供餐等行為來確定餐廚垃圾的產生范圍，而不是以食品 加工單位、飲食服務單位、單位供餐單位等具體的主體來確定。這就可以盡可能擴大法律的 適用范圍，即任何主體只要從事食品加工、飲食服務或者單位供餐行為并產生餐廚垃

3、圾即可 納入管理，而不受具體的主體范圍的限制；第三，餐廚垃圾應作廚余垃圾與廢棄食用油脂的 分類。由于廚余垃圾與廢棄食用油脂在物理、化學性質上差異明顯，因此對兩者的處置和利 用也應當分別處理，廚余垃圾以無害化為原則，也可進行適度的資源化利用，如堆肥、制作 飼料等，對于廢棄食用油脂則以資源化利用為原則，但必須對利用方式進行嚴格限制。這種 分類也是規(guī)定餐廚垃圾產生單位安裝餐廚垃圾油水分離裝置義務、違法利用餐廚垃圾的對象 不同法律責任不同等內容的原因，如果法律不做如此分類，則很難提供充分的法律理由。第 四，廚余垃圾包括食物殘余和食品加工廢料，不包括其他諸如酒瓶、紙屑等生活垃圾。 二）明確餐廚垃圾管理立

4、法目的美國1976年資源保護回收法對于立法目的規(guī)定：“本法目的是通過如下措施對人類 健康和環(huán)境的保護，并保護有價值的物資和能源”這種立法目的值得我們借鑒。筆者 認為餐廚垃圾管理立法目的應當包含如下三個層次：第一層次是加強餐廚垃圾管理，這是最 基礎的，最直接的目的。最基礎是說加強餐廚垃圾管理是必須予以規(guī)定的，如果餐廚垃圾管 理立法連加強餐廚垃圾管理的立法目的都拋棄無疑是錯誤的。最直接是說加強餐廚垃圾管理 的立法目的的位階是最低的，如果將加強餐廚垃圾管理排在其他立法目的之后就是錯誤的。 另外，在加強餐廚垃圾管理的立法目的也包含兩層意義，一是無害化處理，二是資源化利用。 第二層次是改善城市市容環(huán)境衛(wèi)

5、生。通過加強餐廚垃圾管理來提高城市市容環(huán)境衛(wèi)生，這是 立法的應有之義。另外，這里的“改善”既有“維護”也有“提高”之意，同時也與城市 市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例的表述相一致，因此這個表述比部分地方立法中所用的“維護”、 “提高”要全面。第三層次是保障公眾身體健康，這是最終目的。無論是加強餐廚垃圾管理 抑或是改善城市市容環(huán)境衛(wèi)生，最終還是要落實到保障公眾身體健康這一目的上來。三個層 級的立法目的是逐層遞進的，通過加強餐廚垃圾管理，進而改善城市市容環(huán)境衛(wèi)生，最終保 障公眾身體健康。（三）完善餐廚垃圾管理制度臺賬制度的完善。首先，臺賬制定主體應當具有較強的覆蓋性。餐廚垃圾的產生、收 集和運輸、處置單位都

6、應當建立臺帳；其次，不同主體的臺賬所記載的項目應當明確。餐廚 垃圾產生單位的臺賬應當記錄餐廚垃圾的產生種類與數量等情況，餐廚垃圾收集和運輸單位 的臺賬應當記錄餐廚垃圾收集和運輸的種類、數量、去向等情況，餐廚垃圾處置單位的臺帳 應當記錄餐廚垃圾來源、數量、產品流向、運行數據等情況；再次，不同臺賬之間應當形成 確認機制，如收集和運輸單位記錄的收集、運輸數量和來源應當由餐廚垃圾的產生單位確認， 處置單位記錄的餐廚垃圾來源和數量應當由收集和運輸單位確認；最后，餐廚垃圾收集和運 輸、處置單位應當按季度向主管部門報送臺賬。實行餐廚垃圾有償收集制度。有償收集方式是一種多贏局面，無論是餐廚垃圾產生、 收集和運

7、輸單位、處置單位、政府以及社會公眾都能夠從中得到各自的實惠。我們的思路是， 餐廚垃圾產生單位與餐廚垃圾收集和運輸單位簽訂收運合同，其中包括有償收集條款。餐廚 垃圾收集和運輸單位又與餐廚垃圾處置單位簽訂合同，由處置單位給予收集和運輸單位一定 的報酬。最后，在處置單位產生盈利前，由政府對餐廚垃圾處置單位進行適當的補償。當然， 這種有償收集方式在國內的實踐是較少的。上海市在普陀區(qū)進行有計劃、有步驟地與餐廚垃 圾產生單位簽訂有償收集合同，定時、定點、定人、定車實行上門收集的試點，并取得了良 好的效果。這一試點的成功為有償收集的實踐操作增強了可行性。目前，實行有償收集的最 大擔憂在于收費標準如何確定。事

8、實上，我們認為這種收費標準問題只是制度設計初期所需 要擔心的問題，因為從本質上說，傳統(tǒng)的餐廚垃圾收費收集方式事實上就是計劃經濟下的環(huán) 境管理模式的縮影，在這種制度下，執(zhí)法部門的權力是主導，產生單位只需要被動地執(zhí)行。 而有償收集則是一種運用市場方式與行政管理方式相配套的環(huán)境管理模式，在這種模式中政 府的職責僅僅是監(jiān)管指導，而餐廚垃圾產生單位、收集和運輸單位以及處置單位都是市場主 體，依照市場規(guī)則進行運營。因此，在這種市場機制下，價格的制定只需要行政部門進行指導與監(jiān)管，實際操作層面 上的問題，市場能夠自發(fā)地進行調節(jié)。建立餐廚垃圾管理信息公開制度。建立信息公開制度著重要解決的是誰公開，如何公 開，公

9、開什么的問題。對于這個問題的解答，可以借鑒國務院頒布的政府信息公開條例 與環(huán)境保護部頒布的環(huán)境信息公開辦法（試行）的相關規(guī)定。根據餐廚垃圾管理的具體 情況，筆者認為餐廚垃圾管理信息公開的主體應當是餐廚垃圾管理部門和餐廚垃圾產生單 位、收集和運輸單位、處置單位。餐廚垃圾管理部門的信息公開是政府信息公開，屬于強制 性的，而餐廚垃圾產生單位、收集和運輸單位、處置單位屬于企業(yè)環(huán)境信息公開，一般屬于 自愿性的。自愿公開的信息內容是沒有限制的，而作為強制公開的政府環(huán)境信息應當按季度 向社會公布下列信息：（一）頒發(fā)收集和運輸、處置服務許可證的情況；（二）餐廚垃圾產生 的種類和數量；（三）廚余垃圾的無害化處理

10、情況；（四）廢棄食用油脂的資源化利用情況；（五）餐廚垃圾的產生單位、收集和運輸單位、處置單位的違法情況；（六）對餐廚垃圾處 置單位的補償情況；（七）餐廚垃圾管理應當公開的其他信息。當然立法不單是一種純粹法 制實踐活動，也是一種具有一定經濟意義的國家行為。這就要求我們充分考慮信息公開給企 業(yè)所加之的規(guī)則負擔，并力求在企業(yè)的規(guī)則負擔與公眾的知情權之間實現平衡。完善預案制度。首先餐廚垃圾主管部門應當會同有關部門制定餐廚垃圾收集、運輸和 處置應急預案，建立餐廚垃圾應急處置系統(tǒng)，確保緊急或者特殊情況下餐廚垃圾正常收集、 運輸和處置。其次餐廚垃圾收集和運輸、處置單位應當制定餐廚垃圾收集和運輸、處置應急 預

11、案，并報市主管部門備案。（四）合理設計餐廚垃圾管理法律責任法律責任的設計必須充分考慮到各地立法的實際情況，不可能千篇一律，但是對于 法律責任的設計也必須遵循一定的準則，否則勢必造成餐廚垃圾管理執(zhí)法的困境。因此，在 設計餐廚垃圾管理的法律責任時，我們不應當苛求如何具體確定什么樣的處罰方式，或者處 罰的程度，而應當確立一些設計法律責任的原則，各地方在遵循這些原則的前提下，可以結 合實際情況設計法律責任。這些指導原則主要有三個：一是充分尊重上位法，在上位法的限 度內進行處罰。固體廢物防治法、城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例、城市生活垃圾管理 辦法等法律法規(guī)是餐廚垃圾管理立法的上位法，餐廚垃圾管理的法律責任設計必須在這些 上位法確定的限度之內進行，否則是無效的。二是科學設計法律責任，做到有義務即有責任。 三是防止出現違法成本低于守法成本的怪象，在上位法的